鄉(xiāng)村旅游發(fā)展頂層設(shè)計：政策演變與展望
——基于2004—2020年“中央一號文件”的政策回顧

文 枚，張連剛，陳天慶

（西南林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，云南 昆明 650000）

十九大提出全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實施產(chǎn)業(yè)振興，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這不僅是中央政府對“三農(nóng)”工作作出的重大決策部署，而且也是根據(jù)中國經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢和農(nóng)村演變發(fā)展態(tài)勢作出的重大舉措，更是著眼于解決農(nóng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的有效途徑。鄉(xiāng)村旅游作為鄉(xiāng)村振興的重要產(chǎn)業(yè)，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手[1-3]，也是實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧[4]和實施精準(zhǔn)脫貧[5]的有效途徑之一。近年來，中國鄉(xiāng)村旅游進入快速發(fā)展階段[6]，成為鄉(xiāng)村振興重要推動力，也是傳承傳統(tǒng)文化的重要途徑[7]?，F(xiàn)有相關(guān)研究表明，中國鄉(xiāng)村旅游在提高農(nóng)村勞動力就業(yè)率[8]、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整[9]、實現(xiàn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展[10]、激發(fā)農(nóng)村活力[11]、穩(wěn)定農(nóng)戶生計[12]等方面發(fā)揮重要作用。根據(jù)中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公開數(shù)據(jù)顯示，2019年中國鄉(xiāng)村旅游接待游客約32億人次，營業(yè)收益規(guī)模達(dá)8 500億，鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人數(shù)超1 200萬，直接帶動800多萬戶農(nóng)戶受益。相較于2015年，營業(yè)額將近增長了2倍，帶動農(nóng)戶受益提高了31個百分點①2019年的數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：2020年9月17日《全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游大會強調(diào) 加快鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)恢復(fù)發(fā)展 推進產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級高質(zhì)量發(fā)展》全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游大會強調(diào) 加快鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)恢復(fù)發(fā)展 推進產(chǎn)業(yè)提檔升級高質(zhì)量發(fā)展(moa.gov.cn)。http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202009/t20200917_6352290.htm。2019年鄉(xiāng)村休閑旅游接待游客約32億人次，營業(yè)收入達(dá)8500億元，直接帶動吸納就業(yè)人數(shù)1200萬，帶動受益農(nóng)戶800多萬戶。2015年數(shù)據(jù)來源于2016年中國休閑農(nóng)業(yè)年鑒 /農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品加工局（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局）主編.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2017.1。第9頁全國休閑農(nóng)業(yè)概況中第二段：截止到2015年年底，全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客超過22億人次，營業(yè)收入超過4 400億元，從業(yè)人員790萬人，其中農(nóng)民從業(yè)人員超630萬人，帶動550萬農(nóng)戶受益。。由此可見，鄉(xiāng)村旅游在中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中已經(jīng)發(fā)揮重要作用。

然而，現(xiàn)有研究也表明，中國鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展面臨著不少困難和發(fā)展問題。資金不足、人才短缺[13]、同質(zhì)化嚴(yán)重[14]、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、低水平競爭、產(chǎn)業(yè)融合不足[15]、公地悲劇[16]、沖擊鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化[17]等問題制約著中國鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展。對此，2004年以來，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的17個“一號文件”雖然沒有系統(tǒng)發(fā)布鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展政策，但相關(guān)內(nèi)容也是根據(jù)中國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的具體實踐而制定，具有極強的政策導(dǎo)向性。然而，在鄉(xiāng)村旅游快速發(fā)展的背景下，中央“一號文件”關(guān)于鄉(xiāng)村旅游的政策內(nèi)容主要關(guān)注點是什么？“一號文件”涉及鄉(xiāng)村旅游的政策呈現(xiàn)出哪些演進特征？做了哪些關(guān)鍵性的調(diào)整？回答這些現(xiàn)實問題，需要進一步深入領(lǐng)會鄉(xiāng)村旅游的政策走向，并根據(jù)當(dāng)前中國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展實際和發(fā)展趨勢，提出未來中央“一號文件”在鄉(xiāng)村旅游政策方面可以完善的政策建議，從而有利于促進中國鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展，為中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施，進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接奠定良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

目前，已有文獻主要從鄉(xiāng)村旅游參與鄉(xiāng)村振興[18-19]、旅游扶貧[20-22]、促進區(qū)域經(jīng)濟增長[23-24]等角度展開研究，從時間維度、空間維度、文化維度和情感維度進行探討[25]，從目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層等層次[26]分析鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)性。這些研究有助于從不同的角度加深對鄉(xiāng)村旅游認(rèn)識，為政府推進鄉(xiāng)村旅游投資提供重要依據(jù)。然而，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展始于頂層設(shè)計。已有文獻缺乏對鄉(xiāng)村旅游階段性背景和最新形勢的結(jié)合，更鮮有學(xué)者開展專門的鄉(xiāng)村旅游政策文本分析?；诖耍狙芯恳浴耙惶栁募睘榍腥朦c，對2004年以來頒發(fā)的17個“一號文件”進行認(rèn)真梳理，探析鄉(xiāng)村旅游政策的演進趨勢和關(guān)鍵內(nèi)容調(diào)整，并展望鄉(xiāng)村旅游未來的政策走向。本研究的邊際貢獻在于集政策廣度、政策深度、政策力度、政策內(nèi)容于一體的分析思路，從關(guān)鍵詞數(shù)量、政策文本關(guān)鍵內(nèi)容的角度定位進行分析，以期為后續(xù)研究提供借鑒，以此推動鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。

一、研究方法與設(shè)計

本研究根據(jù)17個“一號文件”中鄉(xiāng)村旅游的詞頻數(shù)，將2004—2020年鄉(xiāng)村旅游政策分為2004—2007年、2008—2014年和2015—2020年3個階段，然后采用內(nèi)容分析法探析中國鄉(xiāng)村旅游政策的演進趨勢。內(nèi)容分析法有利于克服定性研究的主觀性和不確定性。具體操作如下：首先，將“一號文件”中與鄉(xiāng)村旅游相關(guān)的政策內(nèi)容遴選出來，按時間順序分別歸類到分析框架之中；其次，將文本內(nèi)容條目化；最后，提取關(guān)鍵詞并編碼。然而，僅僅通過分析內(nèi)容條目和關(guān)鍵詞的頻次變化，無法從整體上把握鄉(xiāng)村旅游政策的演變過程。本研究有別于已有政策分析文獻的方法，通過政策的實施力度、詞頻變化情況和政策內(nèi)容三個方面，形成一種較為完備的政策文本內(nèi)容分析新思路。具體如下：

在政策實施力度方面，將政策實施力度分為A、B、C三個檔次，分別統(tǒng)計相應(yīng)的條目內(nèi)容。A 檔的政策實施力度最大，主要通過“特別”“積極”“大力”“重點”等表述方式體現(xiàn)；B檔的政策實施力度中等，主要采用“發(fā)展”“加大”“扶持”“改善”“豐富”“打造”“鼓勵”“建設(shè)”等表述方式；C 檔的政策實施力度較小，“費用補助”“優(yōu)惠政策”“有條件的地方”“實施計劃”“實施工程”“預(yù)留規(guī)劃用地”等表述方式。

在詞頻分析方面，以“旅游”為關(guān)鍵詞在相應(yīng)的內(nèi)容條目中進行統(tǒng)計，搜索得到43次。然后，依次刪除與“鄉(xiāng)村旅游”不相關(guān)的關(guān)鍵詞。最終，篩選出符合主題的24個關(guān)鍵詞頻。

在政策內(nèi)容方面，按政策內(nèi)容分為鄉(xiāng)村旅游的政策支持、鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展載體、鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展形式和鄉(xiāng)村旅游的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等四個方面，然后進行縱向?qū)Ρ取?/p>

為避免文本分析過程中的因個體主觀因素產(chǎn)生偏差，借鑒李麗莉等[27]、李飛等[28]的方法，在統(tǒng)一編碼規(guī)則的基礎(chǔ)上，由兩名人員對“一號文件”中關(guān)于鄉(xiāng)村旅游政策內(nèi)容按照政策條目和政策實施力度進行獨立編碼，然后將分類結(jié)果放到一起對照。此外，本研究采用計算編碼者編碼一致性水平的方法來度量內(nèi)容分析的信度①信度=2M/(N1+N2)，其中M代表完全相同的編碼數(shù)量，N1代表第一位工作人員的編碼數(shù)量，N2代表第二位工作人員的編碼數(shù)量。。表1的結(jié)果顯示，編碼一致性系數(shù)達(dá)到了可接受水平0.80以上，表明絕大部分編碼結(jié)果是一致的，顯示了良好的信度。對于少數(shù)不一致的編碼，通過集體討論達(dá)成一致。最終，從中央“一號文件”中整理出13個條目，并進一步提煉和歸納出關(guān)鍵詞。

表1 政策文本編碼的一致性水平

二、“一號文件”關(guān)于鄉(xiāng)村旅游政策供給的演進特征

17個“一號文件”是中央政府與時俱進，根據(jù)不同時期的“三農(nóng)”問題形勢變化而不斷調(diào)整和完善的成果。這個過程中體現(xiàn)了中國鄉(xiāng)村旅游政策演繹的階段特征。

圖1反映的是“一號文件”中“鄉(xiāng)村旅游”詞頻數(shù)量及分布時間情況。總體來說，詞頻分布具有以下兩個特征。第一，從增長趨勢來看，雖然2011年、2014年和2020年出現(xiàn)斷崖式缺失，但整體上呈不斷上升的趨勢。第二，從數(shù)量上來看，2017年達(dá)到最高，占比25%。表2反映的是“一號文件”中“鄉(xiāng)村旅游”政策實施力度。可以看出，中央政府對鄉(xiāng)村旅游的政策實施力度總體上不斷加大。整體來看，A檔政策力度增加較為緩慢，呈現(xiàn)“0—0—2”的增長趨勢；B檔政策力度增加最快，呈現(xiàn)“0—2—12”的增長趨勢；C檔政策力度增加較快，呈現(xiàn)“0—0—5”的增長趨勢。具體而言，2004—2020年鄉(xiāng)村旅游政策供給的演進可以分為以下三個階段：

圖1 2004—2020年“一號文件”中“鄉(xiāng)村旅游”詞頻出現(xiàn)情況

起步階段（2004—2006年）。此階段，中央“一號文件”中沒有提及鄉(xiāng)村旅游，關(guān)鍵詞“鄉(xiāng)村旅游”出現(xiàn)的詞頻和政策力度均為0（圖1，表2）。中央“一號文件”沒有直接提及鄉(xiāng)村旅游問題，可能與當(dāng)時中國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展緩慢有一定的關(guān)系。這一時期，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主要形式是農(nóng)家樂等模式，發(fā)展規(guī)模較小，發(fā)展質(zhì)量較低，未能引起中央政府對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的高度重視。因此，中央政府并未在“一號文件”中提及鄉(xiāng)村旅游。

表2 “一號文件”關(guān)于鄉(xiāng)村旅游政策實施力度

緩慢推進階段（2007—2014年）。此階段，政策數(shù)量雖不斷增加但增速較慢，關(guān)鍵詞“鄉(xiāng)村旅游”出現(xiàn)總次數(shù)為4次，占總詞頻的16.67%（圖1）。政策條目數(shù)量在A檔和B檔上各2個（表2），相較于起步階段政策力度雖有所加強，但仍有所不足。由于2011年和2014年的“一號文件”主題分別是以水利建設(shè)、農(nóng)村深化改革為主，因此，這兩年鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策進入空檔期。這主要是因為，在這一階段，鄉(xiāng)村旅游在很大程度上促進了非農(nóng)就業(yè)和農(nóng)戶增收，因此鄉(xiāng)村旅游的快速發(fā)展未能引起中央政府的足夠重視。雖然“一號文件”中“鄉(xiāng)村旅游”頻次和政策條目增速較慢，但中國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)卻迅速發(fā)展。如圖2所示，2014年旅游人次達(dá)16億人次，營業(yè)年收入為3 700億元，比2008年增加3 140億元。從鄉(xiāng)村旅游發(fā)展數(shù)據(jù)和鄉(xiāng)村旅游政策供給情況對比后可以看出，該階段鄉(xiāng)村旅游的政策供給不能很好地適應(yīng)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展實際。

圖2 2008－2019年中國鄉(xiāng)村旅游接待人次和營業(yè)收入變化情況

快速推進階段（2015—2020年）。此階段，中央“一號文件”關(guān)于鄉(xiāng)村旅游的政策出臺力度不斷加大，鄉(xiāng)村旅游由最初解決“三農(nóng)”問題的“附屬品”，轉(zhuǎn)變成為實施鄉(xiāng)村振興的支柱性產(chǎn)業(yè)。從圖1可以看出，2015—2020年期間，關(guān)鍵詞“鄉(xiāng)村旅游”出現(xiàn)的頻次為20次，占總頻次的83.33%，達(dá)到政策數(shù)量的高峰。政策條目力度也不斷增強（表2），相較于緩慢推進階段，A檔政策條目由2個增加到3個；B檔政策條目由2個增加到12個；C檔政策條目由0個增加到5個。這不僅體現(xiàn)了中央政府在政策制定上的持續(xù)性和重要性，而且契合了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展階段的形勢變化和客觀需要?！耙惶栁募敝小班l(xiāng)村旅游”頻次和政策條目增速較快，這與鄉(xiāng)村旅游快速發(fā)展密切相關(guān)。一方面，這是由于上一階段鄉(xiāng)村旅游的政策供給不能滿足鄉(xiāng)村旅游的實際發(fā)展，而使得這一階段中央“補償式”政策增加。另一方面，在全面建設(shè)小康社會的大背景下，中國鄉(xiāng)村旅游也在飛速發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游在農(nóng)村脫貧攻堅過程中發(fā)揮了重要作用。同時，中國鄉(xiāng)村旅游在快速發(fā)展的同時也存在不少問題，這些問題都需要中央政府出臺相關(guān)文件加以規(guī)范。

三、“一號文件”關(guān)于鄉(xiāng)村旅游政策的關(guān)注重點

（一）鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的資本政策支持

1.資金支持

鄉(xiāng)村旅游提質(zhì)升級需要大量的資金投入，尤其是中西部地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施落后，很難吸引外來資金的投入。隨著鄉(xiāng)村旅游的不斷深入發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的資金供求矛盾愈發(fā)突出。為了加快鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，中央“一號文件”提出，要加大對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的資金支持力度。表3顯示，“一號文件”有關(guān)鄉(xiāng)村旅游資金支持政策主要表現(xiàn)在三個方面：第一，中央財政資金支持力度不斷加強。2015年“一號文件”提出，要通過制定金融扶持政策促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。第二，中央財政的資金支持渠道不斷拓寬。2017年和2019年“一號文件”提出多渠道籌集資金，即建立資金保障體系，以社會融資和市場集資為主，以政府財政資金引導(dǎo)為輔的方式解決鄉(xiāng)村旅游資金短缺問題。第三，注重鄉(xiāng)村旅游發(fā)展資金的整合。農(nóng)村資金整合是解決農(nóng)村資金分散、不好使用、不能使用的問題。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等，這些都需要巨大的資金支持。分散和數(shù)額小的資金難以為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供有效的資金支持。因此，中央“一號文件”提出，要注重和加大對涉農(nóng)資金的整合，集中用于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境整治等方面。

2.稅收支持

靈活的稅收支持政策使鄉(xiāng)村旅游釋放更多活力，助推鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)升級，促進鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展。中國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展初期主要以“農(nóng)家樂”為主要經(jīng)營模式，雖然“農(nóng)家樂”對稅收貢獻不大，但為數(shù)不多的稅款對“農(nóng)家樂”而言卻是較大負(fù)擔(dān)，制約著“農(nóng)家樂”等鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。因此，2015年“一號文件”指出要通過落實稅收優(yōu)惠政策促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展（表3）。然而，鄉(xiāng)村旅游的稅收優(yōu)惠政策如何落實，還需要進一步明確和細(xì)化。另外，正如2016年中央“一號文件”所提出的，“采取以獎代補、先建后補、財政貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式扶持休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展”，這已經(jīng)成為各個地方政府支持旅游發(fā)展的重要手段。然而，這種政策對于有一定經(jīng)濟實力的地區(qū)更有利，這些地區(qū)可以采用先發(fā)展后補貼獲獎勵的方式推動當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游發(fā)展，而對于那些經(jīng)濟基礎(chǔ)本來就很薄弱的地方就難以奏效。沒有一定的經(jīng)濟實力，就難以在鄉(xiāng)村旅游方面獲得較好發(fā)展，沒有較好發(fā)展也就難以獲得獎勵或補貼支持。因此，該政策容易形成鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的“馬太效應(yīng)”。如何更好地根據(jù)各地實際，提出更加有效的稅收優(yōu)惠或財政支持政策，就需要“一號文件”進一步明確。

表3 “一號文件”關(guān)于鄉(xiāng)村旅游資金、稅收支持的政策內(nèi)容

3.土地支持

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，中國農(nóng)村發(fā)展進入新的階段，大量農(nóng)村勞動力進城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置，農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，給鄉(xiāng)村旅游發(fā)展既帶來機遇也帶來新挑戰(zhàn)。因此，如何盤活閑置宅基地、村民集體建設(shè)用地、“四荒地”（下稱三塊地）等土地資源，更好地解決鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地問題值得深入思考。2015年以來連續(xù)四年的“一號文件”都提及要優(yōu)化土地利用政策以支持鄉(xiāng)村旅游等發(fā)展（表4）。這既說明土地在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的重要性，又反映出土地問題成為制約中國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要因素。鄉(xiāng)村旅游在發(fā)展過程中需要迫切解決建設(shè)用地緊缺等問題。因此，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游過程中，有必要充分利用好現(xiàn)有的各類可以利用的土地，發(fā)揮現(xiàn)有各類土地的經(jīng)濟價值。

表4 “一號文件”關(guān)于鄉(xiāng)村旅游土地支持的政策內(nèi)容

（二）鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展載體

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施為鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提供了良好機遇。鄉(xiāng)村旅游已成為不少地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱產(chǎn)業(yè)。現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村旅游在快速發(fā)展的同時也面臨著困境。為推動鄉(xiāng)村旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，解決旅游產(chǎn)品同質(zhì)化、初級化、低水平競爭等問題，鄉(xiāng)村旅游合作社和鄉(xiāng)村旅游企業(yè)應(yīng)運而生，成為提高鄉(xiāng)村旅游專業(yè)化和集約化的重要經(jīng)營主體[29]。鄉(xiāng)村旅游合作社和鄉(xiāng)村旅游企業(yè)可以聚集有限的資金、人力、技術(shù)、土地等生產(chǎn)要素，形成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的經(jīng)濟共同體。為了給鄉(xiāng)村旅游合作社和鄉(xiāng)村旅游企業(yè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，2017年“一號文件”（表5）明確提出，要扶持或鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村旅游合作社或鄉(xiāng)村旅游企業(yè)。這是中央“一號文件”首次提出通過鄉(xiāng)村旅游合作社和鄉(xiāng)村旅游企業(yè)這樣的載體發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。這說明，中央政府認(rèn)識到鄉(xiāng)村旅游合作社和鄉(xiāng)村旅游企業(yè)等經(jīng)營主體對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的積極作用，以此解決長期以來中國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展存在的散、亂、小等問題。然而，鄉(xiāng)村旅游合作社與鄉(xiāng)村旅游企業(yè)兩種組織形式也存在較大差異，如何發(fā)展這兩類組織，如何在推動鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展的同時更好地保護農(nóng)民的權(quán)益，這些問題都需要在未來的中央“一號文件”中加以細(xì)化和明確。

表5 “一號文件”中關(guān)于鄉(xiāng)村旅游合作社的政策內(nèi)容

（三）鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展形式

鄉(xiāng)村旅游形式多樣化是推動鄉(xiāng)村旅游提質(zhì)升級的重要選擇。2015年以來，中央“一號文件”（表6）對鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展形式較為關(guān)注，呈現(xiàn)出三個特征：第一，引導(dǎo)和扶持發(fā)展具有歷史、地域、民族特色的旅游村鎮(zhèn)。2015—2017年中的三個“一號文件”都指出要培育具有特色的旅游村鎮(zhèn)。這改變了以往注重旅游景區(qū)打造的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式。第二，注重推動以鄉(xiāng)村旅游為載體的三產(chǎn)融合發(fā)展。2017年的“一號文件”明確提出，要建設(shè)一批農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善、“三產(chǎn)”深度融合的特色村鎮(zhèn)。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村旅游是以第三產(chǎn)業(yè)為發(fā)展重點，忽略了鄉(xiāng)村旅游的三產(chǎn)融合問題。“一號文件”關(guān)于以鄉(xiāng)村旅游為載體的三產(chǎn)融合發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，必將進一步推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展形式創(chuàng)新，進而有利于推動鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展。第三，明確指出要加快培育和豐富鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展形式。除了傳統(tǒng)的休閑觀光游，2018年的“一號文件”提出要鼓勵建設(shè)一批森林人家、康養(yǎng)基地、特色民宿等。不僅如此，該“一號文件”還提出要加快發(fā)展森林草原旅游、河湖濕地觀光、冰雪海上運動、野生動物馴養(yǎng)觀賞等產(chǎn)業(yè)?！耙惶栁募标P(guān)于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展形式關(guān)注重點的轉(zhuǎn)變，有利于進一步引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展方向，促進鄉(xiāng)村旅游多元化發(fā)展。

表6 “一號文件”中關(guān)于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展形式的政策內(nèi)容

（四）鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

總體而言，中國鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為薄弱，尤其是中西部落后地區(qū)。由于經(jīng)濟落后、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低等問題，中國中西部地區(qū)鄉(xiāng)村旅游資源得不到有效的開發(fā)。長期以往，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為制約中西部地區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要因素。加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，助推鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展，是2015年以來“一號文件”（表7）關(guān)注的重點內(nèi)容之一，具體體現(xiàn)在兩方面。首先，在建設(shè)內(nèi)容上。鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容既包括改善農(nóng)村公路、寬帶等基礎(chǔ)設(shè)施，還包括建立和完善鄉(xiāng)村旅游的公共服務(wù)設(shè)施。另一方面，在投入機制上。中央政府不僅加大財政資金的投入，而且還鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，中國政府在2017年用于鄉(xiāng)村旅游的基礎(chǔ)設(shè)施投資金額為5 500億元，比2015年增加2 900億元。

表7 “一號文件”中關(guān)于鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策內(nèi)容

四、政策展望

中國鄉(xiāng)村旅游在“一號文件”的政策指導(dǎo)下，實現(xiàn)了飛躍發(fā)展，成為最具活力最有潛力的旅游新業(yè)態(tài)之一。“一號文件”有關(guān)鄉(xiāng)村旅游的政策極大促進了中國鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。根據(jù)中國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的現(xiàn)狀及對未來發(fā)展方向的研判，本研究認(rèn)為中國鄉(xiāng)村旅游未來的發(fā)展政策應(yīng)著重于以下幾個方面。

（一）繼續(xù)加大鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的政策支持

1.細(xì)化鄉(xiāng)村旅游的財政補貼范圍

在“一號文件”中要進一步明確什么樣的鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營主體才能享受到財政補貼以及享受到多大程度的財政補貼。這樣，“一號文件”才可以更好地引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。對社會效益高、輻射能力強的鄉(xiāng)村旅游合作社和鄉(xiāng)村旅游企業(yè)等直接給予一定的補貼，重點支持鄉(xiāng)村旅游合作社和鄉(xiāng)村旅游企業(yè)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面工作，充分發(fā)揮財政資金的杠桿效應(yīng)。

2.加大對鄉(xiāng)村旅游合作社和企業(yè)等經(jīng)營主體的稅收優(yōu)惠力度

對于農(nóng)民受益高、經(jīng)濟效益好的鄉(xiāng)村旅游合作社和鄉(xiāng)村旅游企業(yè)，可以減免增值稅和營業(yè)稅。同時，可以提高鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營主體納稅額上限，實施定向減稅政策。此外，地方政府也可以根據(jù)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的實際情況，制定更加靈活和針對性的稅收優(yōu)惠政策。

3.加強對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的土地支持政策

在確保糧食安全的基礎(chǔ)上，探索并完善“三塊地”的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置辦法，鼓勵和引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游合作社或鄉(xiāng)村旅游企業(yè)利用好“三塊地”發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，賦予他們在“三塊地”使用方面更大的自主權(quán)和靈活性，從而提高社會資本發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的積極性。

4.加大培養(yǎng)鄉(xiāng)村旅游人才的政策支持力度

一方面，強化內(nèi)部培訓(xùn)，對鄉(xiāng)村旅游合作社和鄉(xiāng)村旅游企業(yè)已有的管理人員進行培訓(xùn)，提升管理能力和經(jīng)營能力，并建立鄉(xiāng)村旅游人才庫。另一方面，鼓勵高校和職業(yè)院校開設(shè)鄉(xiāng)村旅游相關(guān)的專業(yè)課程，培養(yǎng)一批鄉(xiāng)村旅游專業(yè)人才和管理人才。支持高校畢業(yè)生從事鄉(xiāng)村旅游服務(wù)和管理工作，并將鄉(xiāng)村旅游人才培養(yǎng)計劃納入到各級人才培訓(xùn)計劃。

（二）重視和鼓勵鄉(xiāng)村旅游合作社發(fā)展

鄉(xiāng)村旅游企業(yè)的決策權(quán)和收益權(quán)主要集中在投資人手中，農(nóng)民只能獲得土地出租收入，無法獲取利益分紅。而鄉(xiāng)村旅游合作社是以農(nóng)戶為主體的經(jīng)濟社會組織，該組織可以更好地讓農(nóng)戶分享旅游發(fā)展收益，促進農(nóng)戶增收。一方面，鼓勵有條件和有合作社發(fā)展基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村成立鄉(xiāng)村旅游合作社；另一方面，鼓勵現(xiàn)有的鄉(xiāng)村旅游合作社做強做大，提高鄉(xiāng)村旅游合作社規(guī)范化發(fā)展程度，引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游合作社高質(zhì)量發(fā)展。此外，鼓勵有實力的鄉(xiāng)村旅游企業(yè)入股鄉(xiāng)村旅游合作社，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)合作共贏發(fā)展。

（三）重視鄉(xiāng)村旅游發(fā)展形式創(chuàng)新

結(jié)合當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源，在“求異和創(chuàng)新”上下功夫，充分利用民族文化、鄉(xiāng)土文化和地域風(fēng)情特征，推廣具有異質(zhì)性的鄉(xiāng)村旅游內(nèi)容，積極發(fā)展農(nóng)耕體驗、研學(xué)旅行、康體養(yǎng)生、自然教育等旅游形式，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進農(nóng)村“三產(chǎn)”融合發(fā)展。與此同時，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，助推鄉(xiāng)村旅游向終端型、體驗型、智慧型、循環(huán)型轉(zhuǎn)變[30]。

（四）加強鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一方面，加快鄉(xiāng)村旅游硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。整合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等重大工程項目和鄉(xiāng)村振興建設(shè)相關(guān)配套資金，完善交通、衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，提高鄉(xiāng)村旅游的便利性、易達(dá)性和舒適性。另一方面，推進鄉(xiāng)村旅游軟件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。打造線上旅游平臺，通過短視頻、直播等新媒體傳播方式，推薦鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，增強旅游者的線上體驗感。利用云計算和大數(shù)據(jù)，根據(jù)鄉(xiāng)村旅游游客需求，推出定制化旅游路線和高端鄉(xiāng)村旅游線路，滿足游客的差異化和個性化需求。