基于政策視角的上海青浦新城規(guī)劃建設(shè)回顧與展望

樂 蕓

上海在新城規(guī)劃建設(shè)方面的探索緣起于1940年代的《大上海都市計劃》，該計劃將“衛(wèi)星城”概念引入上海[1]。1950年代，《上海市1956—1967年近期規(guī)劃草圖》提出開辟衛(wèi)星城的規(guī)劃構(gòu)想，《關(guān)于上海城市總體規(guī)劃的初步意見》進(jìn)一步完善了衛(wèi)星城的發(fā)展規(guī)劃，將衛(wèi)星城作為接納市區(qū)工業(yè)和人口疏散的基地，青浦是當(dāng)時規(guī)劃的17個衛(wèi)星城之一[2]。1986年獲批的《上海市城市總體規(guī)劃》提出構(gòu)建“中心城—衛(wèi)星城—郊縣小城鎮(zhèn)—農(nóng)村小集鎮(zhèn)”4級城鎮(zhèn)體系，規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)衛(wèi)星城的綜合發(fā)展，將衛(wèi)星城調(diào)減為7個，青浦在此輪規(guī)劃中被調(diào)整為“郊縣小城鎮(zhèn)”[3]。隨后在《上海市城市總體規(guī)劃（1999年—2020年）》中，上海首次使用“新城”的概念，提出構(gòu)建“中心城—新城—中心鎮(zhèn)—集鎮(zhèn)”4級城鎮(zhèn)體系，依托區(qū)（縣）政府所在城鎮(zhèn)或依托重大產(chǎn)業(yè)及城市重要基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)11個新城，青浦新城正是其中之一。此后，上海市政府不斷完善新城發(fā)展構(gòu)想，“十一五”時期提出建設(shè)9個新城，“十二五”時期聚焦7個新城，“十三五”時期新城個數(shù)減少到5個，青浦新城一直位列其中。

檢索相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于上海新城總體發(fā)展的研究成果較為豐富，俞斯佳等[4]，陳群民等[5]，敬東等[6]，顧竹屹等[7]對上海新城的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行了較為全面的回顧與剖析，鄭德高等[8]，張凡等[9]，葛春暉等[10]，郭嵐[11]等也從空間結(jié)構(gòu)等不同視角對上海新城的發(fā)展提出建議。相比之下，對單一新城的研究成果較為匱乏。針對青浦新城，雍翎[12]對新城社區(qū)公共設(shè)施的運(yùn)作機(jī)制與規(guī)劃對策進(jìn)行探討，林華[13]對新城產(chǎn)城融合發(fā)展進(jìn)行深入研究，葉明[14]23-25回顧了新城發(fā)展歷程，并總結(jié)新城發(fā)展特色，宋代軍等[15]分析了新城就業(yè)崗位與空間結(jié)構(gòu)的分布關(guān)系，盧弘旻等[16]基于有效供給理論對新城空間優(yōu)化提出規(guī)劃建議。

上?！笆奈濉币?guī)劃提出加快形成“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的空間新格局，為新城帶來新一輪發(fā)展機(jī)遇。經(jīng)過20年的發(fā)展，青浦新城的規(guī)劃建設(shè)取得顯著成效，但也反映出上海新城建設(shè)中的一些問題?；谡咭暯窍到y(tǒng)總結(jié)青浦新城20年的發(fā)展經(jīng)驗，有助于青浦新城的未來發(fā)展。

1 青浦新城規(guī)劃建設(shè)的政策演進(jìn)

1.1 “十五”時期：區(qū)級政府全面推動居住區(qū)及相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)

“十五”期間上海全市重點(diǎn)推進(jìn)“一城九鎮(zhèn)”建設(shè)①“一城九鎮(zhèn)”指松江新城，臨港、安亭、浦江、高橋、楓涇、奉城、羅店、陳家鎮(zhèn)和朱家角鎮(zhèn)9個中心鎮(zhèn)。，并頒布《關(guān)于上海市促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的試點(diǎn)意見》，全面推動試點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)。在此階段，市級層面對松江新城之外的其他新城并未予以更多關(guān)注，青浦新城的發(fā)展以區(qū)級政府為主導(dǎo)。

《上海市城市總體規(guī)劃（1999年—2020年）》將青浦新城規(guī)劃定位為“青浦區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，具有工業(yè)、旅游、居住等綜合功能的中等規(guī)模城市”。全市層面對青浦新城發(fā)展的戰(zhàn)略意圖從一開始就是構(gòu)建綜合性城市。但在此階段，青浦區(qū)對新城的定位則以生活功能為主，較為單一，區(qū)“十五”計劃更是將新城中心區(qū)直接定位為特色居住區(qū)②特色居住區(qū)是青浦區(qū)“十五”期間實(shí)施全區(qū)城市化戰(zhàn)略的抓手，是重點(diǎn)建設(shè)的“四區(qū)”之一?！八膮^(qū)”指綠色工業(yè)區(qū)、休閑旅游區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)和特色居住區(qū)。。在此背景下，以夏陽湖為核心的“新城區(qū)”開發(fā)快速推進(jìn)，一大批居住區(qū)項目得以實(shí)施，中山醫(yī)院青浦分院、青浦區(qū)博物館新館、青浦游泳館、青浦汽車總站等配套設(shè)施建成使用。

本階段，新城在全區(qū)的核心引領(lǐng)地位尚未確立。全區(qū)“一軸多點(diǎn)”和“兩翼聯(lián)動”③“一軸多點(diǎn)”和“兩翼聯(lián)動”的城鎮(zhèn)發(fā)展布局，是指以滬青平公路一線為發(fā)展軸，推進(jìn)徐涇等鎮(zhèn)城市化進(jìn)程，華新等鎮(zhèn)為東翼，練塘等鎮(zhèn)為西翼，實(shí)現(xiàn)“兩翼聯(lián)動”。基本形成一個青浦新城區(qū)，3個中心鎮(zhèn)，8個一般集鎮(zhèn)的體系格局。的城鎮(zhèn)發(fā)展布局并沒有凸顯新城的重要性，城鎮(zhèn)發(fā)展重點(diǎn)較為分散。青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)屬于“一城九鎮(zhèn)”中的試點(diǎn)鎮(zhèn)，一定程度上分散了區(qū)級政府對于新城建設(shè)的政策聚焦。

1.2 “十一五”時期：區(qū)級政府推進(jìn)新城居住功能進(jìn)一步西擴(kuò)

“十一五”時期，上海推進(jìn)“1966”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展9個新城中的嘉定、松江和臨港新城。青浦新城未被列入本輪重點(diǎn)發(fā)展的新城，新城發(fā)展仍以區(qū)級政府為主導(dǎo)。

按照市級層面提高新城規(guī)模的要求，青浦區(qū)開展了新城西擴(kuò)工作，將朱家角鎮(zhèn)的部分區(qū)塊納入新城范圍，2006年批復(fù)的青浦新城總體規(guī)劃將新城規(guī)劃人口從25萬人提高到50萬人。同時，青浦區(qū)在本階段提出加快“一城兩鎮(zhèn)”的建設(shè)構(gòu)想（新城、朱家角鎮(zhèn)和徐涇鎮(zhèn)），突出新城的主體地位。但在本次政策調(diào)整中，盡管新城規(guī)模目標(biāo)翻倍，但仍以居住生活功能為主，新城城市功能的綜合性依然較低。

1.3 “十二五”時期：市級政策帶動新城發(fā)展全面提質(zhì)

“十二五”時期，上海進(jìn)入“后世博”發(fā)展階段，城市建設(shè)重心進(jìn)一步轉(zhuǎn)向郊區(qū)。青浦新城成為本階段全市7個重點(diǎn)新城之一，新城發(fā)展迎來重大提升。全市“十二五”規(guī)劃要求“加快青浦新城建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)和居住功能”，首次在5年規(guī)劃中直接提到了青浦新城。市級層面出臺《關(guān)于本市加快新城發(fā)展的若干意見》引領(lǐng)本輪新城建設(shè)，青浦新城在公共服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施、土地指標(biāo)、建設(shè)資金等方面得到市級政府的直接政策支持，大型居住社區(qū)落地新城，連接新城與中心城的軌道交通建設(shè)提上日程，首個三級醫(yī)院創(chuàng)建成功，新城總體發(fā)展水平顯著提升。

這一時期，市級層面強(qiáng)調(diào)新城的產(chǎn)城融合發(fā)展，統(tǒng)籌工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、大型居住區(qū)和新城建設(shè)，更對新城提出服務(wù)長三角的戰(zhàn)略要求。在此背景下，青浦區(qū)于2010年全面實(shí)施“一城兩翼”戰(zhàn)略布局④“一城兩翼”戰(zhàn)略布局指打造產(chǎn)城一體、水城融合、多元要素集聚均衡發(fā)展的現(xiàn)代化新城增長點(diǎn)，依托虹橋商務(wù)區(qū)發(fā)展商業(yè)商務(wù)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的東翼增長點(diǎn)和利用天然湖泊資源發(fā)展湖區(qū)經(jīng)濟(jì)的西翼增長點(diǎn)，形成相互促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展的“一城兩翼”戰(zhàn)略布局。，青浦新城的定位提升為“上海西部服務(wù)長三角區(qū)域的綜合性節(jié)點(diǎn)城市”，人口規(guī)模提高到70萬人，向北納入工業(yè)園區(qū)，向西延伸至淀山湖東岸，城市綜合發(fā)展的目標(biāo)得以確立。

1.4 “十三五”時期：區(qū)級政府按規(guī)劃有序推進(jìn)新城建設(shè)

“十三五”時期，上海市提出“按照控制規(guī)模、把握節(jié)奏、提升品質(zhì)的原則，分類推進(jìn)新城建設(shè)”，將新城打造成“長三角城市群綜合性節(jié)點(diǎn)城市”，重點(diǎn)推進(jìn)南匯新城建設(shè)。

青浦新城雖未獲得來自市級層面的直接政策支持，但隨著中國國際進(jìn)口博覽會和長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)兩大國家戰(zhàn)略相繼落地，青浦的戰(zhàn)略地位顯著提升，青浦新城也站在全新的發(fā)展起點(diǎn)。在此階段，區(qū)級政府按照既有規(guī)劃有序推進(jìn)新城建設(shè)，重點(diǎn)推動西片區(qū)開發(fā)和軌道交通站點(diǎn)地區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化新興產(chǎn)業(yè)集聚和城市品質(zhì)提升。

1.5 小結(jié)

青浦新城并不在滬寧、滬杭發(fā)展軸線上，其區(qū)位弱于松江新城和嘉定新城。在“十五”和“十一五”時期，青浦新城不屬于市級層面的重點(diǎn)新城，未能得到上級政府的直接政策投入，其發(fā)展由區(qū)級政府主導(dǎo)，以房地產(chǎn)開發(fā)和基本配套建設(shè)為主?！笆濉睍r期，上海市級層面的新城配套政策從試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面推廣，青浦新城被列入重點(diǎn)新城，其規(guī)劃建設(shè)得到更多來自市級層面的政策介入，大型居住社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)是最為直接的政策影響，此外諸如三級醫(yī)院、連接中心城的軌道交通等高等級設(shè)施得以實(shí)施，新城的綜合性發(fā)展目標(biāo)也在此階段得以確立（見表1）。

表1 歷年市級和區(qū)級層面對青浦新城的總體要求Tab.1 The overall requirements for Qingpu New Town at the municipal and district levels over the years

與松江、奉賢等新城的發(fā)展有所不同，青浦區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)歷來較為分散，青浦新城的發(fā)展受到區(qū)內(nèi)其他板塊的極大“競爭”。青浦區(qū)在成立淀山湖新城發(fā)展有限公司的同時，同步成立西虹橋商務(wù)開發(fā)有限公司和湖區(qū)建設(shè)開發(fā)有限公司，在“一城兩翼”戰(zhàn)略下，同步推進(jìn)3大板塊（青浦新城、青西地區(qū)、青東地區(qū)）的發(fā)展。在新城發(fā)展缺乏強(qiáng)有力政策配套的背景下，虹橋綜合交通樞紐和國家會展中心帶給青東地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢顯然獲得了區(qū)級政府的高度關(guān)注，也得到市場的積極響應(yīng)。因此“十二五”以來，青東地區(qū)事實(shí)上成為青浦新一輪發(fā)展的焦點(diǎn)，而青西地區(qū)被納入長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)啟動區(qū)，國家政策的直接干預(yù)讓其成為“十三五”時期青浦的發(fā)展重點(diǎn)。如此一來，有限的區(qū)級政府資源事實(shí)上很難聚焦于青浦新城的建設(shè)。

2 青浦新城現(xiàn)狀成效

青浦新城規(guī)劃總面積為91.9 km[17]2，新城范圍主體為夏陽街道、盈浦街道和香花橋街道，此外還包括趙巷鎮(zhèn)、重固鎮(zhèn)和朱家角鎮(zhèn)的部分土地。經(jīng)過20年的開發(fā)建設(shè)，青浦新城城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建成率已經(jīng)超過80%，城鎮(zhèn)基本框架已經(jīng)穩(wěn)定（見圖1）。但在人口集聚能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級、公共服務(wù)水平等方面，青浦新城的現(xiàn)狀成效仍不盡如人意，與新城的發(fā)展定位相比尚存在一定的距離，新城對于人口和產(chǎn)業(yè)的吸引力亟待提升。

圖1 青浦新城現(xiàn)狀空間格局示意圖Fig.1 Schematic diagram of the current spatial pattern of Qingpu New Town

2.1 人口規(guī)模持續(xù)增加，但集聚度不高

2000—2010年間上海郊區(qū)人口快速增長，2010年以后郊區(qū)人口增速放緩。過去20年間，青浦新城常住人口規(guī)模從2000年的18.9萬人增長到2010年的36.3萬人，到2019年達(dá)到45萬人⑤2000年人口規(guī)模按照第五次全國人口普查夏陽街道、盈浦街道和香花橋街道3街道數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2010年人口規(guī)模按照第六次全國人口普查夏陽街道、盈浦街道和香花橋街道3街道數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2019年數(shù)據(jù)來自青浦區(qū)人民政府《青浦新城“十四五”規(guī)劃建設(shè)行動方案》。，總量持續(xù)增加。但按照開發(fā)邊界范圍估算，新城2019年常住人口密度僅為0.66萬人/km2，與《上海市新城規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》不低于1.2萬人/km2的要求相距甚遠(yuǎn)，人口密度仍有待進(jìn)一步提高。

從青浦全區(qū)層面分析，2000—2019年間，新城常住人口增加了26.1萬人，緊鄰中心城的徐涇、華新兩鎮(zhèn)增加了27.6萬人⑥2019年徐涇鎮(zhèn)和華新鎮(zhèn)數(shù)據(jù)來自《2020青浦統(tǒng)計年鑒》。。與近郊地區(qū)相比，新城在人口導(dǎo)入上并無優(yōu)勢，特別是對于中心城人口的吸引力更是明顯偏弱，近郊地區(qū)較高的公寓均價正是這一狀況的反映（見圖2）。

圖2 2019年青浦各板塊公寓均價情況Fig.2 Average price of apartments in Qingpu in 2019

2.2 新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，但產(chǎn)業(yè)能級較低

2019年青浦新城GDP約413億元，占青浦區(qū)的35.4%[18]，經(jīng)濟(jì)密度為7.52億元/km2。2018年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)約為0.2:56.5:43.3⑦產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)按照新城范圍內(nèi)3個街道（夏陽街道、盈浦街道、香花橋街道）進(jìn)行估算，未包括趙巷鎮(zhèn)境內(nèi)的新城一站大社區(qū)，以及重固和趙巷境內(nèi)的產(chǎn)業(yè)區(qū)塊。。目前新城范圍內(nèi)尚未形成集中成片的商務(wù)區(qū)，青浦工業(yè)園區(qū)是新城的主要就業(yè)片區(qū)。青浦工業(yè)園區(qū)已基本形成精密機(jī)械及裝備制造業(yè)、生物醫(yī)藥、新材料、電子信息等4大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以及印刷傳媒、快速消費(fèi)品、民用航空、人工智能等4大新興產(chǎn)業(yè)?？疾靾@區(qū)經(jīng)濟(jì)績效，2019年青浦工業(yè)園區(qū)單位工業(yè)用地產(chǎn)出為50.14億元/km2⑧資料來源：上海市開發(fā)區(qū)協(xié)會《開發(fā)區(qū)簡報》第485期。，與嘉定、松江地區(qū)的開發(fā)區(qū)相比，差距較大（見圖3），與《上海市新城規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》要求的100億元/km2目標(biāo)相比，績效水平仍亟待提升。從園區(qū)集聚世界500強(qiáng)企業(yè)的水平來看，青浦工業(yè)園區(qū)對優(yōu)質(zhì)企業(yè)的吸引力有待提升（見圖4）。

圖3 2019年嘉青松地區(qū)部分開發(fā)區(qū)單位工業(yè)用地產(chǎn)出情況Fig.3 Industrial land output of some development zones in Jiading-Qingpu-Songjiang area in 2019

圖4 2018年部分開發(fā)區(qū)世界500強(qiáng)企業(yè)入?yún)^(qū)投資企業(yè)數(shù)Fig.4 Number of Fortune Global 500 investing in some development zones in 2018

2.3 職住平衡基礎(chǔ)較好，但產(chǎn)城融合發(fā)展有待優(yōu)化

2019年青浦新城常住人口45萬人，2018年末從業(yè)人員約20萬人⑨資料來源：第四次全國經(jīng)濟(jì)普查。。根據(jù)張?zhí)烊坏萚19]的研究成果，青浦新城居民在新城內(nèi)部就業(yè)的比例為65.8%，新城就業(yè)人員中有60.9%居住在新城內(nèi)，新城居民在青浦區(qū)范圍內(nèi)通勤的比例達(dá)到80%以上。

盡管從全域情況來看，新城職住平衡狀況較好，但新城內(nèi)部產(chǎn)城融合發(fā)展仍待改善。一方面，新城范圍內(nèi)現(xiàn)狀仍有多處廠中村、城邊村，村莊鄰近青浦工業(yè)園區(qū)且租金低廉，吸引了大量產(chǎn)業(yè)工人居??；另一方面，毗鄰新城的趙巷老鎮(zhèn)區(qū)、重固老鎮(zhèn)區(qū)等周邊鎮(zhèn)村也是新城就業(yè)人員的主要居住地。新城范圍內(nèi)的住房供應(yīng)與就業(yè)人群住房需求存在偏差，產(chǎn)業(yè)工人傾向于就近租住村居，企業(yè)中高級管理人員則更愿意居住在中心城，新城內(nèi)的居住社區(qū)與青浦工業(yè)園區(qū)的融合程度仍然較低。

2.4 基本公共配套完善，但優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源匱乏

目前，青浦新城的基本公共服務(wù)配套較為齊備。博物館、圖書館、文體中心、醫(yī)院、青少年活動中心等各類區(qū)級設(shè)施品質(zhì)較好，青浦新城21 km骨干河道沿線的環(huán)城水系公園已基本全線貫通，軌道交通17號線于2017年底正式運(yùn)營，品質(zhì)較好的商業(yè)設(shè)施也于近兩年在軌交站點(diǎn)周邊集聚，但高能級公共服務(wù)資源仍較為匱乏。青浦新城現(xiàn)狀市級公共服務(wù)設(shè)施僅有3處，包括三級乙等醫(yī)院——中山醫(yī)院青浦分院、崧澤遺址博物館和上海工商信息學(xué)校；新城范圍內(nèi)沒有大學(xué)，也沒有類似于嘉定保利劇院的高等級文體設(shè)施，缺少規(guī)模較大的城市公園。優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的匱乏影響了新城對中心城居民及外來高端人才的吸引力。

3 青浦新城規(guī)劃建設(shè)的若干問題研判

3.1 新城空間范圍缺乏穩(wěn)定性

20年間，青浦新城的空間范圍持續(xù)調(diào)整（見表2）。從“十五”到“十二五”期間，新城規(guī)劃范圍逐步擴(kuò)大，人口規(guī)模從25萬人增加到70萬人。在《上海市青浦區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017—2035）》中，新城規(guī)模調(diào)減為60萬人，朱家角地區(qū)被剝離出新城范圍。而在2021年頒布的《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見》中，新城人口規(guī)模被提高到100萬人左右⑩《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見》提出“五個新城各集聚100萬左右常住人口”。。目前，各方對于新城范圍的劃定仍存在分歧，青浦區(qū)政府希望將朱家角納入新城范圍?青浦區(qū)《2021年政府工作報告》中提出“推進(jìn)總規(guī)優(yōu)化，爭取將朱家角區(qū)域納入新城范圍”。，增強(qiáng)新城實(shí)力，彰顯新城濱湖特色。

新城范圍的調(diào)整一定程度上反映出新城發(fā)展政策的精準(zhǔn)性仍有待提高，對于諸如青浦新城需要承擔(dān)多少中心城疏解人口的問題需要統(tǒng)籌規(guī)劃。

3.2 新城發(fā)展與政策性住房關(guān)聯(lián)性較弱

國際上的新城建設(shè)通常都與住房政策的施行緊密結(jié)合，新城建設(shè)的宗旨之一是為中低收入人群提供住房[20]5。上海新城政策的初衷是“疏解中心城人口”，但未能在一開始就與住房政策結(jié)合起來，新城的住房建設(shè)過多依賴市場行為，加大了新城成長為“反磁力中心”的難度。夏驥[21]指出，上海新城吸納中心城區(qū)人口的比例僅為10%左右。

青浦新城的發(fā)展與政策性住房的關(guān)聯(lián)性較弱。新城發(fā)展初期，上海市政策性住房建設(shè)與新城建設(shè)脫節(jié)，青浦將近郊的徐涇鎮(zhèn)、趙巷鎮(zhèn)作為吸引中心城區(qū)人口的重點(diǎn)地區(qū)，而將青浦新城的住房發(fā)展目標(biāo)定為“主要滿足青浦本地居民及到青浦發(fā)展的新上海人的消費(fèi)需求”。進(jìn)入“十二五”，市級層面開始統(tǒng)籌大型居住區(qū)與新城建設(shè)，青浦全區(qū)規(guī)劃布局5個政策性住房社區(qū)（見圖5），其中僅有新城一站和新城四站位于新城范圍內(nèi)。新城一站大社區(qū)的建設(shè)目前已進(jìn)入收尾階段，而新城四站范圍目前僅實(shí)施了用于本地農(nóng)民安置的五浦匯動遷基地和部分商品住房項目，保障性住房項目尚未實(shí)施。

圖5 青浦區(qū)政策性住房社區(qū)分布圖Fig.5 Distribution map of policy housing communities in Qingpu District

新城四站大社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)體現(xiàn)了市區(qū)利益的博弈。區(qū)級政府認(rèn)為大型居住社區(qū)在占用導(dǎo)入?yún)^(qū)土地資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的同時，還要持續(xù)消耗導(dǎo)入?yún)^(qū)大量的財力和資源，市級層面對人口導(dǎo)入?yún)^(qū)的財政投入相對于建設(shè)管理的實(shí)際需求而言仍存在明顯缺口[22]。故而，區(qū)級政府更愿意將寶貴的土地用于商品住房開發(fā)，對于保障性住房落地新城缺乏積極性，政策性住房與新城發(fā)展的協(xié)同機(jī)制仍待完善。

3.3 軌道交通建設(shè)滯后于新城建設(shè)

大容量公共交通是促進(jìn)新城發(fā)展的重要保障。在青浦新城的發(fā)展中，大容量公共交通建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于土地開發(fā)，無法充分發(fā)揮交通引導(dǎo)新城開發(fā)的作用。一方面，軌道交通17號線于2017年底正式運(yùn)營，新城開發(fā)接近20年后才有軌道交通，嚴(yán)重影響了新城對中心城居民的吸引力。另一方面，軌道交通17號線在2015年全面開工時，除淀山湖大道站之外的3個站點(diǎn)的周邊土地已基本出讓（見圖6），影響了政府因交通區(qū)位改善帶來的土地增值收益。

圖6 2015年青浦新城土地使用現(xiàn)狀圖（軌道交通17號線全面開工時）Fig.6 Land use status map of Qingpu New Town in 2015 (when construction of Shanghai Metro Line 17 is fully started)

青浦新城的最初規(guī)劃希望通過“快速”“大容量”軌道交通支撐城市發(fā)展，但規(guī)劃藍(lán)圖未能實(shí)現(xiàn)?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（1999年—2020年）》規(guī)劃市域快速鐵R2線連接青浦新城與中心城，《上海市青浦新城總體規(guī)劃（2005—2020年）》規(guī)劃青浦低速磁懸浮。而目前軌道交通17號線共設(shè)13座車站，采用“站站?！蹦Ｊ竭\(yùn)營，從青浦新城搭乘17號線和2號線到人民廣場需1 h。連接新城與中心城的快速交通仍不夠“快”，缺少2—3站進(jìn)入中心城的大站車，軌道交通的結(jié)構(gòu)性支撐作用較為有限。

此外，青浦新城內(nèi)部的交通組織仍有待加強(qiáng)，快速交通、中速交通之間的銜接較為薄弱，降低了軌道交通的服務(wù)效能（見圖7），與之銜接的中運(yùn)量公交系統(tǒng)目前還在規(guī)劃中。

圖7 現(xiàn)狀軌交站點(diǎn)出發(fā)10—30 min公交等時線覆蓋示意圖Fig.7 Schematic diagram of bus isochronous coverage in 10-30 minutes around current rail transit stations

3.4 新城建設(shè)機(jī)制尚不完備

近20年，上海市政府雖頒布了《關(guān)于上海市促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的試點(diǎn)意見》《關(guān)于本市加快新城發(fā)展的若干意見》，但始終未制定聚焦新城發(fā)展的有針對性的“一攬子”政策，與國外通過立法推動新城發(fā)展的做法相比，上海的政策力度明顯偏弱。

與英國新城由中央政府負(fù)責(zé)初期開發(fā)、發(fā)展成熟后再交給地方政府的做法不同，上海新城建設(shè)一開始就由地方政府運(yùn)作，市級層面“自上而下”的主導(dǎo)力量明顯偏弱。青浦新城的發(fā)展更多反映了區(qū)級政府的發(fā)展意圖，滿足本地城鎮(zhèn)化發(fā)展訴求，而難以承擔(dān)起“反磁力中心”的角色要求。

為推進(jìn)新城建設(shè)，青浦區(qū)成立了青浦新城區(qū)建設(shè)發(fā)展（集團(tuán)）有限公司，后改組成立淀山湖新城發(fā)展有限公司，但其管轄范圍并不包括青浦工業(yè)園區(qū)。新城公司負(fù)責(zé)新城開發(fā)建設(shè)運(yùn)作，包括土地一級開發(fā)、資金籌措、市政設(shè)施和安置基地的建設(shè)、公益項目代建等[14]25，但城市管理工作由所屬街道、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。針對新城之外的地區(qū)，青浦區(qū)也成立了相應(yīng)的開發(fā)公司。因此，新城的開發(fā)建設(shè)和管理機(jī)制與非新城地區(qū)并無差異。在此背景下，區(qū)級政府資源的投放往往聚焦于“熱點(diǎn)”地區(qū)，在全區(qū)形成較為分散的發(fā)展格局，比如現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)一直在徐涇、趙巷地區(qū)，近年來北斗導(dǎo)航基地、市西軟件園、華為等標(biāo)志性產(chǎn)業(yè)項目也都選址于新城之外。

此外，由于缺乏市級政府的直接政策干預(yù)，區(qū)級政府難以爭取到高能級的配套項目。比如青浦新城一直預(yù)留有高等院校、三甲醫(yī)院的建設(shè)空間，但項目遲遲未能落地。

4 青浦新城規(guī)劃建設(shè)的政策建議

本輪“新城發(fā)力”戰(zhàn)略更加強(qiáng)調(diào)市級層面各部門之間的政策協(xié)同，推動新城建設(shè)與市級政策的全面銜接?；凇?+6+5”框架?“1+6+5”總體政策框架中：“1”即《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見》，“6”即由上海市級相關(guān)部門制定的《“十四五”加快推進(jìn)新城高質(zhì)量發(fā)展的支持政策》《“十四五”新城交通發(fā)展專項方案》《“十四五”新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項方案》《“十四五”新城公共服務(wù)專項方案》《“十四五”新城環(huán)境品質(zhì)和新基建專項方案》和《上海市新城規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》，“5”即由各新城所在區(qū)政府、管委會牽頭制定的五個新城《“十四五”規(guī)劃建設(shè)行動方案》。，支持新城發(fā)展的“一攬子”政策框架已經(jīng)形成。上海新城建設(shè)的最初意圖在于強(qiáng)調(diào)新城的“反磁力”作用，而當(dāng)前政策的意圖則更加強(qiáng)調(diào)新城自身能級的提升，承擔(dān)帶動地區(qū)發(fā)展、輻射長三角的使命。面向新一輪發(fā)展，青浦區(qū)頒布了《青浦新城“十四五”規(guī)劃建設(shè)行動方案》，成立青浦新城規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。

基于青浦新城的發(fā)展經(jīng)驗和新一輪新城發(fā)展的要求，對青浦新城未來發(fā)展的政策設(shè)計提出以下建議。

4.1 構(gòu)建新城與周邊地區(qū)聯(lián)動發(fā)展格局

過去20年青浦區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)較為分散，新城政策不夠聚焦；未來新城政策則不宜“過度聚焦”。青東和青西地區(qū)已吸納了大量政府資源，“十四五”時期亟需政府的持續(xù)支持，從而邁向更高質(zhì)量的發(fā)展階段?！靶鲁前l(fā)力”政策實(shí)施后，勢必會將更多的資源引入新城，難免“顧此失彼”。對青浦新城而言，應(yīng)尋求與青東和青西地區(qū)聯(lián)動發(fā)展的機(jī)制，并在開發(fā)時序上相互協(xié)調(diào)。

從現(xiàn)實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)來看，青浦新城要想成為“上海服務(wù)輻射長三角的戰(zhàn)略支撐點(diǎn)”，也必須依托周邊地區(qū)共同實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)?！靶鲁前l(fā)力”的關(guān)鍵在于“產(chǎn)業(yè)發(fā)力”，而青浦新城發(fā)力的難點(diǎn)也恰恰在于產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前，青浦重要的功能性平臺基本都分布在青東和青西地區(qū)，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動有助于青浦工業(yè)園區(qū)的轉(zhuǎn)型升級，青浦新城必須依托周邊的會展服務(wù)、北斗導(dǎo)航、電子信息、現(xiàn)代物流等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在區(qū)域?qū)I(yè)服務(wù)領(lǐng)域?qū)で笸黄?。此外，在商辦用地的供應(yīng)中，應(yīng)格外注重開發(fā)時序的統(tǒng)籌安排，避免新城與青東地區(qū)同質(zhì)競爭。

4.2 加大軌道交通與新城建設(shè)協(xié)同力度

一方面，應(yīng)盡可能增加青浦新城與中心城的快速公共交通聯(lián)系通道。青浦新城距離人民廣場約40 km。以英國雷丁鎮(zhèn)（Reading）為參照對象，雷丁距離倫敦中心地區(qū)65 km，兩地間的火車運(yùn)行最快只需23 min，且班次十分密集。只有讓“大容量”公共交通“足夠快”，才能發(fā)揮好軌道交通的結(jié)構(gòu)性支撐作用，提升青浦新城的吸引力。

另一方面，應(yīng)切實(shí)做到軌道交通引導(dǎo)城市更新發(fā)展。過去，青浦新城錯過了交通與土地協(xié)同開發(fā)的最佳時機(jī)。當(dāng)前，“新城發(fā)力”政策勢必會加快新城“更新”發(fā)展進(jìn)程，應(yīng)盡快明確滬蘇嘉城際線、嘉青松金線等線路的設(shè)計方案，與新城土地使用方案的優(yōu)化、戰(zhàn)略留白區(qū)的釋放緊密結(jié)合。

4.3 強(qiáng)化新城與臨近鎮(zhèn)村住房融合發(fā)展

本輪上海新城住房政策從過去強(qiáng)調(diào)承接中心城疏解人口的大型居住社區(qū)建設(shè)，轉(zhuǎn)向集聚人才的租賃住房建設(shè)?根據(jù)《上海市新城規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》，本輪新城住房建設(shè)的重點(diǎn)在于提供多樣化、高品質(zhì)、可負(fù)擔(dān)的住宅，特別是人才公寓、單身公寓和租賃住房，并實(shí)現(xiàn)軌道交通站點(diǎn)600 m范圍內(nèi)的新建住宅以租賃房為主。。

從青浦新城的情況來看，規(guī)劃新增居住用地極為有限。未來不僅要結(jié)合城市更新工作在新城內(nèi)增加租賃住房供應(yīng)，還應(yīng)統(tǒng)籌利用好周邊鎮(zhèn)區(qū)和村莊的住房資源。一方面，可以在緊鄰青浦工業(yè)園區(qū)的趙巷老鎮(zhèn)區(qū)和重固老鎮(zhèn)區(qū)籌措租賃住房；另一方面，也可以借鑒張江經(jīng)驗，利用規(guī)劃遠(yuǎn)期保留或者近期保留的村莊建設(shè)高品質(zhì)鄉(xiāng)村人才公寓，從而豐富新城的住房供應(yīng)。

4.4 統(tǒng)籌新城與郊野地區(qū)品質(zhì)同步提升

具有區(qū)域影響力的綜合性城市必須有高水平配套建設(shè)，城市綜合品質(zhì)的提升與特色營造非常重要。在市區(qū)兩級政府的全力推動下，新城的配套水平毫無疑問會得到極大的提升?！靶鲁前l(fā)力”政策出臺后，青浦新城已經(jīng)確定引入三甲醫(yī)院和長三角演藝中心，未來也將進(jìn)一步集聚高等教育、中央公園等建設(shè)項目。

考察國際上發(fā)展較為成功的大都市郊區(qū)城鎮(zhèn)，除去其城區(qū)內(nèi)部的高水平建設(shè)，城區(qū)外圍優(yōu)越的郊野環(huán)境也是支撐其發(fā)展的重要因素。青浦新城在此方面享有得天獨(dú)厚的條件，東有“上海古文化走廊”——匯聚多處國家級古文化遺址，西有江南古鎮(zhèn)集聚地和天然湖泊資源，新城周邊享有廣袤的郊野資源。青浦新城應(yīng)與周邊郊野地區(qū)形成聯(lián)動格局，在郊野地區(qū)培育文化、運(yùn)動、休閑空間，共同營造青浦獨(dú)一無二的“郊區(qū)”新城魅力。

5 結(jié)語

實(shí)際上，上海的新城建設(shè)分兩個層次，規(guī)模較大的是“新城”，規(guī)模較小的是“新市鎮(zhèn)”[20]6。對青浦而言，青東地區(qū)的新市鎮(zhèn)不是“新城”而勝似“新城”，在吸引中心城人口和產(chǎn)業(yè)方面發(fā)揮了重要的作用，在新一輪發(fā)展的政策設(shè)計中應(yīng)處理好新城與周邊地區(qū)的協(xié)同關(guān)系，并充分利用周邊資源助力新城發(fā)展，探索一條“組合式新城”的發(fā)展路徑。