多元社會目標(biāo)取向的公共治理過程：芝加哥河濱步道地區(qū)城市設(shè)計(jì)實(shí)施研究

張 穎

0 引言

城市設(shè)計(jì)在我國經(jīng)歷了40多年的發(fā)展，在開發(fā)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。原規(guī)劃編制辦法規(guī)定在規(guī)劃編制各階段都應(yīng)運(yùn)用城市設(shè)計(jì)方法。2015年中央城市工作會議以來，城市設(shè)計(jì)受到國家層面的重視，全國廣泛開展城市設(shè)計(jì)管理試點(diǎn)，國土空間規(guī)劃也注重城市設(shè)計(jì)方法。我國學(xué)者對世界各國的城市設(shè)計(jì)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)開展了廣泛研究，包括城市設(shè)計(jì)運(yùn)作[1-3]、城市設(shè)計(jì)制度[4-5]、城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則[6-7]、城市設(shè)計(jì)控制[8-10]、設(shè)計(jì)審議[11-12]和激勵(lì)誘導(dǎo)機(jī)制[13]，[14]145等。既有研究視角多以管理、制度或政策為主，以抽象的機(jī)制方法為對象，較少對真實(shí)情景中的社會進(jìn)程進(jìn)行長時(shí)段考察，對社會治理背景下的新特征尚未充分關(guān)注。本文力求全景透視真實(shí)發(fā)生的長期社會過程，概括提煉其背后的機(jī)制體系，探究在新的社會形態(tài)中城市設(shè)計(jì)的作用空間和社會價(jià)值。

芝加哥的城市建設(shè)管理享有廣泛聲譽(yù)，曾被美國市長協(xié)會選為全美城市發(fā)展和管理的模范，英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志曾以封面文章介紹其成功轉(zhuǎn)型[15]的過程，其政府的治理能力較強(qiáng)，有著悠久的規(guī)劃歷史。芝加哥河濱步道（Chicago Riverwalk）是城市空間營造的杰作，曾獲得過魯?shù)?布魯納（Rudy Bruner）[16]城市卓越獎(jiǎng)、A+建筑獎(jiǎng)，以及美國建筑師協(xié)會和美國景觀設(shè)計(jì)師協(xié)會等機(jī)構(gòu)的眾多獎(jiǎng)項(xiàng)，深受芝加哥人民和來自世界各地人們的喜愛。故本文選取其為研究對象。

哈米德?胥瓦尼（Hamid Shirvani）[17]基于對美國城市設(shè)計(jì)實(shí)施的總結(jié)，提出3種城市設(shè)計(jì)實(shí)施機(jī)制：管理的機(jī)制、法律的機(jī)制和經(jīng)濟(jì)的機(jī)制。馬修?卡莫納（Matthew Carmona）[18]基于倫敦地區(qū)案例研究形成城市設(shè)計(jì)實(shí)施理論，以時(shí)間維度劃分為循環(huán)的4個(gè)階段：設(shè)計(jì)—開發(fā)—使用—管理，并考察不同利益相關(guān)者在各階段中的權(quán)力關(guān)系和作用。林穎等[14]143-146將美國城市設(shè)計(jì)實(shí)施體系解析為4個(gè)層面：法律層面、行政層面、社會層面（公眾參與）和經(jīng)濟(jì)層面，總結(jié)為強(qiáng)制性與誘致性并行的實(shí)施路徑。本文的分析框架基于實(shí)際內(nèi)容并借鑒上述三者，以管理、法律、經(jīng)濟(jì)3方面為基礎(chǔ)；將權(quán)力關(guān)系和公眾參與整合為社會進(jìn)程；將建設(shè)、使用和維護(hù)管理整合為直接實(shí)施過程；并根據(jù)實(shí)際加入評估和改進(jìn)過程。分析的空間范圍主要為已建成的一、二、三期步道及兩側(cè)地區(qū)，對于正在實(shí)施的南延伸段和東優(yōu)化段未予詳述。

1 芝加哥河濱步道的實(shí)施背景

1.1 城市概況

芝加哥是美國第三大城市，位于密歇根湖西南岸，人口270余萬人，城市面積約600 km2，大都市區(qū)人口近1 000萬人。芝加哥于1837年建市，隨著伊利諾伊州和密歇根州運(yùn)河的建成，成為聯(lián)通五大湖和密西西比河的交通樞紐，其后又成為美國鐵路樞紐和制造業(yè)、零售業(yè)中心。今天，芝加哥已經(jīng)轉(zhuǎn)型成為全面發(fā)展的全球城市，被譽(yù)為美國經(jīng)濟(jì)最平衡的城市，是世界級期貨金融中心、商業(yè)中心、制造業(yè)中心和航空樞紐，也是公園之城、音樂之城、運(yùn)動(dòng)之城、大學(xué)之城、旅游之城和設(shè)計(jì)之城等，每年接待游客達(dá)8 600萬人[19]3。芝加哥的規(guī)劃建設(shè)有著悠久而興盛的傳統(tǒng)，1871年大火后重建形成現(xiàn)代化的中央商務(wù)區(qū)。1893年芝加哥世博會開啟了美國的城市美化運(yùn)動(dòng)。1909年，丹尼爾?伯納姆（Daniel Burnham）[20]受雇于商人俱樂部（后并入商業(yè)俱樂部），他主持制定的《芝加哥規(guī)劃》是美國最早的城市綜合規(guī)劃。如今，芝加哥保持了扇形放射空間結(jié)構(gòu)，CBD位于中心區(qū)輕軌環(huán)線（loop）內(nèi)，周圍有北片、西片和南片，外圍是以獨(dú)立住宅為主的郊區(qū)，沿芝加哥河和高速路沿線分布有產(chǎn)業(yè)用地。公園綠地形成圈層和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，東側(cè)臨密歇根湖形成綿延42 km長的湖畔公園帶[21]，全市有580多個(gè)公園，人均公共綠地超過12 m2。芝加哥有便捷的地鐵、公交和鐵路交通，中心區(qū)有地下貨運(yùn)道路系統(tǒng)，有長488 km的自行車道，在2016年被評為美國最佳自行車城[19]3。芝加哥的城市布局和綠地、水系情況參見圖1。

圖1 芝加哥中心區(qū)開放空間規(guī)劃圖（2003年）Fig.1 Chicago Central Area Plan of open space(2003)

1.2 芝加哥河

歷史上的芝加哥河注入密歇根湖，把芝加哥市的污水也排入湖中（見圖2a），由于城市取水也是在密歇根湖，帶來飲用水衛(wèi)生問題。1885年的一場暴雨將大量污水沖入湖中，引發(fā)疾病，造成該市約12%的人口死亡。1900年衛(wèi)生船舶運(yùn)河建成，將芝加哥河的南支流與德斯普萊內(nèi)斯河連接起來，并扭轉(zhuǎn)了芝加哥河的流向，被稱為“芝加哥河轉(zhuǎn)向”（Chicago River's Reversal），污水被引向密西西比河（見圖2b）。1939年河口船閘建成，實(shí)現(xiàn)了對流量的控制，今天的芝加哥河水位比過去低了約3 m[23]9。至1970年代環(huán)保運(yùn)動(dòng)興起，芝加哥開始修建深隧排水系統(tǒng)收集暴雨溢流，治理河水已累計(jì)投入數(shù)十億美元[24]。沿河道兩側(cè)的用地按規(guī)劃實(shí)行開發(fā)控制，即“芝加哥河廊道開發(fā)控制段”。本文介紹的芝加哥河濱步道地區(qū)位于“干流”部分，長度約2 km，是整體濱河發(fā)展框架中的一段（見圖2b）。

圖2 芝加哥河水系示意圖Fig.2 Chicago River information illustration

2 規(guī)劃設(shè)計(jì)過程和主要內(nèi)容

2.1 相關(guān)規(guī)劃、研究和設(shè)計(jì)的整體過程

芝加哥河濱步道的實(shí)施是多個(gè)部門和社會組織長期共同行動(dòng)的過程，多個(gè)規(guī)劃、研究、計(jì)劃和設(shè)計(jì)相互支持、交織組成系統(tǒng)。按成果分類考察其過程如下[23]9-25，[26]1-5，[27]124-133，[28]。

第一類成果是總體城市設(shè)計(jì)或“母規(guī)劃”。最早提出芝加哥河規(guī)劃設(shè)想的是1909年的“伯納姆規(guī)劃”。100多年來，芝加哥河作為城市第二條濱水市民空間的構(gòu)想一直廣受認(rèn)同，后來的各類規(guī)劃延續(xù)發(fā)展了“伯納姆規(guī)劃”的核心理念，只是由于經(jīng)濟(jì)可行性等因素未能早日實(shí)現(xiàn)。

第二類成果是城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則和標(biāo)準(zhǔn)。包括1990年的《芝加哥河城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則：內(nèi)城走廊》，1999年的《芝加哥河廊道設(shè)計(jì)導(dǎo)則和標(biāo)準(zhǔn)》，及其修訂的2005年版本，2019年更新為《芝加哥河設(shè)計(jì)導(dǎo)則》。該系列文件由芝加哥規(guī)劃和發(fā)展部會同相關(guān)部門共同制定，為設(shè)計(jì)和開發(fā)者提供了指南，也是芝加哥規(guī)劃發(fā)展部和其他部門在審查沿河擬議改善時(shí)的依據(jù)。此外，還有專門性導(dǎo)則，如2019年的《芝加哥河標(biāo)識標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則》。

第三類成果是對“芝加哥區(qū)劃條例”（Chicago Zoning Ordinance）的修訂。這是法律路徑實(shí)施的成果。此區(qū)劃條例修訂于1998年4月經(jīng)芝加哥市議會通過。該修訂也是由規(guī)劃和發(fā)展部會同相關(guān)部門共同制定的。

第四類成果是框架性城市設(shè)計(jì)。2009年，《芝加哥河濱步道干流框架規(guī)劃》完成，由SOM公司等合作編制，為各部門開展實(shí)施活動(dòng)及后續(xù)方案設(shè)計(jì)提供了基礎(chǔ)。該成果由芝加哥區(qū)劃與規(guī)劃局和實(shí)施主體部門芝加哥交通部共同主持。

第五類成果是實(shí)施性設(shè)計(jì)方案。包括2001年羅斯?巴尼建筑師事務(wù)所（Ross Barney Architects）編制的“一期設(shè)計(jì)方案”，2012年其與佐佐木事務(wù)所（Sasaki）及其他相關(guān)事務(wù)所合作編制的“二、三期設(shè)計(jì)方案”。上述實(shí)施方案由芝加哥交通部主持，各相關(guān)部門和社會組織參與。

第六類成果是相關(guān)規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃。1992年，芝加哥交通部主持開展了《芝加哥河道可行性研究》。1997年，規(guī)劃發(fā)展部會同相關(guān)部門共同制定《芝加哥河廊道發(fā)展規(guī)劃》，這是重要的基礎(chǔ)性規(guī)劃，前述的第二、三類核心成果都屬于該規(guī)劃的部分內(nèi)容。其他成果還有：1993年芝加哥公園區(qū)和庫克縣森林保護(hù)區(qū)啟動(dòng)的《城市空間行動(dòng)》，1998年社會組織芝加哥河之友開展的《芝加哥水道的感知與利用調(diào)查》，2002年芝加哥公園區(qū)發(fā)布的《芝加哥河總體規(guī)劃》，2003年芝加哥規(guī)劃委員會通過的《中心區(qū)規(guī)劃》，2005年戴利市長辦公室發(fā)布的《芝加哥河議程》，2007年芝加哥河之友發(fā)布的《芝加哥河行動(dòng)計(jì)劃》，2009年芝加哥規(guī)劃委員會通過的《中心區(qū)行動(dòng)計(jì)劃》等。

2.2 城市設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容

1909年的“伯納姆規(guī)劃”構(gòu)想了一個(gè)雙水濱的城市：沿密歇根湖形成濱湖大型公園娛樂區(qū)，沿芝加哥河形成娛樂走廊，污染必須停止，建設(shè)宜居的濱河地區(qū)[23]9。圖3為該規(guī)劃中芝加哥河的意向圖示。

圖3 “伯納姆規(guī)劃”中的芝加哥河規(guī)劃示意圖Fig.3 Burnham's vision for the Chicago River

2005年版設(shè)計(jì)導(dǎo)則和標(biāo)準(zhǔn)包括對審查的指導(dǎo)，退界要求，河岸區(qū)、城市綠道區(qū)、開發(fā)區(qū)的設(shè)計(jì)導(dǎo)引，以及Bubbly Creek地區(qū)的開發(fā)指南，附錄部分包括街道家具與標(biāo)識、港口許可、水岸處理、擋土墻設(shè)置和暴雨處理等。該文件適用于距芝加哥河30 m范圍涉及的所有類型的開發(fā)項(xiàng)目[30]。2019年最新版設(shè)計(jì)指南體現(xiàn)了更多的公眾意見：河流應(yīng)有自然美感，應(yīng)優(yōu)先考慮休閑和公共活動(dòng)，設(shè)計(jì)應(yīng)有創(chuàng)造性并與周邊社區(qū)相聯(lián)系[31]11。

“芝加哥區(qū)劃條例”修訂是對《芝加哥市政法令》（Municipal Code of Chicago）第17章“芝加哥區(qū)劃條例”的局部修訂。第11.11-（n）節(jié)增加對濱河30 m范圍所涉建筑退界9.1 m（30英尺）的規(guī)定，同時(shí)設(shè)定了小微建設(shè)可免除的具體條件。第11.11-2（l）節(jié)增加了規(guī)劃發(fā)展專員、規(guī)劃委員會和市議會在審查相關(guān)開發(fā)申請時(shí)需要依據(jù)的準(zhǔn)則，使其發(fā)展有利于增強(qiáng)美麗、便利、經(jīng)濟(jì)潛力、娛樂價(jià)值和環(huán)境質(zhì)量。準(zhǔn)則具體為7條，并規(guī)定應(yīng)該遵守芝加哥城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則和規(guī)劃總體目標(biāo)[32]。

《芝加哥河濱步道干流框架規(guī)劃》是在一期一個(gè)街坊建成開放取得良好效果的情況下啟動(dòng)的，對干流全線2 km范圍開展整體框架性設(shè)計(jì)，包括4個(gè)區(qū)段，自西向東依次為匯流區(qū)、拱廊區(qū)、市政區(qū)和市場區(qū)[33]。

實(shí)施性設(shè)計(jì)方案分兩部分開展[34-35]：一期為中部的3個(gè)街坊，東鄰歷史和商業(yè)型街道密歇根街，西至瓦巴什街，包括西段于2005年先開放的越南退伍軍人紀(jì)念廣場（瓦巴什廣場），以及東段2009年建成的橋樓博物館廣場和密歇根街廣場。二、三期整體設(shè)計(jì)成6個(gè)“房間”（rooms）：其中二期位于一期向西的3個(gè)“房間”，主題依次為濱海廣場（The Marina Plaza）、小河灣（The Cove）、河劇院（The River Theater），于2015年開放；三期繼續(xù)向西，為水廣場（The Water Plaza）、碼 頭（The Jetty）和 河 堤（The Riverbank），于2016年開放。功能活動(dòng)依次為餐廳和戶外座位、皮劃艇租賃和獨(dú)木舟?？俊⒂^賞河景、兒童和家庭嬉水、漂浮濕地花園和釣魚、河流交匯點(diǎn)觀景和散步。設(shè)計(jì)需解決落差2 m左右的周期性洪水垂直動(dòng)態(tài)變化（見圖4）。

圖4 城市設(shè)計(jì)和現(xiàn)狀景觀概要圖Fig.4 Urban design schema and current landscapes

3 城市設(shè)計(jì)的實(shí)施路徑

3.1 協(xié)同的社會進(jìn)程

芝加哥河濱步道城市設(shè)計(jì)實(shí)施是一個(gè)長期、漸進(jìn)、協(xié)同的社會進(jìn)程，政府部門和社會組織、市場主體都發(fā)揮了各自的作用，并互為基礎(chǔ)。前述1990年的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則是最早的實(shí)質(zhì)性實(shí)施。僅就河道水質(zhì)而言，如果沒有自20世紀(jì)70年代以來的污染治理和數(shù)十億美元的投入，后續(xù)的效果是無法取得的。

政治人物推動(dòng)了政治議程的確立。理查德?戴利（Richard M Daley）自1989—2011年任市長的22年間，推動(dòng)了海軍碼頭、千禧公園、商務(wù)區(qū)拓展、“綠色城市”建設(shè)和街道景觀提升等，促進(jìn)了芝加哥的成功轉(zhuǎn)型。他對芝加哥河發(fā)展的推進(jìn)著眼于市域，任期內(nèi)完成了一期步道建設(shè)，并提出干流框架規(guī)劃。他于1991年組建芝加哥交通部，為后續(xù)實(shí)施提供了有力的機(jī)構(gòu)配置，2003年啟動(dòng)水質(zhì)治理的“水議程”，2005年提出全面的“芝加哥河議程”，2007年成立芝加哥河道開發(fā)委員會[23]21-26，[36]15。后任市長拉姆?伊曼紐爾（Rahm Emanuel），有著銀行家、前芝加哥眾議員和白宮辦公廳主任的經(jīng)歷，他在2011—2019年任期中大力推進(jìn)步道二、三期的建設(shè)和運(yùn)營，他與交通部長創(chuàng)造性地提出利用聯(lián)邦交通貸款的融資方案，并爭取各方支持，對實(shí)施起到關(guān)鍵作用。此外，參議員迪克?德賓（Dick Durbin）支持了瓦克大道重建并爭取到一期的聯(lián)邦資金[37]。

規(guī)劃發(fā)展部發(fā)揮了地區(qū)整體控制的基礎(chǔ)作用。規(guī)劃部門是芝加哥河發(fā)展理念的長期推行者，制定了一系列的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則、區(qū)劃調(diào)整、發(fā)展規(guī)劃等，并參與相關(guān)規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃。同時(shí)，通過推進(jìn)相關(guān)法令和行使管理職能，實(shí)現(xiàn)對芝加哥河濱步道沿線的城市設(shè)計(jì)控制。

交通部是公共空間建設(shè)實(shí)施的主持部門。其在河南側(cè)的瓦克大道的重建中將西行車道南移15 m，為公共步道預(yù)留了空間，后來主持了步道一、二、三期的建設(shè)實(shí)施[36]18。

其他部門、社會組織和市場主體都發(fā)揮了積極作用。芝加哥公園區(qū)、芝加哥市環(huán)保局、大都市水娛樂區(qū)、庫克縣森林保護(hù)區(qū)、美國陸軍工程兵團(tuán)、美國海岸警衛(wèi)隊(duì)、芝加哥文化事務(wù)和特別活動(dòng)部、芝加哥車隊(duì)和設(shè)施管理部等都參與了規(guī)劃建設(shè)和管理實(shí)施。商業(yè)協(xié)會“芝加哥環(huán)聯(lián)盟”一直參與規(guī)劃設(shè)計(jì)，并在運(yùn)營中開展各類活動(dòng)。社會組織“芝加哥河之友”自1979年成立以來，一直倡導(dǎo)芝加哥河的生態(tài)治理和步道建設(shè)，在實(shí)施中組織公眾參與，并出資營造“魚旅館”魚類棲息實(shí)驗(yàn)空間[36]16-17。規(guī)劃設(shè)計(jì)中開展了系列公眾參與活動(dòng)，包括網(wǎng)站、會議、展覽和河邊創(chuàng)意實(shí)驗(yàn)室（River Edge Ideas Lab）等[31]5，11。商業(yè)主體的經(jīng)營也十分成功。

高水平設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)起到重要作用。本地的羅斯?巴尼建筑事務(wù)所作為一期的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，在二、三期會同波士頓的佐佐木事務(wù)所共同設(shè)計(jì)。本地的SOM公司負(fù)責(zé)框架規(guī)劃。同時(shí)本地的工程設(shè)計(jì)公司阿爾弗雷德?貝內(nèi)施（Alfred Benesch &Co.）和景觀設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)雅各布斯/瑞安事務(wù)所（Jacobs/Ryan Associates）共同提供了高水平的設(shè)計(jì)方案。

3.2 法律路徑實(shí)施

一方面是對區(qū)劃法進(jìn)行修訂，進(jìn)一步分為兩類。一是區(qū)劃條例的修訂。如前所述，在發(fā)展規(guī)劃中作為部分內(nèi)容而編制，專門成立退界分委員會負(fù)責(zé)該部分內(nèi)容，成果經(jīng)市議會通過后成為法令。二是地塊土地使用規(guī)定的修訂。這是結(jié)合沿河地塊的新建、改建和使用功能調(diào)整，依申請持續(xù)進(jìn)行的。例如PD13地塊改建，即圖4中現(xiàn)狀照片7所示居左的建筑群，市議會曾于1990年對該地塊的土地使用規(guī)定做出修訂，針對申請發(fā)布了“開發(fā)規(guī)劃聲明”（Plan of Development Statement），但由于該項(xiàng)目在18個(gè)月有效期內(nèi)未實(shí)施，故自動(dòng)恢復(fù)到1967年的規(guī)定。1996年，市議會又通過新的“聲明”，規(guī)定的新功能包括公寓、辦公、酒店、日托中心、餐廳、娛樂、戶外餐飲設(shè)施、小酒館、碼頭、水上出租車及游船、健身俱樂部、劇院及表演藝術(shù)設(shè)施、停車等。該調(diào)整有利于濱河地區(qū)功能景觀優(yōu)化[38]。

另一方面是為了實(shí)施城市設(shè)計(jì)而對其他相關(guān)法律進(jìn)行修改。由于芝加哥河屬于國家水道，2001年芝加哥交通部向美國交通部提交計(jì)劃，請求允許將河岸在干流段局部延伸至河中7.5 m，橋梁處延伸6 m，另有個(gè)別地段延伸15 m。國會批準(zhǔn)了這項(xiàng)法案，作為1899年《河流和港口法》的修改。該法案的依據(jù)之一是美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的調(diào)查確定有限的入侵對該河道交通不會產(chǎn)生明顯阻礙[27]132-133。

3.3 管理路徑實(shí)施

管理路徑的實(shí)施包括兩類。

其一，依據(jù)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)審議。以河道北側(cè)的PD835地塊近期新建的川普大廈為例，如圖4中現(xiàn)狀照片8所示。2005年3月規(guī)劃發(fā)展部進(jìn)行設(shè)計(jì)審議，通過了該地塊的場地規(guī)劃和景觀規(guī)劃，方案提供了多層濱水公園和廣場，沿河岸通過退界和底層架空形成了3層走道，并在東北部形成梯田式的景觀花園，提供共約4 000 m2公共空間，步道使沿河與不同道路間的人流建立聯(lián)系，地下還設(shè)置了一條公交車道，屋頂設(shè)有花園。建筑設(shè)計(jì)在河道轉(zhuǎn)彎處形成天際線的標(biāo)志性高點(diǎn)，立面在130 m、179 m和212 m高度有3處退界，分別與相鄰的3幢建筑的高度相呼應(yīng)，以更好地融入現(xiàn)有建筑群[39]。

其二，根據(jù)法律賦權(quán)對土地使用活動(dòng)進(jìn)行批準(zhǔn)，或?qū)^(qū)劃法中的地塊管理規(guī)定進(jìn)行微調(diào)。例如PD835地塊在議會通過“聲明”后，又通過行政管理權(quán)進(jìn)行2次區(qū)劃的微調(diào)（minor adjustment），包括設(shè)置水療套房、屋頂花園等[40]。

3.4 經(jīng)濟(jì)路徑實(shí)施

芝加哥河濱步道實(shí)施的一大亮點(diǎn)是其創(chuàng)造性的融資方案。二、三期步道所用資金高達(dá)1.16億美元，這在當(dāng)時(shí)美國次貸危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)形勢和政府公共投資不斷緊縮的大背景下是面臨著極大困難的。市長和交通部開創(chuàng)性地提出申請聯(lián)邦運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施融資創(chuàng)新法案（TIFIA）的貸款，以河道上未來運(yùn)營的餐飲娛樂、皮劃艇租賃與游船觀光等特許經(jīng)營權(quán)30年的收入作為還款資金，并用芝加哥市汽車燃油稅作為擔(dān)保。此項(xiàng)聯(lián)邦貸款共9 866萬美元，于2013年8月獲得國會批準(zhǔn)。其他資金來源還包括伊利諾伊州投資、芝加哥市投資、瓦克大道基金、聯(lián)邦魚類和野生動(dòng)物保護(hù)等6項(xiàng)共計(jì)1 705萬美元。從特許經(jīng)營權(quán)的實(shí)際收入情況看，2014年收入為138萬美元，到2019年就已經(jīng)超過1 650萬美元，而在TIFIA貸款的生命周期預(yù)測中，2048年收入預(yù)計(jì)升到1 251萬美元，可見當(dāng)前收入已遠(yuǎn)超預(yù)期[27]144，[41]。

一期西段越南退伍軍人紀(jì)念廣場的資金來自500萬美元聯(lián)邦基金。一期東段的資金主要來自稅收增量融資計(jì)劃（Tax Increment Financing，簡稱TIF），戴利市長設(shè)定了TIF區(qū)用以支持瓦克大道重建，以及相鄰部分濱河地段的建設(shè)[27]144-145。TIF是芝加哥的一項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施融資工具，資金由指定區(qū)域內(nèi)23年的房地產(chǎn)平均評估價(jià)增長產(chǎn)生，一個(gè)TIF區(qū)內(nèi)超過估價(jià)水平的財(cái)產(chǎn)稅增長用于償還前期公共投資發(fā)行的債券或支持區(qū)內(nèi)符合目標(biāo)的申請項(xiàng)目[42]。

此外，濱河總體框架設(shè)計(jì)的320萬美元經(jīng)費(fèi)來自開放空間影響費(fèi)（open space impact fees）[43]。該費(fèi)用從新住宅開發(fā)項(xiàng)目中收取，用以支持在全市77個(gè)社區(qū)中創(chuàng)造新的公共空間。費(fèi)用的收取由規(guī)劃發(fā)展部負(fù)責(zé)，支出需經(jīng)市議會批準(zhǔn)，并在產(chǎn)生資金的社區(qū)內(nèi)分配[44]。

3.5 建設(shè)、使用與維護(hù)管理

河濱步道地區(qū)建設(shè)的重要前提是瓦克大道向南位移。這個(gè)有著70多年歷史的地上、地下雙層道路的重建由交通部主持。步道的建設(shè)實(shí)施也由該部主持。兩岸地區(qū)的開發(fā)項(xiàng)目由私人開發(fā)主體建設(shè)，在此過程中受到政府部門的管理協(xié)調(diào)并通過相關(guān)程序引入公眾參與。

使用和維護(hù)管理也屬城市設(shè)計(jì)實(shí)施范疇，通過使用賦予空間性質(zhì)與意義，并實(shí)現(xiàn)社會價(jià)值。芝加哥車隊(duì)和設(shè)施部負(fù)責(zé)維護(hù)管理和每年度的特許供應(yīng)商競標(biāo)。芝加哥文化事務(wù)和特別活動(dòng)部主持濱河各類藝術(shù)文化活動(dòng)，包括公共藝術(shù)展示、駁船博物館、音樂表演、藝術(shù)節(jié)等。如圖4中現(xiàn)狀照片2所示的MART項(xiàng)目是老建筑改建的藝術(shù)創(chuàng)意中心，其外立面燈光秀是傍晚河道的活力點(diǎn)，還有河水“染綠”的圣帕特里克節(jié)、賽艇競賽、彩船游行等各類節(jié)日①芝加哥各類慶典節(jié)日眾多，夏季幾乎每個(gè)周末都排滿了各類慶?；顒?dòng)。。芝加哥公園區(qū)組織碼頭釣魚及煙火表演等。芝加哥環(huán)聯(lián)盟將濱河空間整合到“芝加哥白夜行”（Looptopia）活動(dòng)中。芝加哥河之友開展系列教育和參與項(xiàng)目。芝加哥建筑基金會提供多個(gè)主題的游船之旅、夏季建筑講座和展覽等。管理方還與城市學(xué)院合作提供學(xué)生實(shí)習(xí)項(xiàng)目。水上活動(dòng)不斷拓展，包括獨(dú)木舟、皮劃艇、自行車船、游船、租船和水上出租車等。

3.6 使用后評估和持續(xù)改進(jìn)

2018年4月，佐佐木事務(wù)所和芝加哥河之友共同委托的“芝加哥濱河步道使用后評價(jià)”報(bào)告完成。報(bào)告肯定了在經(jīng)濟(jì)、景觀、文化、娛樂方面的良好效果，但發(fā)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度不足，人們希望增加餐館、廁所和綠地，并開發(fā)新的拓展段[26]1-53。

前文提及的公眾參與的河邊創(chuàng)意實(shí)驗(yàn)室從2017年9月延續(xù)至2018年1月，前后聘請了9家建筑和景觀建筑公司，與公眾一起研討濱河改進(jìn)的構(gòu)想。政府部門還組織成立由社區(qū)領(lǐng)袖、民選官員、企業(yè)主和居民組成的地區(qū)咨詢委員會，持續(xù)提供意見和反饋[31]12。

濱河地段的功能一直在發(fā)展。2018年秋，在步道的一期東段新增了社區(qū)市場，擴(kuò)建現(xiàn)有路徑，并在特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)中支持少數(shù)族裔和婦女的本地供應(yīng)商，回應(yīng)了使用者的需求，同時(shí)也強(qiáng)化了社區(qū)功能和社會價(jià)值[45]。

4 結(jié)論和結(jié)語

深入考察案例所展示的治理過程，結(jié)合相關(guān)理論，本文概括提煉形成在新社會環(huán)境中的城市設(shè)計(jì)治理體系。而且，由于該類過程是以政府推動(dòng)為主導(dǎo)的，不同于高線公園等公民領(lǐng)導(dǎo)型，或海濱社區(qū)（Seaside）等公司開發(fā)型，對我國強(qiáng)政府的體制而言具有一定的對照借鑒價(jià)值。

4.1 城市設(shè)計(jì)治理體系

隨著現(xiàn)代社會日益發(fā)展的信息化、民主化、網(wǎng)絡(luò)化和全球化，治理（governance）已經(jīng)成為新的社會體系中的主要行動(dòng)結(jié)構(gòu)。治理概念的內(nèi)涵自1990年代開始形成后不斷演進(jìn)，1995年聯(lián)合國全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》報(bào)告中將治理定義為：“個(gè)人和機(jī)構(gòu)（公共和私人的）處理共同事務(wù)的多種方式的總和，它是為了調(diào)和那些沖突或多樣化的利益所采取的合作行動(dòng)，是一個(gè)持續(xù)的過程，既包括強(qiáng)制性的正式制度和規(guī)則，也包括人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式安排。”[46]治理不同于傳統(tǒng)的行政管理（government），它具有新的屬性特征，如在主體的作用上不再以政府為單中心，而是多元主體形成的網(wǎng)絡(luò)；在權(quán)力關(guān)系上不再是政府直接控制，而是相對平等的協(xié)調(diào)依賴；在所利用資源上不僅限于公共資源，而且是公共和私人資源的混合；在運(yùn)用工具上不僅包括直接干預(yù)，還包括多樣的間接干預(yù)[47]。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署在1997年的《人類可持續(xù)發(fā)展的治理》中提出治理的三方參與主體——政府（government）、公民社會（civil society）和私營部門（private sector）[48]。本案例的治理過程體現(xiàn)了上述特征。

基于對案例的深入解析，并結(jié)合治理、管理學(xué)和社會學(xué)相關(guān)理論，提出政府主導(dǎo)型城市設(shè)計(jì)治理體系框架（見圖5）。該體系分為3大部分：人、平臺和過程。作為參與主體的人，包括政府、公民社會和市場主體3個(gè)部分；城市設(shè)計(jì)發(fā)揮了各方協(xié)同治理公共事務(wù)的平臺功能；治理過程包括目標(biāo)凝聚、戰(zhàn)略協(xié)同、整合實(shí)施和評估改進(jìn)4個(gè)階段。其具體解釋如下。

第一，關(guān)于三方主體及其內(nèi)在聯(lián)系。隨著社會不斷進(jìn)步，國家和地方政府、社會組織和公民、企業(yè)等市場主體間形成網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系，社會運(yùn)行機(jī)制不再僅依靠傳統(tǒng)的威權(quán)體制運(yùn)行，而是日益結(jié)合民主的機(jī)制，其調(diào)控手段也不限于強(qiáng)制性或約束性手段，而是更側(cè)重通過目標(biāo)認(rèn)同來凝聚各方行動(dòng)。簡言之，通過對多元社會目標(biāo)的整合和認(rèn)同提供“政府—市場主體—公民社會”三方協(xié)同的動(dòng)力機(jī)制。在本案例中，芝加哥河的發(fā)展目標(biāo)并非僅是提供美觀的公共空間，而且是多元社會目標(biāo)的集成，包括環(huán)境目標(biāo)、文化目標(biāo)、社區(qū)發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治包容目標(biāo)等。曼紐爾?卡斯特（Manuel Castells）[49]在《認(rèn)同的力量》中揭示了在網(wǎng)絡(luò)化社會中認(rèn)同的建構(gòu)對于社會進(jìn)程的解釋意義，盡管他著重于全球化背景下的抵抗性認(rèn)同，但也指出合法性認(rèn)同對于公民社會建構(gòu)的基礎(chǔ)作用，以及計(jì)劃性認(rèn)同有潛力構(gòu)建一種新的公民社會。在城市設(shè)計(jì)治理進(jìn)程中的認(rèn)同，既有對于公共行動(dòng)合法性的認(rèn)同，也帶有新的社會關(guān)系建構(gòu)的計(jì)劃性認(rèn)同的性質(zhì)。

第二，關(guān)于城市設(shè)計(jì)的平臺功能。平臺理論是1990年代在管理學(xué)科中發(fā)展起來的，主要有產(chǎn)業(yè)組織、戰(zhàn)略管理和技術(shù)管理3個(gè)流派，平臺是在網(wǎng)絡(luò)化社會關(guān)系中通過節(jié)點(diǎn)間的多邊架構(gòu)來發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)組織模式[50-51]。本文認(rèn)為，平臺作為一種適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系的組織模式，不僅適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在社會治理領(lǐng)域也具有適用性。本案例中所展示的平臺作用表現(xiàn)在3個(gè)方面：（1）城市設(shè)計(jì)并非是各類治理行動(dòng)的全部內(nèi)容，而是為各主體參與治理提供了接口。例如，市長發(fā)起的“芝加哥河議程”有著生態(tài)環(huán)境治理、平衡河流用途、改善社區(qū)生活等多元目標(biāo)；芝加哥河之友的“芝加哥河行動(dòng)計(jì)劃”有凈化水質(zhì)、改善生境、增加開發(fā)空間、保護(hù)土地權(quán)益、增加休閑機(jī)會、建設(shè)伙伴關(guān)系和爭取資金投入等多種目標(biāo)。（2）城市設(shè)計(jì)平臺通過其創(chuàng)新和效率創(chuàng)造出新的價(jià)值。例如，通過道路南移、河岸延伸、以新增經(jīng)營性空間的未來經(jīng)營權(quán)收入貸款等，使原來的“不可能”成為“可能”，為多元社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出基礎(chǔ)性貢獻(xiàn)。（3）城市設(shè)計(jì)平臺還為各方捕獲收益提供架構(gòu)控制點(diǎn)。例如，濱河經(jīng)濟(jì)的良好收益保障了項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展；水邊休閑、娛樂等活動(dòng)為城市活力和周邊社區(qū)做出貢獻(xiàn)；人們對河道觀念的改變?yōu)榄h(huán)?；顒?dòng)的開展帶來更有利的前景。

第三，關(guān)于城市設(shè)計(jì)治理過程。對比發(fā)現(xiàn)本案例的實(shí)施過程與戰(zhàn)略管理過程模型較為接近，這可能是由于城市設(shè)計(jì)治理主要是由目標(biāo)愿景引領(lǐng)的，而不同于公共政策模型從問題出發(fā)，或計(jì)劃管理模型強(qiáng)調(diào)績效指標(biāo)控制。戰(zhàn)略管理一般分為3個(gè)階段：戰(zhàn)略形成、戰(zhàn)略實(shí)施和戰(zhàn)略評估[52]。而城市設(shè)計(jì)治理過程以規(guī)劃設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，在前期階段顯然更加充實(shí)，故概括為4個(gè)階段：（1）目標(biāo)凝聚是總領(lǐng)性階段。在孤島式的專業(yè)職能視角下，城市設(shè)計(jì)是相關(guān)專業(yè)人士和部門的行動(dòng)閉環(huán)，但在開放的、民主的、網(wǎng)絡(luò)化的治理情境下，則需要通過總體愿景、多元目標(biāo)和政治議程來形成多元主體的共同行動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制和協(xié)同框架。（2）戰(zhàn)略協(xié)同是各方通過不同層次、不同領(lǐng)域的規(guī)劃和計(jì)劃來建構(gòu)行動(dòng)戰(zhàn)略系統(tǒng)的過程。在本案例中可見，這些規(guī)劃并非“規(guī)劃打架”，而是各方圍繞共同的目標(biāo)，逐步界定各自的子目標(biāo)，明確各自的行動(dòng)方案并彼此協(xié)調(diào)的過程。規(guī)劃設(shè)計(jì)不是個(gè)別部門的專有職能，而是社會通用的實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)熵減的有力工具。（3）在整合實(shí)施階段，法律路徑和管理路徑相結(jié)合形成實(shí)施的制度性基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)路徑實(shí)施保證了可行性，建設(shè)、使用和維護(hù)管理是全生命周期的物質(zhì)空間塑造過程。（4）評估改進(jìn)階段在本案例中顯示出較高的重要性。盡管從文獻(xiàn)綜述看，其并未被普遍認(rèn)為是城市設(shè)計(jì)過程的單獨(dú)階段，但隨著城市設(shè)計(jì)從項(xiàng)目實(shí)施向社會治理的方向轉(zhuǎn)變，使用后評估和持續(xù)改進(jìn)也將成為治理過程的重要環(huán)節(jié)。

4.2 對我國城市設(shè)計(jì)發(fā)展的借鑒價(jià)值

我國正在推進(jìn)國家治理體系和治理能力建設(shè)。隨著發(fā)展進(jìn)入新階段，城市設(shè)計(jì)也將在城市更新、風(fēng)貌改善、品質(zhì)提升和可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮日益重要的作用。而且隨著社會的進(jìn)步，市場和社會主體也將日益廣泛地參與到公共治理的過程中。在這樣的背景下，國外城市設(shè)計(jì)治理體系的先發(fā)經(jīng)驗(yàn)對于我國具有一定的借鑒價(jià)值。

第一，對城市設(shè)計(jì)定位的認(rèn)識亟待轉(zhuǎn)變。城市設(shè)計(jì)不僅可以作為規(guī)劃編制方法或項(xiàng)目藍(lán)圖，還可以在空間相關(guān)治理中發(fā)揮平臺作用，城市設(shè)計(jì)的綜合性、創(chuàng)新性、非法定性和易接入性等特征，使其比法定規(guī)劃和項(xiàng)目計(jì)劃等更適合于承擔(dān)治理平臺的功能。第二，需要轉(zhuǎn)變對城市設(shè)計(jì)價(jià)值取向的認(rèn)識。城市設(shè)計(jì)不僅追求空間發(fā)展目標(biāo)，而且追求多元社會目標(biāo)進(jìn)而在空間上予以體現(xiàn)，同時(shí)通過社會目標(biāo)認(rèn)同推動(dòng)政府、市場和公民社會協(xié)同參與。第三，在經(jīng)濟(jì)上的可行性和可持續(xù)性應(yīng)成為城市設(shè)計(jì)治理的重要內(nèi)容。本案例中如果沒有道路南移和堤岸延伸，沒有經(jīng)營性空間的安排和特許經(jīng)營權(quán)收入償還貸款的設(shè)計(jì)，經(jīng)濟(jì)上的可行性就不可能實(shí)現(xiàn)，可見，空間設(shè)計(jì)需要與經(jīng)濟(jì)運(yùn)作加以整體考慮。還有TIF和開放空間影響費(fèi)等制度。我國在城市更新和可持續(xù)社區(qū)的推進(jìn)中，迫切需要通過城市設(shè)計(jì)把經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與空間設(shè)計(jì)、制度安排統(tǒng)籌起來。第四，完善城市設(shè)計(jì)實(shí)施的制度性機(jī)制，形成條例和準(zhǔn)則、地塊使用規(guī)定、相關(guān)法律一致性修訂等法律層次，以及基于導(dǎo)則的設(shè)計(jì)審議、審批協(xié)調(diào)等管理層次的實(shí)施性制度體系，并在地方政治議程中將城市設(shè)計(jì)納入常規(guī)框架，為城市設(shè)計(jì)治理提供體制基礎(chǔ)。第五，通過使用、維護(hù)和動(dòng)態(tài)優(yōu)化形成全生命周期的實(shí)施過程，空間實(shí)體的文化意義和社會價(jià)值正是在被使用者使用的過程中得以實(shí)現(xiàn)的。第六，科學(xué)民主地開展評估和持續(xù)改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)治理過程的進(jìn)化發(fā)展。

本文通過個(gè)案深度解析并結(jié)合相關(guān)理論解釋，力求深化對城市設(shè)計(jì)治理體系的認(rèn)識，為我國城市設(shè)計(jì)的未來發(fā)展提供若干借鑒。由于所選案例有限，相關(guān)社會過程復(fù)雜，以及中美兩國的國情差異，未來仍有待結(jié)合實(shí)踐不斷探索適合我國的城市設(shè)計(jì)治理模式。