重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理性分析
——以山東省德城區(qū)為例

崔繼昌，郭貫成，陳添悅，張 輝

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.華設(shè)設(shè)計(jì)集團(tuán)股份有限公司，江蘇 南京 210014；3.德州市自然資源局，山東 德州 253058）

“三生空間”，即體現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能的國(guó)土空間，其實(shí)質(zhì)是根據(jù)地域空間可為人類提供的各類產(chǎn)品和不同服務(wù)而劃分的功能空間[1]。合理的國(guó)土空間結(jié)構(gòu)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的“催化劑”[2]。傳統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)區(qū)導(dǎo)向資源配置機(jī)制在推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的同時(shí)，招商引資布局、基礎(chǔ)設(shè)施完善等城鎮(zhèn)生產(chǎn)空間建設(shè)對(duì)用地需求持續(xù)增大，部分區(qū)域盲目的競(jìng)爭(zhēng)、開發(fā)甚至超過(guò)資源環(huán)境承載，生活、生態(tài)空間被擠壓、蠶食，“三生空間”比例失衡，國(guó)土空間開發(fā)和保護(hù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[3-5]。

面對(duì)發(fā)展瓶頸，2010年國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》作為國(guó)土空間開發(fā)的未來(lái)藍(lán)圖，提出“按照生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的要求調(diào)整空間結(jié)構(gòu)”的開發(fā)原則，以及“生產(chǎn)空間集約高效，生活空間舒適宜居，生態(tài)空間山青水碧”的規(guī)劃展望。從國(guó)家“十一五”規(guī)劃提出“推進(jìn)形成主體功能區(qū)”，到“十二五”時(shí)期“實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”，至“十三五”時(shí)期“加快建設(shè)主體功能區(qū)”，十年來(lái)的應(yīng)用實(shí)踐表明，定性的主體功能定位與定量的“三生空間”結(jié)構(gòu)的結(jié)合，可引導(dǎo)形成地域空間功能及結(jié)構(gòu)的有機(jī)關(guān)聯(lián)，國(guó)土空間格局正經(jīng)歷以生產(chǎn)開發(fā)建設(shè)為主到“三生”融合協(xié)同的轉(zhuǎn)變[6]，主體功能區(qū)是一條符合生態(tài)文明要求、適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的空間治理方式[7-8]。國(guó)家“十四五”規(guī)劃進(jìn)一步提出將“完善和落實(shí)主體功能區(qū)制度”作為優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)、保護(hù)格局的首要舉措，明確了主體功能區(qū)與國(guó)土空間之間的“戰(zhàn)略部署與空間布局”邏輯關(guān)系[9]。在此背景下，探索主體功能導(dǎo)向下的街道尺度單元“三生”國(guó)土空間特征，對(duì)通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃推進(jìn)主體功能戰(zhàn)略在市縣層面的精準(zhǔn)落地意義重大。

作為國(guó)土空間規(guī)劃的主要載體，圍繞土地資源的相關(guān)問(wèn)題探討成為“三生空間”研究的熱點(diǎn)，主要內(nèi)容涉及理論內(nèi)涵與概念辨析[5,10]、功能識(shí)別與區(qū)域劃分[11-12]、格局特征與影響因素[6,13]、空間沖突與優(yōu)化重構(gòu)[14]等?？v觀相關(guān)成果，仍存在值得進(jìn)一步探討與完善的內(nèi)容。

一是在研究?jī)?nèi)容的選擇上，對(duì)于“三生空間”用地結(jié)構(gòu)的研究多以土地資源學(xué)或景觀生態(tài)學(xué)為背景，評(píng)價(jià)單元“三生”用地結(jié)構(gòu)均衡度、優(yōu)勢(shì)度、多樣性的地理學(xué)特征[15]，或結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)[6]，而針對(duì)結(jié)構(gòu)合理性的研究鮮有涉及?！叭臻g”用地結(jié)構(gòu)是指在區(qū)域國(guó)土空間范圍內(nèi)，生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地的數(shù)量比例、作用關(guān)系和空間格局，是土地利用系統(tǒng)“要素-結(jié)構(gòu)-功能”鏈的中間環(huán)節(jié)。根據(jù)系統(tǒng)論觀點(diǎn)，合理的結(jié)構(gòu)是功能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，而結(jié)構(gòu)的合理與否依賴于要素的組織形式和作用方式。因此，只有充分剖析國(guó)土空間用地結(jié)構(gòu)，合理配置不同地類規(guī)模和空間布局，才能科學(xué)地進(jìn)行國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)，以促進(jìn)區(qū)域主體功能落地和具體地域功能實(shí)現(xiàn)。

二是在研究區(qū)域的分析視角，已有研究多從傳統(tǒng)的行政區(qū)劃出發(fā)，雖已有少量研究基于主體功能區(qū)視角對(duì)“三生空間”的識(shí)別展開了探討[16]，但對(duì)功能區(qū)內(nèi)部的“三生”國(guó)土空間結(jié)構(gòu)特征方面少有涉及。主體功能區(qū)劃是全國(guó)宏觀尺度的“三生空間”優(yōu)化配置方案[17]。2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》，指出要“推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局在市縣層面精準(zhǔn)落地”，國(guó)家“十四五”規(guī)劃亦提出“細(xì)化主體功能區(qū)劃分”。在全國(guó)主體功能區(qū)宏觀尺度布局基本形成之后，通過(guò)各類空間規(guī)劃和方針政策進(jìn)行降尺度功能傳導(dǎo)以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)落地，是當(dāng)前和未來(lái)進(jìn)一步完善主體功能區(qū)制度的主要任務(wù)，而功能區(qū)內(nèi)部的“三生”國(guó)土空間結(jié)構(gòu)特征研究則是其重要組成。

根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，按照開發(fā)方式，國(guó)土空間分為“優(yōu)化、重點(diǎn)、限制、禁止”四類，其中，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域土地資源承載空間較大且產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)撛趦?yōu)勢(shì)明顯，是應(yīng)“重點(diǎn)進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)”的城市化地區(qū)，扮演著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口有序集聚、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的“增長(zhǎng)極”角色。鑒于此，本研究從土地功能的角度出發(fā)，構(gòu)建“三生空間”分類體系，以山東省省級(jí)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域——德州市德城區(qū)為研究區(qū)域，基于2010年和2019年12個(gè)街道（鎮(zhèn)）土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，借助TOPSIS模型探索其“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理性的時(shí)空變化特征，通過(guò)障礙因素診斷提出不同區(qū)域調(diào)控措施。可能的邊際貢獻(xiàn)在于：一是探索并實(shí)證了“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理性評(píng)價(jià)的方法，從土地要素視角，將主體功能在市縣層面的精準(zhǔn)落地，通過(guò)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地的數(shù)量及布局得以體現(xiàn)，一定程度上彌補(bǔ)了既有文獻(xiàn)在這一問(wèn)題研究上的不足。二是在縣域內(nèi)細(xì)化功能分區(qū)，根據(jù)“重點(diǎn)開發(fā)”的主體功能定位精準(zhǔn)施策，為健全重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域空間發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，提供了一定的參考。

一、研究區(qū)概況

德城區(qū)（36°24′N～38°00′N，115°45′E～117°36′E）隸屬于德州市，位于山東省西北部，冀魯兩省交界地帶。2019年德城區(qū)共轄7個(gè)街道和5個(gè)鎮(zhèn)，年末常住人口77.3萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率84.25%，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值696.86億元，土地利用類型主要為耕地、林地和住宅用地，占比分別為36.75%、15.23%和14.36%。

德州市已在“十四五”規(guī)劃中明確“深入實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”。除重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Φ南嗨菩灾?，選擇德城區(qū)作為研究實(shí)例，主要基于如下考慮。一是重要區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)成——德州市是京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)與濟(jì)南都市圈聯(lián)結(jié)點(diǎn)。在京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃中，德州市定位為京津地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化和承接基地，而濟(jì)南都市圈是黃河流域下游城市群重要組成，城市的“三生空間”布局，尤其是生產(chǎn)空間的用地安排需要支撐區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展。二是具有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的示范性——除德城區(qū)外，德州市其他所轄縣級(jí)行政單元均為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)（限制開發(fā)區(qū)域）。作為我國(guó)主要平原糧產(chǎn)區(qū)，德城區(qū)以農(nóng)村居住社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)共同建設(shè)（以下簡(jiǎn)稱“兩區(qū)同建”）的模式推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，有序提升人口及要素集聚，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能用地良性轉(zhuǎn)型。

二、分類體系、數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

（一）分類體系

構(gòu)建分類體系是科學(xué)辨識(shí)“三生空間”的前提?！叭臻g”強(qiáng)調(diào)從要素功能角度確立空間格局[10]，且為拓展研究的應(yīng)用價(jià)值，宜將發(fā)展需求落實(shí)到具體的規(guī)劃指標(biāo)，這為從土地功能視角確定“三生”分類體系提供了理論支撐和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。參考已有研究[12,15,18-19]，采取歸并分類法建立“三生空間”用地分類體系，并銜接《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T 21010-2017）》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)標(biāo)分類”）（表1）。其中，一級(jí)類為空間類型，設(shè)有生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間3個(gè)一級(jí)類。二級(jí)類為土地類型，是對(duì)一級(jí)類的細(xì)分，分別以產(chǎn)業(yè)類型、居民生活需求和土地覆被為依據(jù)，劃分為14個(gè)二級(jí)類。由于單一地類可能兼具多種功能，“三生空間”分類體系與國(guó)標(biāo)分類的銜接并不能夠完全一一對(duì)應(yīng)。對(duì)于主導(dǎo)功能明確的地類，借鑒劉繼來(lái)等的評(píng)價(jià)方案[19]，根據(jù)主導(dǎo)性原則劃分；對(duì)于兼具多種功能且強(qiáng)弱程度相近的地類，征詢德州市自然資源局和南京農(nóng)業(yè)大學(xué)相關(guān)領(lǐng)域的專家意見，基于用地主體的開發(fā)意圖劃分。

表1 “三生空間”用地分類及與國(guó)標(biāo)分類的銜接?

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

選擇2010年（《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》頒布之年）和2019年作為研究時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)比分析“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理性的時(shí)空演變。土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)及空間數(shù)據(jù)來(lái)源于德州市土地利用變更調(diào)查矢量數(shù)據(jù)庫(kù)。根據(jù)表1的分類體系和銜接關(guān)系，將兩期數(shù)據(jù)的用地類型歸類合并統(tǒng)一。

（三）研究方法

1.TOPSIS模型

用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化本質(zhì)上是在多條件約束下，對(duì)區(qū)域內(nèi)各地類進(jìn)行更加合理的數(shù)量安排和空間布局，以實(shí)現(xiàn)用地系統(tǒng)效益最大化，而結(jié)構(gòu)的合理標(biāo)準(zhǔn)的確定依靠系統(tǒng)認(rèn)知和價(jià)值評(píng)判[21]?，F(xiàn)狀用地結(jié)構(gòu)由人類長(zhǎng)期利用土地實(shí)踐而形成，是對(duì)過(guò)去土地政策的檢驗(yàn)以及未來(lái)政策調(diào)整的基礎(chǔ)，TOPSIS模型可憑土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)作為評(píng)價(jià)方案來(lái)尋找現(xiàn)有條件下的最優(yōu)用地方案。正是由于其具有原始數(shù)據(jù)利用率高、幾何意義直觀等優(yōu)點(diǎn)，該方法能夠較客觀、全面地反映土地利用狀況[22-23]。

TOPSIS是系統(tǒng)工程中有限方案、多目標(biāo)決策分析的一種決策模型，根據(jù)各方案與理想解的二維數(shù)據(jù)空間距離，以判斷優(yōu)劣——若最接近于正理想解，同時(shí)又最遠(yuǎn)離負(fù)理想解，則為最佳方案。計(jì)算步驟如下。

第一，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。國(guó)土空間結(jié)構(gòu)的表達(dá)方式眾多，其中采用比例關(guān)系表達(dá)的地域空間結(jié)構(gòu)，存在著普適性的有序變化規(guī)律，對(duì)國(guó)土空間的有效管理發(fā)揮著重要作用[2,7]。本研究以生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的用地面積占比作為空間結(jié)構(gòu)的評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)，采用極值標(biāo)準(zhǔn)化法對(duì)其進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，得到標(biāo)準(zhǔn)化決策矩陣R=(rij)12×14，rij為i街道（鎮(zhèn)）j地類占比的標(biāo)準(zhǔn)化值?？紤]到人類土地開發(fā)趨向[24]，將未利用土地為主的“其他生態(tài)用地”作為成本型指標(biāo)，其他“三生”用地為效益型指標(biāo)。

第二，構(gòu)建加權(quán)決策矩陣。為確?！叭庇玫亟Y(jié)構(gòu)間的可對(duì)比性，采用變異系數(shù)法確定指標(biāo)權(quán)重向量wj，計(jì)算規(guī)范化決策矩陣X=(xij)12×14=[rij×wj]12×14。

第三，確定正理想解集合X+和負(fù)理想解集合X-。

式中：j+為效益型指標(biāo)集合，j-為成本型指標(biāo)集合。

第四，確定各評(píng)價(jià)指標(biāo)與理想解距離。

第五，確定各方案與最優(yōu)理想點(diǎn)的距離。

設(shè)點(diǎn)A[min(S+

i)，max(S-i)]為最優(yōu)理想點(diǎn)，計(jì)算各方案的二維數(shù)據(jù)空間[S+i,S-

i]與該點(diǎn)之間的相對(duì)距離Ci。

式中：Ci值越大，表明評(píng)價(jià)對(duì)象距離最優(yōu)理想點(diǎn)距離越遠(yuǎn)，評(píng)價(jià)方案越不理想，為此構(gòu)建指標(biāo)Di作為i街道（鎮(zhèn)）用地結(jié)構(gòu)合理度，值越大，表示合理度越高。

2.障礙度模型

合理度評(píng)價(jià)的目的在于對(duì)區(qū)域“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理性進(jìn)行判斷，而更為重要的在于識(shí)別影響合理度的障礙因素，以便有針對(duì)性地調(diào)整國(guó)土開發(fā)與保護(hù)政策，因此需進(jìn)一步對(duì)用地結(jié)構(gòu)合理度進(jìn)行障礙因素診斷，障礙度的大小可以確定障礙因素的主次關(guān)系和影響程度。計(jì)算公式如下。

式中：Pij為i街道（鎮(zhèn)）j地類的障礙度，值越大，表示障礙度越高。

三、結(jié)果與分析

（一）結(jié)構(gòu)合理性分析

2010年和2019年德城區(qū)各街道（鎮(zhèn)）“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理度各不相同，水平變化區(qū)域差異明顯，借助ArcGIS自然斷點(diǎn)法劃分3個(gè)等級(jí)（圖1）?！叭臻g”用地結(jié)構(gòu)合理度的時(shí)空分異特征和演化過(guò)程如下。

圖1 “三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理度分布

1.生產(chǎn)空間用地結(jié)構(gòu)合理度變化

生產(chǎn)空間用地結(jié)構(gòu)合理度均值由2010年的0.626變?yōu)?019年的0.664，整體處于增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，標(biāo)準(zhǔn)差由0.170變?yōu)?.148，單元間的離散程度降低。

在空間分異特征方面，用地結(jié)構(gòu)合理度由市區(qū)核心區(qū)向外逐漸減弱，空間分布呈圈層特征。廣川街道和長(zhǎng)河街道一直為高值區(qū)，作為市區(qū)核心發(fā)揮著區(qū)域增長(zhǎng)極作用。中值區(qū)數(shù)量保持為4個(gè)，多位于緊鄰市區(qū)的次級(jí)核心區(qū)。2012年?yáng)|部新城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)核心區(qū)（長(zhǎng)河街道、宋官屯街道、袁橋鎮(zhèn)）和天衢工業(yè)園（天衢街道）兩區(qū)塊整合升級(jí)為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，政府通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)調(diào)整了所轄區(qū)生產(chǎn)用地合理性，天衢街道由低值區(qū)升級(jí)高值區(qū)，新華街道則下降為低值區(qū)，區(qū)域生產(chǎn)空間重心北移，加之較早成立的德州運(yùn)河省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（運(yùn)河街道），2019年中值區(qū)單元皆為以開發(fā)區(qū)為載體的街道。低值區(qū)數(shù)量保持為6個(gè)，多位于周邊市郊鎮(zhèn)，農(nóng)用地分布廣泛，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，非農(nóng)生產(chǎn)功能相對(duì)較低，生產(chǎn)空間整體用地結(jié)構(gòu)合理性較差。

2.生活空間用地結(jié)構(gòu)合理度變化

2010年生活空間用地結(jié)構(gòu)合理度均值為0.865，標(biāo)準(zhǔn)差為0.093，空間分布呈明顯圈層特征，高中低值單元數(shù)量均衡。與之相較，2019年指數(shù)均值增長(zhǎng)為0.918，標(biāo)準(zhǔn)差降低為0.030，空間分布趨于相對(duì)集中連片，高中低值單元數(shù)量呈“1-8-3”的菱形結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)生活空間趨于融合發(fā)展。

具體而言，二屯鎮(zhèn)由中值區(qū)提升為高值區(qū)，由于背靠河北省，省際行政邊界效應(yīng)的存在，城市發(fā)展方向東移，使二屯鎮(zhèn)定位為德城區(qū)發(fā)展腹地，同時(shí)東南方向臨近老城區(qū)，內(nèi)緣區(qū)城市周邊的公共設(shè)施有著巨大外部性，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)效應(yīng)影響較小，生活空間內(nèi)部自組織協(xié)調(diào)機(jī)制相對(duì)適宜。2010-2019年間，城鄉(xiāng)互動(dòng)增加，生活功能由早期受市區(qū)核心區(qū)輻射帶動(dòng)為主，之后形成連片發(fā)展的規(guī)模效益，就業(yè)、交通、公共服務(wù)水平擴(kuò)散效應(yīng)明顯，表現(xiàn)為老城核心高值區(qū)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)低值區(qū)向城鄉(xiāng)融合中值區(qū)轉(zhuǎn)換，包括城鎮(zhèn)居住用地占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的街道單元和以農(nóng)村居住用地為主的鎮(zhèn)域宜居性增強(qiáng)。2019年低值區(qū)共3個(gè)，為天衢街道、袁橋鎮(zhèn)和抬頭寺鎮(zhèn)。依托天衢工業(yè)園為載體而發(fā)展的天衢街道，單一的工業(yè)生產(chǎn)功能較強(qiáng)，“職住失衡”矛盾突出，生活功能用地合理性低于周邊街道，由中值區(qū)降為低值區(qū)。袁橋鎮(zhèn)“兩區(qū)同建”城鎮(zhèn)化模式是對(duì)農(nóng)村資源的再配置，政府通過(guò)鼓勵(lì)政策引導(dǎo)生產(chǎn)要素集中，打破原有農(nóng)村、農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展格局，規(guī)劃構(gòu)建區(qū)域新的增長(zhǎng)極，但相比市區(qū)核心區(qū)尚存在差異，農(nóng)村社區(qū)為主體的生活空間尚在向城市化轉(zhuǎn)型的過(guò)渡階段，生活功能的保障缺乏比較優(yōu)勢(shì)。

3.生態(tài)空間用地結(jié)構(gòu)合理度變化

生態(tài)空間用地結(jié)構(gòu)合理度均值由2010年的0.648增長(zhǎng)為2019年的0.682，標(biāo)準(zhǔn)差由0.128降低為0.123。盡管區(qū)域整體層面生態(tài)空間用地結(jié)構(gòu)合理性水平和離散程度有所改善，但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中，以生產(chǎn)功能為主導(dǎo)的城市空間演化，不可避免地造成了人與資源環(huán)境共生秩序的失衡，突出表現(xiàn)在兩點(diǎn)。

第一，空間格局破碎化。生態(tài)空間用地結(jié)構(gòu)合理度由早期的中值區(qū)集中連片特征，轉(zhuǎn)呈高低值單元交錯(cuò)點(diǎn)塊狀空間分布。城市東西發(fā)展帶土地開發(fā)集中，2019年低值區(qū)分布沿此軸線方向，外圍為中值區(qū)，包括鄰接自身所轄縣域的東南部的袁橋鎮(zhèn)，和背靠鄰省的天衢街道、黃河涯鎮(zhèn)、二屯鎮(zhèn)，構(gòu)成西部省級(jí)生態(tài)屏障。第二，降級(jí)單元眾多。2010—2019年間共有8個(gè)單元等級(jí)降低，僅新湖街道由低值區(qū)轉(zhuǎn)為高值區(qū)。在德州市中心城區(qū)“一環(huán)一源四心四帶”綠地規(guī)劃中，新湖街道下轄新湖風(fēng)景區(qū)和運(yùn)河景區(qū)兩個(gè)“城市綠心”，綠地、湖泊等生態(tài)景觀較完整。生態(tài)用地的合理性是生態(tài)空間公共性的基本保證，相較于原始自然生態(tài)空間，集合人工要素的城市生態(tài)空間所提供的生態(tài)服務(wù)更加脆弱，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、生態(tài)文明體制改革的背景下，生態(tài)空間秩序的重塑亟需政府發(fā)揮積極管控作用。

4.“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理度變化

2010—2019年，德城區(qū)“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理度總體呈現(xiàn)增強(qiáng)趨勢(shì)，指數(shù)均值由0.879變?yōu)?.945?？臻g分布呈“中心-外圍”結(jié)構(gòu)，2019年高值區(qū)單元數(shù)量增多，而中值區(qū)集中在市區(qū)核心高值區(qū)周邊，受輻射帶動(dòng)和擴(kuò)散效應(yīng)明顯，德城區(qū)整體的“中心-外圍”結(jié)構(gòu)有外擴(kuò)趨勢(shì)，市郊鎮(zhèn)低值區(qū)數(shù)量減少。

除市區(qū)各城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)先街道保持為高值區(qū)外，與城市核心區(qū)具有一定距離的袁橋鎮(zhèn)由低值區(qū)變?yōu)楦咧祬^(qū)。袁橋鎮(zhèn)呈現(xiàn)“跨城區(qū)”的特征，源于其被定位為高鐵新區(qū)核心區(qū)，獲得更多政策傾斜以建設(shè)城市功能空間，通過(guò)公路、高速鐵路等“發(fā)展軸”同中心城區(qū)及區(qū)域核心城市連接，帶動(dòng)區(qū)域間資本、技術(shù)、人才等要素多層級(jí)流動(dòng)，成為城市與區(qū)域發(fā)展的延伸和產(chǎn)業(yè)承接地，突出了單元自身主體功能，規(guī)避了城市“攤大餅”式蔓延擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)。

5.相互關(guān)系分析

“三生空間”并非完全割裂的三類空間，而是彼此相互重疊的地域空間系統(tǒng)，相互關(guān)系決定了能否實(shí)現(xiàn)“三生”融合發(fā)展。由前文分析可知，德城區(qū)“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理度高低值單元存在空間錯(cuò)位。計(jì)算相關(guān)系數(shù)以進(jìn)一步分析三者間的關(guān)聯(lián)性——正相關(guān)表現(xiàn)為“相互增益”的協(xié)同關(guān)系，負(fù)相關(guān)表現(xiàn)為“此消彼長(zhǎng)”的權(quán)衡關(guān)系[11]。

生產(chǎn)空間用地結(jié)構(gòu)合理度與生活空間用地結(jié)構(gòu)合理度的相關(guān)系數(shù)由0.795變?yōu)?.095，兩者呈競(jìng)爭(zhēng)性的協(xié)同關(guān)系。合理的生產(chǎn)空間用地安排為居民生活奠定物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而生活空間用地結(jié)構(gòu)合理性提升可帶來(lái)更多的人口及其他要素集聚，增強(qiáng)生產(chǎn)空間的規(guī)模效應(yīng)，二者相輔相成。

生產(chǎn)與生態(tài)空間用地結(jié)構(gòu)合理度相關(guān)系數(shù)由-0.145變?yōu)?.439，由權(quán)衡關(guān)系轉(zhuǎn)向協(xié)同關(guān)系。由于地處黃淮海平原中部，德州市長(zhǎng)期以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)用地兼具生產(chǎn)與生態(tài)功能，伴隨農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高，二者趨于相互增益、有序發(fā)展。

生態(tài)與生活空間用地結(jié)構(gòu)合理度相關(guān)系數(shù)由0.015變?yōu)?0.065，由協(xié)同關(guān)系轉(zhuǎn)向權(quán)衡關(guān)系。生活空間用地?cái)U(kuò)展和合理性優(yōu)化與生態(tài)用地沖突明顯，尤其表現(xiàn)在日益嚴(yán)重的平原農(nóng)區(qū)空心村問(wèn)題。原因在于，一是農(nóng)村居住用地布局缺乏全局性統(tǒng)籌規(guī)劃，部分生活用地分布零散；二是在快速城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村人口非農(nóng)化現(xiàn)象普遍，農(nóng)村土地使用制度造成“一戶多宅”“兩棲占地”“人走屋空”等宅基地廢棄、閑置等無(wú)效利用，加劇了村莊生活用地規(guī)?！巴鈹U(kuò)內(nèi)空”的不良演化。土地的生態(tài)功能很大程度上由資源分布決定，上述生活空間的無(wú)序擴(kuò)展蠶食了生態(tài)空間。同時(shí)，由于村集體經(jīng)濟(jì)組織的虛位，缺乏充足的資金對(duì)農(nóng)村公共生態(tài)環(huán)境管理與維護(hù)[25-26]，極易產(chǎn)生“臟、亂、差”等嚴(yán)重影響村容的現(xiàn)象，進(jìn)一步剝奪了生態(tài)用地功能發(fā)展的可能。

（二）障礙因素分析

1.障礙因素診斷

在目前的障礙度模型應(yīng)用中，當(dāng)選擇的指標(biāo)較多時(shí)，為識(shí)別主要矛盾，通常選擇障礙度值較高的幾項(xiàng)展開分析[22-23]。參考于此，本研究選擇2019年障礙度值最高的前4項(xiàng)作為各單元主要障礙因素地類進(jìn)行分析，并統(tǒng)計(jì)大于等于障礙度均值（0.071）的障礙因素在各街道（鎮(zhèn)）出現(xiàn)的頻率作為補(bǔ)充（圖2），指導(dǎo)未來(lái)用地發(fā)展方向。對(duì)于德城區(qū)整體“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理性而言，主要障礙因素地類為濕地生態(tài)用地、公共服務(wù)用地、城鎮(zhèn)居住用地和商服業(yè)用地。

圖2 障礙度水平

濕地生態(tài)用地障礙度值均值和頻率均為最高，在除天衢街道、黃河涯鎮(zhèn)之外的研究單元均為主要障礙因素。德城區(qū)地處黃淮海平原中部，缺乏山川河湖等多樣性自然地質(zhì)地貌，一直以來(lái)是我國(guó)糧食主要產(chǎn)地。生態(tài)空間中，濕地生態(tài)用地僅占2.02%，遠(yuǎn)小于草地的12.67%，林地的23.97%和水域的59.93%。相對(duì)于生產(chǎn)和生活空間，生態(tài)空間缺乏競(jìng)爭(zhēng)性和排他性[5]，自然稟賦特征和早期唯經(jīng)濟(jì)論發(fā)展思維影響下，經(jīng)濟(jì)效益較低的濕地生態(tài)用地被盲目開發(fā)建設(shè)。

公共服務(wù)用地、城鎮(zhèn)居住用地的障礙度值均值為二、三位高值。公共服務(wù)用地和城鎮(zhèn)居住用地的高障礙度值單元重疊較多，集中在除老城區(qū)核心（新湖和廣川街道）之外其他單元，而這些單元的農(nóng)村居住用地均為非障礙因素，城鄉(xiāng)二元特征明顯，就地城鎮(zhèn)化潛力巨大。

商服業(yè)用地的障礙度值均值為第四位高值，頻率并列最高。積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換等高標(biāo)準(zhǔn)宏觀區(qū)域戰(zhàn)略，倒逼制造業(yè)升級(jí)，加速主城區(qū)內(nèi)污染重、效益差的第二產(chǎn)業(yè)退出，扶持商業(yè)服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性具有一定提升，2019年德城區(qū)一、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比為1.14∶42.57∶56.29，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“三二一”轉(zhuǎn)換，而商業(yè)服務(wù)業(yè)集聚水平仍然較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化有待提升。

2.空間分區(qū)與調(diào)控措施

根據(jù)前文分析，在現(xiàn)有的“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理度格局中，德城區(qū)各街道（鎮(zhèn)）間已形成了一定的功能空間集聚基礎(chǔ)。為進(jìn)一步完善“主體功能”在縣域內(nèi)部落地空間布局，通過(guò)細(xì)化空間分區(qū)，為各單元選擇適宜的開發(fā)模式。利用SPSS軟件，基于2019年“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理度的障礙因素值，采用歐式平方距離和系統(tǒng)聚類法進(jìn)行Q型聚類，可劃分4個(gè)分區(qū)（圖3），同一分區(qū)內(nèi)單元整體特征相似，不同分區(qū)彼此明顯差異。從適度優(yōu)化區(qū)、協(xié)同優(yōu)化區(qū)、重點(diǎn)提升區(qū)到優(yōu)先提升區(qū)，“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理性綜合水平依次減弱，調(diào)控迫切性逐漸增強(qiáng)。

圖3 “三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理度分區(qū)

《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的國(guó)土空間開發(fā)原則設(shè)定為“適度擴(kuò)大先進(jìn)制造業(yè)空間，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)、交通和城市居住等建設(shè)空間，減少農(nóng)村生活空間，擴(kuò)大綠色生態(tài)空間?！眹@以上原則，制定差異化調(diào)控措施，分類精準(zhǔn)施策，約束各單元生產(chǎn)、生活與生態(tài)空間的開發(fā)、保護(hù)行為。

適度優(yōu)化區(qū)為新湖街道、廣川街道和長(zhǎng)河街道，呈團(tuán)狀分布在老城區(qū)、河?xùn)|新城中心區(qū)。主要障礙因素為濕地生態(tài)用地、林地生態(tài)用地、工業(yè)生產(chǎn)用地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地（圖2）。作為引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的極核地區(qū)，該分區(qū)綜合發(fā)展水平較高，集聚態(tài)勢(shì)顯著，區(qū)域一體化明顯，但腹地有限，存在城市發(fā)展擠占生態(tài)空間的傾向。生態(tài)和生產(chǎn)空間用地結(jié)構(gòu)合理性需進(jìn)一步優(yōu)化。一是結(jié)合自然生態(tài)空間形成大型城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)，建設(shè)生態(tài)園林中心城區(qū)。二是引導(dǎo)供地向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)傾斜，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化開展存量建設(shè)用地再開發(fā)。

協(xié)同優(yōu)化區(qū)為天衢街道。天衢工業(yè)園是毗鄰城市核心區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，受非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚性不明顯及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化等的影響，“職住失衡”問(wèn)題凸顯，公共服務(wù)用地、城鎮(zhèn)居住用地、商服業(yè)用地表現(xiàn)出較高的障礙度（圖2），生活和生產(chǎn)空間用地結(jié)構(gòu)合理性需進(jìn)一步優(yōu)化。一是增加保障性住房用地布局，提高居民生活質(zhì)量，著重解決生活用地宜居性。二是借助城市核心區(qū)輻射效應(yīng)和區(qū)域交通樞紐優(yōu)勢(shì)，提升街道內(nèi)商服用地的非農(nóng)生產(chǎn)功能，以及公共服務(wù)用地的社會(huì)服務(wù)功能，優(yōu)化“產(chǎn)城融合”。

重點(diǎn)提升區(qū)為袁橋鎮(zhèn)。根據(jù)德州市發(fā)展規(guī)劃，以袁橋鎮(zhèn)為中心的高鐵新區(qū)是城市未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，同時(shí)其在地域上位于發(fā)達(dá)市區(qū)與落后縣域腹地間的過(guò)渡地帶，是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)用地，國(guó)有與集體用地變化劇烈的區(qū)域，易積累潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[27]，因此將袁橋鎮(zhèn)定位為重點(diǎn)提升區(qū)。當(dāng)前主要障礙因素為濕地生態(tài)用地、其他生態(tài)用地、公共服務(wù)用地、城鎮(zhèn)居住用地（圖2）。該分區(qū)應(yīng)注重提升生態(tài)和生活空間用地結(jié)構(gòu)合理性。一是依托自然稟賦，積極開發(fā)空閑地、鹽堿地、沙地等其他生態(tài)用地。二是探索農(nóng)村宅基地退出長(zhǎng)效機(jī)制，積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，加強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)系，推進(jìn)空間正義。

其他街道（鎮(zhèn)）為優(yōu)先提升區(qū)，主要障礙因素為濕地生態(tài)用地、公共服務(wù)用地、城鎮(zhèn)居住用地、商服業(yè)用地（圖2）。該分區(qū)空間優(yōu)勢(shì)功能不明顯，生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間用地結(jié)構(gòu)合理性均需進(jìn)一步提升。一是強(qiáng)化生態(tài)質(zhì)量與產(chǎn)業(yè)建設(shè)協(xié)同發(fā)展，加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、萬(wàn)畝桃園、黃河故道等景點(diǎn)的改造，推進(jìn)生態(tài)旅游資源的規(guī)模化開發(fā)和營(yíng)運(yùn)，以綜合品質(zhì)提升彌補(bǔ)自然生態(tài)的不足。二是強(qiáng)化公共服務(wù)，有序推動(dòng)合村并居，引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)新區(qū)集中。三是加強(qiáng)土地整治以及閑置宅基地復(fù)墾、流轉(zhuǎn)，以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移[28]，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的空間集聚創(chuàng)造人口和土地等要素條件。

四、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

本研究通過(guò)構(gòu)建“三生空間”分類體系，對(duì)2010年和2019年德城區(qū)“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理度時(shí)空格局特征進(jìn)行對(duì)比，并基于2019年障礙因素分析和“重點(diǎn)開發(fā)”的主體功能定位對(duì)各單元制定差異化調(diào)控措施，主要結(jié)論如下。

第一，德城區(qū)各類空間用地結(jié)構(gòu)合理性水平整體處于增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但各街道（鎮(zhèn)）間區(qū)域差異明顯。生產(chǎn)空間用地結(jié)構(gòu)合理度由市區(qū)核心區(qū)向外逐漸減弱，生產(chǎn)空間重心向開發(fā)區(qū)移動(dòng)；生活空間用地結(jié)構(gòu)合理度的空間連片特征明顯，城鄉(xiāng)生活空間趨于融合發(fā)展；生態(tài)空間用地結(jié)構(gòu)合理度由中值區(qū)集中連片特征，轉(zhuǎn)呈高低值單元交錯(cuò)點(diǎn)塊狀空間分布；“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理度強(qiáng)弱空間呈“中心-外圍”空間分布，且具有外擴(kuò)趨勢(shì)。

第二，德城區(qū)各類空間用地結(jié)構(gòu)合理度間存在關(guān)聯(lián)。生產(chǎn)空間用地結(jié)構(gòu)合理度與生活空間用地結(jié)構(gòu)合理度呈協(xié)同關(guān)系，生產(chǎn)與生態(tài)空間用地結(jié)構(gòu)合理度由權(quán)衡轉(zhuǎn)向協(xié)同關(guān)系，生態(tài)與生活空間用地結(jié)構(gòu)合理度由協(xié)同轉(zhuǎn)向權(quán)衡關(guān)系。

第三，對(duì)于德城區(qū)整體而言，影響用地結(jié)構(gòu)合理水平的主要障礙因素地類為濕地生態(tài)用地、公共服務(wù)用地、城鎮(zhèn)居住用地、商服業(yè)用地。

第四，根據(jù)“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理度的障礙度因素，可將德城區(qū)細(xì)分為適度優(yōu)化區(qū)、協(xié)同優(yōu)化區(qū)、重點(diǎn)提升區(qū)和優(yōu)先提升區(qū)共4個(gè)分區(qū)，各區(qū)域的同一性表現(xiàn)在障礙因素皆非單一地類，差異性為主要障礙因素帶有明顯的地域特征。從適度優(yōu)化區(qū)到優(yōu)先提升區(qū)，“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理性綜合水平減弱，調(diào)控迫切程度增強(qiáng)。

（二）討論

自國(guó)家“十一五”規(guī)劃期間提出以來(lái)，主體功能區(qū)由規(guī)劃上升到戰(zhàn)略再到國(guó)家基礎(chǔ)制度，在國(guó)土空間開發(fā)中始終具有無(wú)法替代的地位[7]?！度珖?guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》提出“到2030年，主體功能區(qū)布局進(jìn)一步完善”的國(guó)土開發(fā)目標(biāo)。未來(lái)通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)不同主體功能定位在市縣層面精準(zhǔn)落地，實(shí)行差別化的土地開發(fā)、利用、管理政策，是主體功能區(qū)在建設(shè)現(xiàn)代化空間治理體系、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮更大作用的主要途徑。

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域是減輕優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域人口、資源環(huán)境壓力而需“重點(diǎn)進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)”的城市化地區(qū)，人地關(guān)系變動(dòng)明顯，本研究對(duì)德城區(qū)“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理程度進(jìn)行識(shí)別并提出調(diào)控措施，在一定程度上豐富了“三生空間”的研究?jī)?nèi)容：識(shí)別結(jié)果能夠客觀反映樣本區(qū)域“三生空間”用地結(jié)構(gòu)合理性的分布格局及存在問(wèn)題，可為科學(xué)編制國(guó)土空間規(guī)劃，促進(jìn)市縣“三生空間”與上位主體功能區(qū)的銜接提供借鑒；分區(qū)與調(diào)控建議可為區(qū)域“重點(diǎn)開發(fā)”功能定位的空間布局提供實(shí)踐參考，以有效推進(jìn)主體功能在市縣內(nèi)部的進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。

然而，本研究尚存不足之處。第一，國(guó)土空間與土地功能之間并非完全一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，基于土地主導(dǎo)功能判斷的“一對(duì)一”式地類歸并，保證了分類體系的實(shí)用性、繼承性，但犧牲了一定的現(xiàn)實(shí)性。未來(lái)宜結(jié)合土地多功能測(cè)度，改善歸并分類法對(duì)空間與地類之間“一對(duì)多”關(guān)系的銜接機(jī)制不健全問(wèn)題。第二，主體功能約束下的現(xiàn)狀“三生空間”用地結(jié)構(gòu)是受區(qū)域自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段等作用共同形成的，受數(shù)據(jù)局限，只進(jìn)行了兩期截面數(shù)據(jù)的對(duì)比研究，而不同時(shí)段的結(jié)構(gòu)演進(jìn)特征將是未來(lái)研究的重點(diǎn)。