構建新格局下糧食安全體系

宋洪遠 何可

民為國基，谷為民命。糧食安全既是國家經濟社會穩(wěn)定運行的重要前提，又是維護國家主權安全的堅實基礎。保障國家糧食安全是一個永恒課題，要常備不懈、防患于未然。當今世界正經歷百年未有之大變局，在新一輪科技革命快速發(fā)展的同時，經濟全球化遭遇逆流，糧食生產與貿易的均衡格局被打破，全球糧食安全風險陡增。在此形勢下，我國提出了深化供給側結構性改革，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內需潛力，構建國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的破局之策。如何利用“雙循環(huán)”內外兼修，保障國家糧食安全，已成為當前亟待解決的重要課題。

一是糧食系統(tǒng)韌性亟待提升。糧食系統(tǒng)韌性是指糧食系統(tǒng)在遭遇外部沖擊時的風險抵御能力，以及在遭受損害后的自我恢復能力。在各類黑天鵝、灰犀牛事件愈加頻發(fā)的背景下，我國糧食系統(tǒng)的應急保供能力、抵御災害能力和災后恢復能力亟待提升。例如，新冠肺炎疫情發(fā)生后曾出現(xiàn)短期內農資供應偏緊，對春耕造成了一定的影響。

二是糧食產業(yè)高質量發(fā)展更為迫切。推進糧食產業(yè)高質量發(fā)展，是“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下擴大內需戰(zhàn)略的本質要求。我國進入中等收入國家行列后，城鄉(xiāng)居民消費結構不斷升級，廣大消費者對糧食和重要農產品的需求已經從“吃得飽”“吃得好”轉向“吃得有機”“吃得低碳”，粗糙劣質的糧食無法滿足人民群眾的美好生活需要。倘若有機、低碳糧食依賴進口，則不僅會對國內市場形成嚴重沖擊，而且在疫情、極端天氣等重大災難時容易受制于出口國。由此，踐行新發(fā)展理念，推動糧食產業(yè)由總量擴張向質量提升轉變，突出糧食產業(yè)低碳化、優(yōu)質化、特色化、品牌化，方能在“雙循環(huán)”中更好地滿足人們對美好生活的需要，把握住國家糧食安全的主動權。

三是糧食貿易安全需要加強防范。我國在國際糧食市場的發(fā)展長期受到一些雜音和噪音的干擾和影響，嚴重阻礙了中國的正常糧食貿易和對外開放水平的提升。同時，要“跳出糧食看糧食”，糧食世界貿易既面臨著傾銷危機，也面臨著限制出口危機。就前者而言，發(fā)達國家可通過傾銷農產品導致發(fā)展中國家爆發(fā)農業(yè)危機；就后者而言，在疫情發(fā)生后，部分國家為了優(yōu)先保證本國糧食安全而限制糧食出口，造成了國際糧食市場的小范圍恐慌。開拓合作共贏新局面，強化糧食貿易安全在“雙循環(huán)”背景下顯得日益重要。

一是糧食產業(yè)內循環(huán)不暢。從生產端來看，由于不少耕地被用于種植經濟作物，加之二、三產業(yè)對土地的占用，導致土地資源供給受限，進而使得糧食種植面積的提升空間有限；同時，我國現(xiàn)階段人口老齡化加重，農村人口比例失衡，留守人口無法快速掌握現(xiàn)代化的農業(yè)生產技術，也無法適應現(xiàn)代化農業(yè)生產方式。從需求端來看，“碳達峰、碳中和”理念已深入人心，追求糧食和重要農產品的綠色低碳屬性逐漸成為新的消費風尚，但當前綠色低碳農業(yè)的發(fā)展不盡如人意。從流通端來看，倉儲物流設施智能化、自動化程度有待提升，不利于緩解糧食供求結構性矛盾；糧食產業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)都存在著不同程度的損失和浪費，完善“產購儲加銷”協(xié)同機制勢在必行。

二是糧食產業(yè)外循環(huán)受阻。從國際貿易方面來看，受到新冠肺炎疫情、全球氣候變化等因素影響以及貿易保護主義的沖擊，部分糧食貿易出口國優(yōu)先考慮本國利益，主動采取措施限制糧食貿易，導致國際糧食供給總量減少，市場價格上升明顯。聯(lián)合國糧農組織的數(shù)據顯示，2021年5月糧食價格指數(shù)高達127.1，創(chuàng)10年來新高。盡管7月下降至123.0，但總體上仍然處于高位。從技術方面來看，我國糧食產業(yè)的“芯片”——種子發(fā)展也面臨短板。不少發(fā)達國家已在種業(yè)領域注冊申請了大量專利，構建了技術壁壘。從交流方面來看，過去幾年中，發(fā)達國家采取的單邊主義、貿易保護主義對國際農產品貿易、糧食領域科技人才的交流與合作造成了嚴重損害。

（一）通過“內循環(huán)”確保糧食安全。

一是藏糧于地，嚴守耕地保護紅線。首先，要增強全國土地利用總體規(guī)劃的約束力，堅決遏制耕地“非農化”，嚴格管控“非糧化”；以建立健全“劃、建、管、補、護”長效機制為重點，貫徹落實永久基本農田特殊保護制度。其次，要以輪作為主、休耕為輔為基本原則，促進耕地生態(tài)環(huán)境的改善和農業(yè)資源的永續(xù)利用。最后，要促進種地養(yǎng)地結合，統(tǒng)籌考慮種養(yǎng)規(guī)模和環(huán)境消納能力，積極擴大種養(yǎng)結合循環(huán)農業(yè)試點范圍，處理好抓生產與保生態(tài)的關系，使藏糧于地戰(zhàn)略真正落到實處。

二是藏糧于種，助力糧食產業(yè)高質量發(fā)展。首先，按照2021年的中央一號文件“打好種業(yè)翻身仗”的要求，落實《種業(yè)振興行動方案》有關精神，進一步保護和利用好種質資源，做到應保盡保、有序開發(fā)。其次，盡快啟動種源“卡脖子”技術聯(lián)合攻關。可通過構建“研發(fā)團隊+研發(fā)平臺+企業(yè)”協(xié)同創(chuàng)新機制，整合全國高校、科研院所、企業(yè)的優(yōu)勢力量，強化主要糧食作物、特色經濟作物等核心技術的研發(fā)工作，盡可能培育一批具有自主知識產權的突破性成果。最后，提升種業(yè)企業(yè)核心競爭力。按照領軍型企業(yè)、差別化特色企業(yè)、專業(yè)化平臺企業(yè)3個類別，有針對性地出臺激勵政策，推動各類資源、人才、資本有序向企業(yè)聚集，幫助企業(yè)搭建商業(yè)化育種體系。

三是藏糧于智，增強糧食系統(tǒng)韌性。一方面，構建糧食產業(yè)大數(shù)據平臺，建立健全糧食產業(yè)災害預警與防治體系。以物流倉儲智能化、風險預警常態(tài)化為主線，進一步探索物聯(lián)網、智聯(lián)網、大數(shù)據、云計算等新一代信息技術在糧食產業(yè)中的應用廣度和深度，推動糧食產業(yè)由電腦代替人腦、機器代替人力，實現(xiàn)對糧食生產全過程、全覆蓋的動態(tài)監(jiān)測，提高糧食系統(tǒng)防范自然風險和市場風險的能力。另一方面，抓住糧食進口受疫情影響正經歷大調整的“機遇”，加速推進國內糧食產業(yè)向氣候智能型轉變，提升氣候變化適應能力和災后恢復能力。例如，在糧食生產功能區(qū)，以灌排水與節(jié)水設施為重點，進一步推進高標準農田建設；在旱作區(qū)，以蓄水保墑、抗旱抗逆為重點，進一步提高農田水資源利用效率。

四是藏糧于民，提升糧農種糧積極性。首先，進一步完善糧食和重要農產品市場調控政策，綜合考慮糧食生產成本、種糧機會收益、國際市場糧價等因素，合理制定最低收購價。其次，進一步擴大糧食作物完全成本保險和種植收入保險的實施范圍，增強種糧農民抵御風險的能力，并穩(wěn)定其收益。最后，可基于“政府+市場”的方式，鼓勵對農業(yè)生態(tài)環(huán)境資本進行價值評估，建立生態(tài)環(huán)保成果的交易市場（如實施低碳技術發(fā)展低碳農業(yè)需要建立碳交易市場，流域上下游地區(qū)需要建立水權交易市場等），實現(xiàn)對種糧農民收入的生態(tài)補償。

（二）通過“外循環(huán)”確保糧食安全。

一是優(yōu)化糧食進口貿易格局。一方面，用好用足WTO框架下的支持和保護措施，完善糧食進口關稅配額。既要適度提高非國有貿易進口配額的比重，為民營糧食企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更大空間，又要適當增加高端糧食產品的配額量，滿足消費者對有機、低碳、營養(yǎng)糧食的需求。另一方面，推動進口渠道重心從傳統(tǒng)的歐美國家轉向“一帶一路”沿線國家和地區(qū)?？赏ㄟ^建立和培育多元化的伙伴關系，構建多元化的糧食供應渠道。在此基礎上，深化與具有地緣優(yōu)勢與政治互信的“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的合作，從而保障糧食進口來源渠道的穩(wěn)定性，實現(xiàn)高效穩(wěn)定的國際糧源供應。

二是推動糧食企業(yè)由“走出去”向“融進去”轉變。首先，深化與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)在糧食領域的經貿合作，為培育國際大糧商，鼓勵和支持國內糧食企業(yè)“走出去”制定中長期發(fā)展規(guī)劃。其次，加強收儲、倉儲、港口、船運等戰(zhàn)略性物流通道建設，進而在糧食產能消化、糧食加工等方面尋找合適的合作伙伴，積極推動糧食加工“走出去”。最后，充分尊重“一帶一路”沿線國家和地區(qū)多元文化，主動加強文化交流，積極尋找國內糧食企業(yè)的企業(yè)文化與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)風俗習慣、價值觀念的契合點，推動糧食企業(yè)由“走出去”向“融進去”轉變，從而更好地發(fā)揮出我國國際大糧商在保障國內糧食基本供給上的重要作用。

三是推動構建全球糧食安全命運共同體。首先，繼續(xù)深入推進南南合作，積極參與涉糧國際組織的倡議和活動，為實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標作出積極努力。其次，立足國際視野，通過踐行《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》和《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程進展報告》，為其他國家落實糧食安全保障任務提供中國智慧、中國方案，提升對國際糧食市場和價格的影響力。最后，推動構建穩(wěn)定良好的糧食國際市場新秩序。尤其是在新冠肺炎疫情全球大流行期間，我國要進一步推進國際抗疫合作，并借此契機構建全球糧食安全命運共同體，合作提升全球糧食供應能力的穩(wěn)定性，增強全球糧食系統(tǒng)韌性。

（摘自2021年12月7日《經濟參考報》。作者單位分別為華中農業(yè)大學鄉(xiāng)村振興研究院、經濟管理學院。本文是國家糧食和物資儲備局專項課題“中國糧食國際競爭力比較研究”的階段性研究成果）