中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒*

楊德勇 賈豐源 盧帥瑜

一、中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)狀分析

中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)狀可以歸納為以下4個(gè)方面。

1.區(qū)域間發(fā)展不平衡

中國(guó)處于亞洲東部、太平洋西部地區(qū)，山河縱橫、地大物博，在氣候特征、自然資源、歷史文化等方面存在很大差異，加之全球產(chǎn)業(yè)分工和轉(zhuǎn)型等因素，導(dǎo)致各地區(qū)區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出。特別是在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)下，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜化的特點(diǎn)。東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的比重、人均收入占經(jīng)濟(jì)總量的比重均比中西部地區(qū)高，同時(shí)東部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)完善，加之區(qū)位優(yōu)勢(shì)，由此產(chǎn)生了區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象。區(qū)域發(fā)展不平衡不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面，還表現(xiàn)在科技創(chuàng)新能力、教育發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理性以及公共服務(wù)水平等方面。

2.落后區(qū)域發(fā)展陷入惡性循環(huán)

落后地區(qū)為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在很大程度上依賴投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)。資金的流動(dòng)受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政策導(dǎo)向、地區(qū)未來發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩氐挠绊懀沟觅Y金大多流向了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，落后地區(qū)地方政府則需要增加舉債進(jìn)行融資，這導(dǎo)致財(cái)政赤字率提高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加；政府能夠提供的支持政策和轉(zhuǎn)移性支出減少，導(dǎo)致人力資源、技術(shù)、資金等經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素流失到發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，造成落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)貧富差距拉大，而過大的貧富差距導(dǎo)致低收入人群邊際消費(fèi)傾向變大，但消費(fèi)基數(shù)及增長(zhǎng)空間縮小，不利于消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由此，落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展，陷入怪圈，降低了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展效率。

3.中部地區(qū)面臨較大壓力

中部地區(qū)地處中原，不僅是華夏文明的起源地，更是重要的糧食產(chǎn)區(qū)。長(zhǎng)期以來，農(nóng)業(yè)在該區(qū)域起著支柱性作用，從事農(nóng)業(yè)的人口占總?cè)丝诒戎剌^高，但人均收入較低，工業(yè)和服務(wù)業(yè)相對(duì)落后。由于處在東部地區(qū)和西部地區(qū)的中間地帶，加上東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的提出，周邊地區(qū)普遍受到了政府支持，經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展。而中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略提出的時(shí)間晚于東部率先發(fā)展、西部大開發(fā)和東北振興等戰(zhàn)略，加上中部地區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展緩慢，農(nóng)產(chǎn)品附加值不高，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員獲得的收入較低，難以調(diào)動(dòng)勞動(dòng)人員的積極性，導(dǎo)致勞動(dòng)力資源流失，區(qū)域發(fā)展壓力加大，從而使得中部地區(qū)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低洼地區(qū)。

4.城鄉(xiāng)發(fā)展的融合度加強(qiáng)

中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略具有指導(dǎo)作用，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了前進(jìn)的方向。近年來，全國(guó)高速公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)的建設(shè)與完善加強(qiáng)了城市之間、城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，提高了城市聚集生產(chǎn)要素的能力，進(jìn)而提高了區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化率以及居民平均收入水平。改革開放以來，東、中、西、東北四大板塊的城鎮(zhèn)化率和人均收入水平有所提高。同時(shí)，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)也強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間的政治和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系，加快了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)差距，使得城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)出相輔相成的態(tài)勢(shì)，加強(qiáng)了城鄉(xiāng)發(fā)展的融合度。

二、中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在的突出問題

中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在的突出問題主要包括以下5個(gè)方面。

1.區(qū)域間人口的不合理流動(dòng)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到人口因素的影響，一般來說，人口的合理增加會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提升。中國(guó)西部地區(qū)土地遼闊、具有豐富的礦產(chǎn)資源，但人口相對(duì)較少，加上受資源開采附加值較低、開采技術(shù)水平相對(duì)落后、創(chuàng)新型人才缺乏等因素影響，導(dǎo)致西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏足夠的活力、城市化水平較低，進(jìn)而導(dǎo)致人口流向東部地區(qū)及大城市經(jīng)濟(jì)活力旺盛的地區(qū)。由于東部地區(qū)吸引了較多的高素質(zhì)人才，更容易加快發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，這導(dǎo)致西部地區(qū)人口數(shù)量減少，勞動(dòng)力綜合素質(zhì)下降，勞動(dòng)生產(chǎn)率降低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，從而對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展造成較大影響。

2.政府宏觀調(diào)控機(jī)制不完善

市場(chǎng)調(diào)節(jié)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，市場(chǎng)調(diào)節(jié)能力的大小關(guān)系著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的程度高低。目前，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在失衡現(xiàn)象，市場(chǎng)調(diào)節(jié)發(fā)揮的作用有限，所以政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控是有必要的。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，落后地區(qū)的發(fā)展受到重視。在西部大開發(fā)戰(zhàn)略的扶持下合理開采資源并提高資源利用效率，使得西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略和中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略的實(shí)施旨在發(fā)展東北地區(qū)和中部地區(qū)。從整體上來看，國(guó)家運(yùn)用了一定的宏觀調(diào)控手段，使得資源要素能夠在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)合理分配。但宏觀調(diào)控機(jī)制還不夠完善，缺乏相關(guān)領(lǐng)域的法律建設(shè)和制度建設(shè)，導(dǎo)致對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用有限，難以有效激發(fā)市場(chǎng)活力。加上之前對(duì)落后地區(qū)缺乏足夠的關(guān)注度，投資規(guī)模相對(duì)較小，政策幫扶力度相較于東部地區(qū)來說也較為薄弱，導(dǎo)致區(qū)域之間的發(fā)展處于時(shí)間與空間上的不平衡狀態(tài)。

3.落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏動(dòng)力

拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)離不開完善的基礎(chǔ)設(shè)施和高素質(zhì)人才，落后地區(qū)大多屬于中西部地區(qū)，這些地區(qū)擁有豐富的自然資源，相較于東部地區(qū)來說在自然資源方面擁有較大優(yōu)勢(shì)。但落后地區(qū)缺乏電力、交通、水利、工程技術(shù)等方面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素，加上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不完善，這些地區(qū)難以將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，并且由于落后地區(qū)受生活環(huán)境、政策條件、城鎮(zhèn)化水平等因素影響，很難吸引人才流入，甚至?xí)a(chǎn)生人才外流現(xiàn)象，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量下降，科研水平、文化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏創(chuàng)新活力，難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.經(jīng)濟(jì)開發(fā)與環(huán)境保護(hù)問題

中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展過程中會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相矛盾的現(xiàn)象，保持良好的生態(tài)環(huán)境，對(duì)于可持續(xù)發(fā)展來說具有推動(dòng)作用。如何在保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與生態(tài)環(huán)境的和平共處是我們未來要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，也帶來了一些生態(tài)問題，例如，資源過度開發(fā)、環(huán)境污染、生態(tài)修復(fù)不及時(shí)等問題。中國(guó)在西部地區(qū)的開發(fā)過程中，由于大規(guī)模的開發(fā)以及沒有對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行及時(shí)修復(fù)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境問題也隨之而來。這在一定程度上會(huì)制約西部地區(qū)的發(fā)展，同時(shí)會(huì)對(duì)全國(guó)各區(qū)域的發(fā)展提出警示，注重經(jīng)濟(jì)與生態(tài)之間的矛盾。

5.法律法規(guī)的不完善

法律法規(guī)能夠在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中起到保障作用，盡管中國(guó)針對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略，但是要想落到實(shí)處，必須要有切實(shí)可行的法律法規(guī)建設(shè)。一方面，中國(guó)尚沒有協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的基本法，相關(guān)領(lǐng)域的法律建設(shè)也不完善。中國(guó)的立法形式偏向于“先成熟再立法”的模式，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域的立法處于滯后狀態(tài)。由此使得各區(qū)域單獨(dú)立法，這些法律適用范圍有限，難以進(jìn)行有效的區(qū)域協(xié)調(diào)。長(zhǎng)此以往，會(huì)消耗立法資源，甚至不利于各區(qū)域之間的協(xié)同立法。另一方面，近年來，一些發(fā)展相對(duì)滯后的地區(qū)雖然得到了政策支持，但是未對(duì)政府合作機(jī)制和區(qū)域政府的相關(guān)法律地位做出明確規(guī)定，所以在一定程度上會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

通過梳理美國(guó)、日本、巴西區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要做法，筆者總結(jié)出了以下4條經(jīng)驗(yàn)。

1.政府運(yùn)用財(cái)政手段，為落后地區(qū)提供政策支持

美國(guó)政府為了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所采取的財(cái)政政策主要包括以下3 個(gè)方面。第一，聯(lián)邦政府在不同地區(qū)采取差別化的稅收政策，對(duì)北部發(fā)達(dá)地區(qū)多征稅，對(duì)西部地區(qū)與南部地區(qū)的落后區(qū)域少征稅甚至不征所得稅，同時(shí)消費(fèi)稅也有所降低，為西部地區(qū)與南部地區(qū)提供了良好的投資環(huán)境，也拉動(dòng)了消費(fèi)。第二，實(shí)行合理的轉(zhuǎn)移支付措施，在北部地區(qū)采取差別稅收政策，多征收的稅款轉(zhuǎn)移支付給經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后地區(qū)，同時(shí)政府采用專項(xiàng)補(bǔ)助，以拉動(dòng)落后地區(qū)的發(fā)展。此外，美國(guó)采用分類撥款進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，提高了轉(zhuǎn)移支付的效率。第三，通過對(duì)落后地區(qū)投資環(huán)境的改善，吸引外部資金，鼓勵(lì)私企和外企向落后地區(qū)投資，降低或減免企業(yè)利息，加大對(duì)教育和科研的投資，不斷提高落后地區(qū)的勞動(dòng)力素質(zhì)及創(chuàng)新水平。

在改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)不均衡發(fā)展過程中，日本在財(cái)政政策方面主要采用的是變動(dòng)政府支出和制定合理稅收制度，即增加轉(zhuǎn)移性支付、實(shí)行稅收優(yōu)惠或者降低稅收。中央與地方財(cái)政事權(quán)界定清晰，趨于集權(quán)，具有明確科學(xué)的劃撥標(biāo)準(zhǔn)，目的性強(qiáng)，有完善的法律體系加以保障。而在金融政策方面主要是為特定區(qū)域開發(fā)事業(yè)服務(wù)。例如，北海道地區(qū)資源豐富，面積占日本的22%，但人口只有日本的5%，為了開發(fā)北海道，日本財(cái)政給予有力支持，北海道地區(qū)開發(fā)事業(yè)費(fèi)占全國(guó)的10%以上；所需的公共事業(yè)費(fèi)，由北海道開發(fā)廳運(yùn)用國(guó)家財(cái)政直接調(diào)配，無須經(jīng)過中央機(jī)構(gòu)，享有全國(guó)性財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，且項(xiàng)目補(bǔ)助都高于日本其他地區(qū)。同時(shí)在1950 年設(shè)立北海道金融公庫(kù)，專門為北海道地區(qū)提供長(zhǎng)期無息貸款。

巴西政府針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后地區(qū)實(shí)施了財(cái)政優(yōu)惠政策以及財(cái)稅政策扶植，例如1963年頒布法令規(guī)定，凡是建立在東北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公司，免除將近一半的稅款，并將其利用于該地區(qū)的投資建設(shè)，巴西所得稅款的30%用于成立巴西一體化基金，并在落后地區(qū)建立相關(guān)財(cái)政刺激部門，通過國(guó)家預(yù)算撥款來確保開發(fā)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。1996 年年底，巴西政府規(guī)定，為鼓勵(lì)汽車制造外商企業(yè)在中西部地區(qū)投資建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)這些汽車制造外商企業(yè)采取一定的稅收優(yōu)惠政策。

2.加強(qiáng)落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施完備關(guān)系到一個(gè)地區(qū)的繁榮，“北海道綜合開發(fā)計(jì)劃”的前兩個(gè)階段的發(fā)展重點(diǎn)均是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。日本為了使落后地區(qū)與中心都市圈加強(qiáng)聯(lián)系，在偏遠(yuǎn)的落后地區(qū)加強(qiáng)道路建設(shè)，且落后地區(qū)道路建設(shè)均享有較高比例的政府補(bǔ)助，方便兩地人員流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為落后地區(qū)發(fā)展打下基礎(chǔ)。此外，日本政府還在電力、通信技術(shù)、公共衛(wèi)生以及環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行明確規(guī)劃，并建立了相關(guān)法律予以保障。

巴西政府在基礎(chǔ)設(shè)施方面投入足夠的資金支持，巴西北部地區(qū)有較豐富的煤炭、石油等資源，但因該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，導(dǎo)致資源難以有效開采與利用，因此，巴西政府投資建設(shè)貫穿南北的庫(kù)亞巴、圣塔倫布朗庫(kù)公路，同時(shí)不忘中西部地區(qū)的建設(shè)，以巴西利亞為中心，連接巴西利亞與各州之間的高速公路已經(jīng)全線通車，由巴西利亞到里約等主要城市之間的鐵路也已建設(shè)完畢，提高了西北部地區(qū)的運(yùn)輸能力，加快了各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)融合。

3.完善相關(guān)法律法規(guī)，以法律支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

美國(guó)在區(qū)域發(fā)展方面重視法律的作用，堅(jiān)持立法先行的策略，保證區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略順利實(shí)施。1933年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《麻梭淺灘與田納西河流域開發(fā)法》，對(duì)田納西河流域進(jìn)行綜合開發(fā)，推動(dòng)該流域工業(yè)及農(nóng)業(yè)發(fā)展。1961 年，美國(guó)頒布《地區(qū)再開發(fā)法》，加快對(duì)落后地區(qū)的開發(fā)建設(shè)。1965年，美國(guó)頒布《公共工程和經(jīng)濟(jì)開發(fā)法》《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》。1993年，美國(guó)頒布《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》。通過多項(xiàng)相關(guān)法律的實(shí)施，使得美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到了穩(wěn)固的保障。

日本在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，為了在國(guó)家層面進(jìn)行綜合性的空間規(guī)劃、協(xié)調(diào)各地區(qū)之間發(fā)展差異，于1950 年制定《日本國(guó)土綜合開發(fā)法》，此規(guī)劃自1961 年開始，共經(jīng)歷了6 個(gè)階段，第一階段著重發(fā)展東京、大阪、名古屋及其周邊城市，增強(qiáng)中心城市功能，以社會(huì)開發(fā)的形式來縮小區(qū)域間的差異。第二階段和第三階段分別從經(jīng)濟(jì)開發(fā)、社會(huì)、環(huán)境等方面來解決都市圈過密而其他城市相對(duì)稀疏的問題。第四階段則從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度緩解東京一極化現(xiàn)象。第五階段到第六階段從各地區(qū)間均衡發(fā)展轉(zhuǎn)向特色發(fā)展的趨勢(shì)。在此期間，《日本國(guó)土綜合開發(fā)法》經(jīng)歷了多次修訂與完善，在不斷完善的過程中促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)輻射能力

為了加快巴西西北部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開發(fā)和利用亞馬遜地區(qū)豐富的生態(tài)資源，1957 年，巴西政府在瑪瑙斯建立了自由貿(mào)易區(qū)，并在隨后的10年間不斷發(fā)展，以瑪瑙斯為圓心，不斷向四周輻射，受影響地區(qū)面積不斷擴(kuò)大，達(dá)到了221萬平方千米，建立了免稅商業(yè)區(qū)和農(nóng)牧業(yè)發(fā)展區(qū)，雖遠(yuǎn)離巴西經(jīng)濟(jì)中心，但擁有便捷的泛美公路和強(qiáng)勁競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，形成了良好的投資環(huán)境，工商業(yè)和旅游業(yè)優(yōu)勢(shì)突出，同時(shí)貿(mào)易、工業(yè)、農(nóng)業(yè)也迅速發(fā)展，拉動(dòng)了中西部地區(qū)的發(fā)展，為內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了活力。巴西通過經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立，帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展，協(xié)調(diào)西北部地區(qū)與南部地區(qū)之間的差距，促進(jìn)均衡發(fā)展。

四、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的啟示

美國(guó)、日本、巴西區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示包括以下5個(gè)方面。

1.積極引導(dǎo)人口向西部地區(qū)以及中小城市合理流動(dòng)

人口是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要影響因素，人口數(shù)量在合理范圍內(nèi)增長(zhǎng)可以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國(guó)西部地區(qū)地大物博，擁有極大的自然資源優(yōu)勢(shì)，若能進(jìn)行合理開發(fā)，將會(huì)加快西部地區(qū)乃至全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程。由于西部地區(qū)地廣人稀，缺乏足夠的人力資源以及先進(jìn)的開采技術(shù)，所以，首先要積極引導(dǎo)人口向西部地區(qū)流動(dòng)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)離不開人口素質(zhì)的提高，促進(jìn)人口向西部地區(qū)流動(dòng)的同時(shí)要著重注意高素質(zhì)人才的引進(jìn)，避免勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，同時(shí)由于東部地區(qū)及大城市經(jīng)濟(jì)活力旺盛，吸引了大批中小城市人口以及高素質(zhì)人才流入，導(dǎo)致中小城市人口素質(zhì)相對(duì)偏低，政府應(yīng)通過改革戶籍制度或提供政策補(bǔ)貼，促使人口特別是高素質(zhì)人才向中小城市回流。

2.加快改革與完善轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政政策幾乎是每個(gè)國(guó)家都會(huì)采用的調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的手段，是最基礎(chǔ)也是最重要的手段，為了促進(jìn)各地區(qū)均衡發(fā)展，各國(guó)都會(huì)設(shè)立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。目前中國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度主要包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、特殊轉(zhuǎn)移支付三個(gè)部分。雖然該制度不斷完善，但仍存在結(jié)構(gòu)不合理、缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制、規(guī)范性差且不透明等問題。中國(guó)應(yīng)該加快建立相關(guān)法律體系和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，借鑒日本、美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，兼顧公平與效率，科學(xué)測(cè)算轉(zhuǎn)移支付比重，在發(fā)展稅收返還制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。

3.推動(dòng)落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著積極的影響，主要通過吸引外商投資來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是落后地區(qū)往往呈現(xiàn)地廣人稀的特點(diǎn)，歷史上世界各大國(guó)在針對(duì)落后地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)的做法是通過政府宏觀調(diào)控，完善落后地區(qū)的交通、電力、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施。一直以來，中國(guó)憑借“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)，不斷在落后地區(qū)加強(qiáng)交通、通信、電力、水利等方面的建設(shè)，同時(shí)還要把西部地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，注重信息網(wǎng)絡(luò)方面的建設(shè)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)落后地區(qū)特別是擁有豐富資源的西部地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不斷擴(kuò)大有效需求，拉動(dòng)投資，并對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)評(píng)判與論證，高效提升投資收益。

4.經(jīng)濟(jì)發(fā)展要堅(jiān)持以綠色可持續(xù)發(fā)展為前提

生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)必須把生態(tài)環(huán)境擺在重要位置。由于巴西沒有把握好經(jīng)濟(jì)與生態(tài)之間的平衡，導(dǎo)致亞馬遜河流域生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。不合理的礦業(yè)開采、亂砍濫伐等使得水土流失，環(huán)境污染，尤其是對(duì)作為世界“森林之肺”和“綠色心臟”的亞馬孫熱帶雨林的不合理開發(fā)，不僅破壞了巴西生態(tài)環(huán)境，甚至對(duì)全球環(huán)境都造成了不利影響。因此，中國(guó)在促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)應(yīng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，不應(yīng)一味發(fā)展工業(yè)，還要促進(jìn)當(dāng)?shù)馗咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，走高質(zhì)量發(fā)展之路。

5.完善相關(guān)法律法規(guī)，明確發(fā)展計(jì)劃

擁有完備的法律體系能夠?yàn)閰^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度保障。當(dāng)前，中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法制工作存在薄弱的地方，很多領(lǐng)域存在無法可依的現(xiàn)象，尤其是缺乏憲法保障。雖然中國(guó)出臺(tái)了許多促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策，但是各項(xiàng)政策都需要在國(guó)家統(tǒng)一的法律法規(guī)框架下實(shí)施，需加快相關(guān)法律法規(guī)的制定，讓法律成為政策實(shí)行的主導(dǎo)。建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法，使之成為中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的穩(wěn)定根基。建立專項(xiàng)法，為特定區(qū)域發(fā)展提供法律保障。制定規(guī)劃法，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的約束。

五、促進(jìn)中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策建議

促進(jìn)中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策建議包括以下5個(gè)方面。

1.充分發(fā)揮核心城市的輻射帶動(dòng)作用

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一直是當(dāng)下的重點(diǎn)話題，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間結(jié)構(gòu)也在逐步發(fā)生變化。通過核心城市建設(shè)能夠引領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。世界上大多數(shù)區(qū)域發(fā)展都是依賴中心城市的發(fā)展。從世界各國(guó)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，中心城市的快速發(fā)展，能夠發(fā)揮集聚效應(yīng)和極大的影響力，促進(jìn)周邊地區(qū)一體化發(fā)展。在生產(chǎn)要素配置與人口流動(dòng)過程中，政府要制定相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素在發(fā)達(dá)地區(qū)過分聚集。目前，中國(guó)一些相對(duì)落后地區(qū)依靠自身能力發(fā)展存在一些困難，需要借助外在推動(dòng)力，通過提高棋盤式分布的中心城市輻射能力，促進(jìn)生產(chǎn)要素流動(dòng)，推動(dòng)市場(chǎng)一體化進(jìn)程，從而拉動(dòng)各區(qū)域均衡發(fā)展。

2.因地制宜，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)

要想實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須加快推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)建設(shè)、加快中西部地區(qū)自然資源開發(fā)與利用。在中西部地區(qū)還有很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要想更快地實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，需要找準(zhǔn)各自的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)特色開發(fā)。中國(guó)各區(qū)域都有各自的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)將會(huì)使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，例如，西部地區(qū)的自然資源是全國(guó)最豐富的地方，但是缺乏合理開發(fā)，因此，西部地區(qū)應(yīng)該充分發(fā)揮其天然的資源優(yōu)勢(shì)，加快對(duì)石油、天然氣及煤炭等資源的開發(fā)與利用，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合新能源技術(shù)，提升能源的附加值，從而提高西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。

3.完善區(qū)域之間的幫扶機(jī)制

通過幫扶與被幫扶地區(qū)之間的協(xié)商和考察，制定一系列援助項(xiàng)目填補(bǔ)落后地區(qū)的短板，促進(jìn)發(fā)展。在先進(jìn)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要提供創(chuàng)新援助，加強(qiáng)科技交流和科技教育人才培養(yǎng)。通過保持發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)暢通，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，采用多元化的經(jīng)濟(jì)合作，以共建資源加工基地、人才培養(yǎng)中心等方式，加快調(diào)整發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局以及促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。通過增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)借助生產(chǎn)要素尋求發(fā)展的能力，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)快速高質(zhì)量發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)共贏。優(yōu)化區(qū)域幫扶機(jī)制，首先要在部分地區(qū)開展試點(diǎn)，發(fā)揮先行示范作用，進(jìn)一步促進(jìn)跨區(qū)域互助合作。加快建立公平有效的幫扶機(jī)制，加快補(bǔ)短板、增收益、促發(fā)展，確保欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)在區(qū)域合作中共同進(jìn)步、共同發(fā)展。

4.加強(qiáng)區(qū)域宏觀政策的指向性

針對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展這一戰(zhàn)略目標(biāo)，從全國(guó)整體角度來看，要遵循因勢(shì)利導(dǎo)的原則，在各大區(qū)域根據(jù)實(shí)際發(fā)展情況，制定具有指向性、差異化的宏觀政策，做到有的放矢。東部地區(qū)要將部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)也要把握好產(chǎn)業(yè)間的結(jié)構(gòu)平衡，避免出現(xiàn)去工業(yè)化嚴(yán)重的現(xiàn)象。西部地區(qū)要做好承接產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)備，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的平衡，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)可持續(xù)發(fā)展能力，提高將資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的能力。中部地區(qū)要利用自身的地理區(qū)位及重要產(chǎn)糧區(qū)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建南北縱橫的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大全方位開放布局，著力發(fā)展新型制造業(yè)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

5.加快促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)發(fā)展

東部地區(qū)地勢(shì)低平，地形以平原山丘為主，河流廣布，水陸交通發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素完備，人口資源分布集中，因此，東部地區(qū)在區(qū)域發(fā)展過程中應(yīng)該著重發(fā)展以技術(shù)和資本為主的產(chǎn)業(yè)，如芯片制造、通信設(shè)備等產(chǎn)業(yè)。中西部地區(qū)擁有豐富的資源，但人力成本相對(duì)較低，可適當(dāng)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，并且為東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移做好承接準(zhǔn)備。加快促進(jìn)區(qū)域間利益共享、融合發(fā)展局面的形成，中西部地區(qū)自然資源豐富，能夠?yàn)闁|部地區(qū)提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資源和能源支持；東部地區(qū)居民有較高的收入水平和較多的閑暇，對(duì)旅游資源的需求比較旺盛，中西部地區(qū)具有良好的自然環(huán)境資源，加以合理開發(fā)，便能促使旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。