廣東省普通國省道高質(zhì)量發(fā)展對策探討

閆航宇，黃 謙

(1.廣東粵路勘察設(shè)計有限公司,廣州 510635；2.交通運輸部規(guī)劃研究院,北京 100028)

0 引言

普通國省道作為綜合交通運輸體系的重要組成部分，是保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的重要基礎(chǔ)條件，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用?！笆奈濉睍r期，是我國由全面建成小康社會向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時期，是“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，也是全面推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)新征程的戰(zhàn)略機(jī)遇期，將對廣東省普通國省道的建設(shè)發(fā)展提出新的更高要求。

近年來，在交通運輸部、廣東省委、省政府及省交通運輸廳的領(lǐng)導(dǎo)和大力支持下，廣東省普通國省道建設(shè)管理各項工作有效開展，但廣東省普通國省道的發(fā)展仍存在路網(wǎng)等級結(jié)構(gòu)短板明顯、發(fā)展不平衡等問題。為落實交通強(qiáng)國建設(shè)綱要，根據(jù)中央及廣東省綜合交通運輸體系規(guī)劃指導(dǎo)思想，推動廣東省普通國省道提質(zhì)增效，全面實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，是廣東省交通運輸行業(yè)的重要任務(wù)之一。

1 廣東省普通國省道基本情況

1.1 普通國省道路網(wǎng)基礎(chǔ)

截至2020年底，廣東省普通國省道通車?yán)锍?8 225km，二級及以上公路18 708km(占比66.3%)。其中，普通國道9 182km，二級及以上公路8 262km(占比90.0%)；普通省道19 043km，二級及以上公路10 445km(占比54.8%)，三級及以上公路15 757km(占比82.7%)。全省普通國道現(xiàn)狀二級以下公路920km，普通省道現(xiàn)狀三級以下公路3 287km。此外，普通省道的規(guī)劃待建里程約1 073km。

1.2 普通國省道建設(shè)投資體系

廣東省普通國省道的建設(shè)養(yǎng)護(hù)工程資金來源主要包括中央車購稅補(bǔ)助資金、省級交通專項資金(主要為燃油稅中央轉(zhuǎn)移支付資金)和市縣級地方配套資金。目前省級層面無專門的普通國省干線公路融資平臺，省級交通專項資金對建設(shè)項目采用定額補(bǔ)助。公路建設(shè)資金不足部分由各地市結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)條件，主要通過以下模式籌措：

(1)市、縣(區(qū))政府按一定比例承擔(dān)。項目以市政府為主導(dǎo)實施，地方自籌部分由市財政和項目轄區(qū)財政共同承擔(dān)。

(2)成立市級層面的交通投資集團(tuán)，負(fù)責(zé)融資工作。發(fā)揮融資平臺功能，采取有效途徑，引導(dǎo)、集中各類社會資金投向重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，推動重點公路項目建設(shè)。

(3)BT模式。以“政府主導(dǎo)，市場運作”為原則，由投資方出資項目建設(shè)，項目建設(shè)完工驗收合格后移交政府，政府以回購方式分期支付投資方投資額。

(4)政府與社會資本合作的模式。轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力，擇優(yōu)選擇包括民營和國有企業(yè)在內(nèi)的社會資本，并依據(jù)績效評價給予合理回報。

1.3 “十三五”期建設(shè)完成情況

“十三五”期間，面對復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢和發(fā)展環(huán)境，廣東省普通國省道發(fā)展保持平穩(wěn)態(tài)勢，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，路況水平持續(xù)提升，除普通國省道二級及以上公路比重的指標(biāo)未達(dá)規(guī)劃目標(biāo)值外，其余指標(biāo)基本達(dá)到發(fā)展預(yù)期?！笆濉逼趶V東省普通國省道建設(shè)共完成投資933億元。

“十三五”期完成國道G236線惠東高潭公梅至汕尾交界段、省道S237線潮州貴嶼至和平段等新改建工程1 170km(國道63項共486km、省道154項共684km)。截至2020年底，廣東省普通國道總里程9 182km，其中二級及以上公路8 262km，占比90.0%；全省普通省道總里程19 043km，其中二級及以上公路10 445km，占比54.8%。普通國省道技術(shù)等級穩(wěn)步提高，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。

“十三五”期完成國道G359線高明區(qū)祿堂至逕尾段、省道S223線梅江區(qū)梅城至雁洋段等路面改造工程6 758km(國道137項共2 022km、省道24項共4 736km)。截至2020年底，全省普通國省道總體技術(shù)狀況指數(shù)(MQI)達(dá)87.9，MQI優(yōu)良路率達(dá)85.4%。其中普通國道MQI為90.7，MQI優(yōu)良路率為93.8%；普通省道MQI為86.4，MQI優(yōu)良路率為80.6%。普通國省道養(yǎng)護(hù)力度持續(xù)加大，路況水平持續(xù)提升。

2 相關(guān)省(自治區(qū))普通國省道基本情況

我國東部沿海的江蘇省、山東省和浙江省國省道技術(shù)等級水平較高，普通國道二級及以上公路比重、普通省道二級及以上公路比重、普通省道三級及以上公路比重均遠(yuǎn)高于廣東省。相鄰的福建省和江西省的國省道技術(shù)等級水平與廣東省相當(dāng)，湖南省和廣西壯族自治區(qū)則略低于廣東省。

表1 我國東部沿海及廣東相鄰省(自治區(qū))普通國省道現(xiàn)狀

3 廣東省普通國省道發(fā)展存在的主要問題

“十三五”期間，廣東省普通國省道的發(fā)展取得了階段性成效，但與高質(zhì)量發(fā)展的要求和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的目標(biāo)相比，普通國省道建設(shè)發(fā)展依然任重道遠(yuǎn)，仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)和發(fā)展短板。

3.1 路網(wǎng)等級結(jié)構(gòu)短板明顯、建設(shè)任務(wù)重

廣東省普通國省道路網(wǎng)調(diào)整后建養(yǎng)規(guī)模大幅增加(路網(wǎng)調(diào)整后新增約1萬km)，新升級的國省道大多原為縣鄉(xiāng)道等農(nóng)村公路，整體等級結(jié)構(gòu)偏低，低等級路段改造的建設(shè)任務(wù)繁重。截至2019年，廣東省普通國道二級及以上公路比重排序為全國第15位，普通省道二級及以上公路比重和三級及以上公路比重排序均為全國第16位，公路技術(shù)等級排序處于全國中上水平，與經(jīng)濟(jì)大省的地位極不相符。目前，普通國道仍有三級及以下公路920km，普通省道四級及以下公路3 287km，按國道達(dá)到二級及以上公路標(biāo)準(zhǔn)、省道達(dá)到三級及以上公路標(biāo)準(zhǔn)的路網(wǎng)規(guī)劃目標(biāo)要求，低等級路段的升級改造將是未來一段時期面臨的主要問題之一。

3.2 發(fā)展不平衡依然突出、協(xié)調(diào)發(fā)展問題仍待解決

廣東省各地市在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、公路發(fā)展資金投入、規(guī)范化信息化管理水平等方面不盡相同，粵東西北地區(qū)和珠三角地區(qū)(尤其廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山等珠三角核心區(qū))的區(qū)域發(fā)展差距較大。珠三角核心區(qū)普通國道二級及以上公路比重為98.4%，粵東西北地區(qū)為87.4%；珠三角核心區(qū)普通省道二級及以上、三級及以上公路比重分別為87.3%、95.3%，粵東西北地區(qū)分別為51.3%、81.0%。珠三角核心區(qū)無論在路網(wǎng)密度、二級以上公路比重、公路技術(shù)狀況水平等方面均遠(yuǎn)超全省平均水平。三級以下低等級公路主要分布在邊遠(yuǎn)山區(qū)，受用地用林、配套資金等因素限制，地方建設(shè)意愿不強(qiáng)烈。此外，路網(wǎng)互聯(lián)互通功能仍有不足，部分道路通行效率低，部分出省通道以及連接交通樞紐、旅游景區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公路建設(shè)有待加強(qiáng)，普通國省干線公路網(wǎng)絡(luò)仍有待進(jìn)一步優(yōu)化和完善。

3.3 養(yǎng)護(hù)管理壓力逐年增加，路況水平仍待提升

隨著路網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整后國省道規(guī)模的大幅增加，交通流量的不斷增長，以及社會公眾對公路通行需求的不斷提高，公路養(yǎng)護(hù)管理的壓力急劇加大，建設(shè)養(yǎng)護(hù)成本持續(xù)增加。同時，普通國省道建設(shè)紅利日趨消退，普通國省道運行時間超過十年的路段比例高，路面大中修、橋梁維護(hù)工作日益繁重，新編國省道的路況長期無法改善。此外，隨著公路構(gòu)筑物以及路網(wǎng)監(jiān)測設(shè)施、配套附屬及服務(wù)設(shè)施的增多，養(yǎng)護(hù)成本也大幅增加，養(yǎng)護(hù)資金實際投入與路況評定需求還有一定的差距。

3.4 普通國省道建設(shè)養(yǎng)護(hù)成本不斷上升、地方配套資金壓力大

“十三五”期間，人工費用、建筑原材料價格上漲幅度較大(根據(jù)廣東省交通運輸廳2019年印發(fā)的有關(guān)公路工程概算預(yù)算配套指標(biāo)定額補(bǔ)充規(guī)定，以粵東西北地區(qū)人工工日單價為例，由舊標(biāo)準(zhǔn)59.74元/工日調(diào)整為118.99元/工日，增幅約一倍；根據(jù)近年來發(fā)布的建筑材料價格，“十三五”期末瀝青、水泥、鋼筋單價比“十二五”期末增幅分別為7%、16%、48%)，且大部分新改建工程實施時涉及征地拆遷、占用基本農(nóng)田等因素，導(dǎo)致普通國省道建設(shè)養(yǎng)護(hù)成本大幅提高。同時，廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，珠三角地區(qū)和粵東西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況差距大，粵東西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后、財政困難，在現(xiàn)行補(bǔ)助政策下，地方配套壓力大，項目建設(shè)實施困難。

3.5 建設(shè)項目制約因素多，溝通協(xié)調(diào)難度大

近年來，國家陸續(xù)出臺了對土地、林地以及生態(tài)保護(hù)等方面的政策，其他行業(yè)部門對建設(shè)項目的審批更加嚴(yán)格，普通國省道建設(shè)過程中普遍存在涉及征地拆遷、用地、用林、用海、環(huán)評、財審等要素制約，北部生態(tài)發(fā)展區(qū)的建設(shè)項目受用林用地的影響尤為突出。同時，項目前期階段審批工作涉及用地預(yù)審、規(guī)劃選址、社會穩(wěn)定、環(huán)境影響等多種專項報告，牽涉面廣、涉及部門多、協(xié)調(diào)難度大，導(dǎo)致部分升級改造項目進(jìn)展緩慢，影響普通國省道發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

4 廣東省普通國省道發(fā)展對策建議

4.1 提升路網(wǎng)效率，著力優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)

適應(yīng)普通國省道高質(zhì)量發(fā)展的需要，夯實經(jīng)濟(jì)發(fā)展交通設(shè)施基礎(chǔ)，加快提高普通國省道通行能力，改善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)運輸保障功能。

4.1.1 加快低等級路段提檔升級

以粵東西北地區(qū)為重點，加快低等級路段升級改造，推進(jìn)路網(wǎng)待建路段的建設(shè)，進(jìn)一步提高普通國省干線公路二級及以上公路比重，發(fā)揮路線整體效益。

4.1.2 推進(jìn)瓶頸路段改造

選用合理方式推進(jìn)普通國省道城鎮(zhèn)過境段、出入口路段的改造。通過提高技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)、增加車道數(shù)、平交口跨線橋改造或調(diào)整路線走向，對交通擁堵、混合交通嚴(yán)重的國省道穿城路段進(jìn)行改造，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

4.1.3 完善普通國省道通道工程建設(shè)

支持大灣區(qū)城市群建設(shè)，實現(xiàn)大灣區(qū)城市間基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和一體化，加快建設(shè)大灣區(qū)聯(lián)通東西兩翼沿海地區(qū)和北部生態(tài)發(fā)展區(qū)以及貫通沿海經(jīng)濟(jì)帶的國省干線大動脈，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)國省道擴(kuò)容提質(zhì)。加強(qiáng)省際、市際、縣際路段改造，提高路網(wǎng)集疏運效率，拓展干線公路運輸服務(wù)功能。出省國省道基本達(dá)到二級及以上公路標(biāo)準(zhǔn)，且不低于相鄰省份公路等級。

4.1.4 拓展路網(wǎng)服務(wù)功能

加強(qiáng)對連接經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、交通樞紐、沿海港口等重要節(jié)點經(jīng)濟(jì)干線路段的改造，推進(jìn)普通國省道與高速公路、市政道路、農(nóng)村公路等不同層級公路間銜接路段的建設(shè)，完善和提升各層級公路互聯(lián)互通的綜合服務(wù)功能。與高速公路出入口連接線相接的普通國道路段基本達(dá)二級及以上公路標(biāo)準(zhǔn)、普通省道路段基本達(dá)三級及以上公路標(biāo)準(zhǔn)。

4.1.5 推動交通旅游融合發(fā)展

加快完善連接旅游景區(qū)的公路網(wǎng)絡(luò)，提升旅游交通路網(wǎng)運輸效率；拓展交通基礎(chǔ)設(shè)施的旅游服務(wù)功能，提升交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平。鼓勵普通國省道結(jié)合旅游公路建設(shè)，因地制宜設(shè)置自駕車營地、房車營地、觀景平臺等旅游配套服務(wù)設(shè)施，提升旅游交通的服務(wù)質(zhì)量，滿足出行者多樣化、個性化的需求。推進(jìn)濱海旅游公路、南嶺生態(tài)旅游公路建設(shè)，打造旅游公路觀光帶。

4.2 強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)管理，全面提高路況水平

4.2.1 高度重視日常養(yǎng)護(hù)

強(qiáng)化細(xì)化普通國省道的日常養(yǎng)護(hù)工作，定期開展養(yǎng)護(hù)巡查，及時修復(fù)輕微破損路段，保持公路良好的通行環(huán)境和技術(shù)狀態(tài)。進(jìn)一步完善日常養(yǎng)護(hù)管理制度，優(yōu)化日常養(yǎng)護(hù)工作機(jī)制，強(qiáng)化日常養(yǎng)護(hù)省級監(jiān)管。

4.2.2 深入開展預(yù)防性養(yǎng)護(hù)

牢固樹立全壽命周期養(yǎng)護(hù)成本理念，建立常態(tài)化預(yù)防性養(yǎng)護(hù)制度和周期性養(yǎng)護(hù)制度，實現(xiàn)公路養(yǎng)護(hù)由被動防護(hù)向主動預(yù)防轉(zhuǎn)變，使公路養(yǎng)護(hù)步入良性循環(huán)。加快建立預(yù)防性養(yǎng)護(hù)相關(guān)技術(shù)體系，完善預(yù)防性養(yǎng)護(hù)的決策依據(jù)和技術(shù)要求。

4.2.3 適時開展大中修養(yǎng)護(hù)

綜合道路技術(shù)狀況、使用年限，科學(xué)安排干線公路的大中修工程，加大養(yǎng)護(hù)工程實施力度，提升普通國省道路面使用性能。加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)工程大中修項目庫管理，優(yōu)化管理程序，強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)設(shè)計方案及養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的評定。普通國道總體技術(shù)狀況(MQI)優(yōu)良路率達(dá)90%以上，普通省道MQI優(yōu)良路率達(dá)85%以上。

4.3 加大投資力度，強(qiáng)化資金保障

積極爭取中央資金支持，加大省級財政資金投入，提升普通國省道建設(shè)省補(bǔ)助力度。著力解決普通國省道發(fā)展短板，解決區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，加大對原中央蘇區(qū)、海陸豐革命老區(qū)困難縣、少數(shù)民族縣等粵東西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)省級財政資金投入。繼續(xù)用好省內(nèi)已出臺的交通建設(shè)投融資政策，積極爭取省財政資金、地方政府債券等資金，用于普通國省道的發(fā)展。建立以公共財政為主的普通國省道養(yǎng)護(hù)資金分級保障機(jī)制，完善全省公路養(yǎng)護(hù)資金分配模式，保障公路養(yǎng)護(hù)資金投入。進(jìn)一步拓寬建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金籌集渠道，充分發(fā)揮資本和市場的作用，創(chuàng)新融資方式，完善普通國省道投融資模式。

4.4 加強(qiáng)規(guī)劃銜接，落實發(fā)展要素

充分利用國土空間規(guī)劃編制的時機(jī)，處理好普通國省道與“三區(qū)三線”的空間關(guān)系，注重加強(qiáng)與自然資源、生態(tài)環(huán)境和住建等部門的溝通銜接，為“十四五”期乃至中遠(yuǎn)期的國省道建設(shè)發(fā)展預(yù)留空間條件。加強(qiáng)與城市發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接，確保各項規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，建立定期的聯(lián)動和評估機(jī)制。

5 結(jié)語

加快構(gòu)建形成“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局，縮小粵東西北地區(qū)與珠三角地區(qū)的差距，是廣東省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的緊迫任務(wù)。普通國省道作為綜合交通運輸體系的重要組成部分，加快推進(jìn)普通國省道的發(fā)展，是今后一段時期內(nèi)促進(jìn)廣東省交通運輸行業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)社會均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的重要任務(wù)之一。

為順利實現(xiàn)普通國省道路網(wǎng)的總體規(guī)劃目標(biāo)，廣東省普通國省道“十四五”規(guī)劃擬定了“十四五”期普通國省道的發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)。新升級的國省道大多處于粵東西北等邊遠(yuǎn)地區(qū)，“十四五”期將重點加快低等級路段提檔升級約4 000km，進(jìn)一步發(fā)揮國省道在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的支撐作用。為支持深圳建設(shè)先行示范區(qū)、廣州實現(xiàn)老城市新活力，助推全面實施“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局，“十四五”期將推進(jìn)瓶頸路段改造約3 000km，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)普通國省道高質(zhì)量發(fā)展。

本文總結(jié)了廣東省普通國省道發(fā)展過程中存在的主要問題，包括路網(wǎng)等級結(jié)構(gòu)短板明顯、發(fā)展不平衡、建養(yǎng)壓力大、建設(shè)項目制約因素多等等方面存在的問題；針對這些問題，從優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、提高路況水平、強(qiáng)化資金保障、加強(qiáng)規(guī)劃銜接等方面提出了相應(yīng)的對策。通過這些對策建議的提出，以期逐步消除制約普通國省道發(fā)展的交通瓶頸，保障群眾便利出行，提高廣東省普通國省道路網(wǎng)整體服務(wù)能力與水平。