論中國公務(wù)員職務(wù)和職級制度

云南師范大學(xué) 蔣毓琰

一、我國現(xiàn)行的公務(wù)員職務(wù)和職級制度

職務(wù)是組織內(nèi)部具有相當(dāng)數(shù)量和重要性的一系列職位的集合。公務(wù)員的職務(wù)指的是“公務(wù)員的職位要素，其主要通過公務(wù)員的工作能力和職責(zé)大小來確定”[1]。中國公務(wù)員的職務(wù)層次主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列中。

職級是職務(wù)、能力和業(yè)績以及資歷的綜合體現(xiàn)，也是確定薪酬的重要依據(jù)。對公務(wù)員職級的劃分就是公務(wù)員的等級序列，公務(wù)員的等級序列也被稱為職級序列。中國的職級序列按照綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等公務(wù)員職位類別分別設(shè)置。

中國的職務(wù)與職級并行制度實施以前，一定程度上，公務(wù)員職務(wù)決定與反映職級，職級對應(yīng)一定的職務(wù)，職級隨著職務(wù)的變化而變化，公務(wù)員根據(jù)職務(wù)獲得相應(yīng)的薪酬待遇。2015年《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》首次將職級與職務(wù)、職級與級別之間的對應(yīng)關(guān)系建立起來。2019年《中華人民共和國法（修訂案）》和《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》出臺，正式確立了我國具體實行職務(wù)與職級并行制度。這一制度的具體內(nèi)容是公務(wù)員可以通過領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者職級晉升，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員履行管理職責(zé)，不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職級公務(wù)員依據(jù)隸屬關(guān)系接受領(lǐng)導(dǎo)指揮，履行職責(zé)。這個制度實際上是一種晉升的雙梯制度。在這種制度下，“職務(wù)和職級是相對獨立和相對分立的，公務(wù)員的權(quán)力以及責(zé)任義務(wù)的承擔(dān)主要體現(xiàn)在職務(wù)的設(shè)置上，公務(wù)員的物質(zhì)利益以及職業(yè)尊嚴(yán)的滿足主要體現(xiàn)在職級的設(shè)置上”[2]。

二、現(xiàn)行職務(wù)與職級并行制度的優(yōu)勢和存在的問題

（一）優(yōu)勢

第一，公務(wù)員晉升機會增加，工作待遇提升?，F(xiàn)行的職務(wù)與職級制度對公務(wù)員制度的發(fā)展有著巨大意義。過去公務(wù)員的各種待遇主要和職務(wù)掛鉤，而且職務(wù)晉升是職級晉升的唯一決定因素，這導(dǎo)致了人們過度看重職務(wù)的現(xiàn)象。在基層，由于領(lǐng)導(dǎo)崗位相對有限，基層公務(wù)員的職務(wù)晉升空間較少，這非常不利于公務(wù)員的成長。而在推行職務(wù)與職級并行制度以后，由于公務(wù)員也可以通過職級晉升，這就大大擴展了公務(wù)員晉升的通道，讓那些無法通過晉升職務(wù)的公務(wù)員通過努力來晉升職級，以獲得合理的待遇。

第二，“有利于穩(wěn)定基層公務(wù)員隊伍，更好地吸引人才加入公務(wù)員隊伍”[3]。長期以來，因待遇和發(fā)展空間等原因，衍生出基層公務(wù)員招錄困難、留人難的問題。建設(shè)晉升雙通道，明確職級的設(shè)置，強調(diào)職級在公務(wù)員工資、福利等方面的作用，可以為公務(wù)員提供更好的薪酬待遇，可以很大程度上吸引更多的優(yōu)秀人才，同時也可以留住許多渴望晉升的公務(wù)員，建設(shè)穩(wěn)定的公務(wù)員隊伍。

第三，對公務(wù)員產(chǎn)生激勵作用，促進工作效率和質(zhì)量的提高。推行職務(wù)和職級并行制度，“是指適度分立職務(wù)和職級過于緊密的關(guān)系，使得職級真正成為公務(wù)員的一條獨立的職業(yè)發(fā)展階梯，可以通過晉升職級獲得合理的待遇和尊嚴(yán)”[4]。這項制度的實施給公務(wù)員以極大的激勵作用，促使他們不斷提高工作能力，不斷創(chuàng)造出成績以獲得晉升，打破了只有當(dāng)官才有前途的鐵律，冷卻了走仕途的熱情，調(diào)動了各級人員的積極性。為了晉升職級，公務(wù)員會更加努力工作，更好地提升自己的能力。在這個過程中就可以極大地促進公務(wù)員工作效率和工作質(zhì)量的提高，更好地推進社會治理。

第四，保障公務(wù)員公平，減少競爭過程中的惡性競爭。過去職務(wù)和工資掛鉤，對基層公務(wù)員來說是極其不公的，即使業(yè)績和能力再好，但是因為職務(wù)不高，工資收入也不高，職務(wù)職級并行制度的推行很大程度上保證了基層公務(wù)員的收入公平，使得公務(wù)員即使不當(dāng)官也可以加薪。而且，基層公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)的收入差距是比較大的，推行職務(wù)和職級并行制度在提高基層公務(wù)員薪酬的同時也促進了整個社會收入差距的縮小，促進了社會公平。

（二）存在的問題

第一，職務(wù)職級制度無法幫助公務(wù)員享受同等職級待遇。雖然在職務(wù)和職級并行制度推行以后，公務(wù)員可以通過職級晉升，但是職務(wù)和職級并行制度只能幫助公務(wù)員享受同級職級待遇，無法享受同等的職務(wù)待遇。也就是說，公務(wù)員通過職級晉升無法獲得同等的職務(wù)權(quán)力和待遇，因為職級并不體現(xiàn)公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而僅僅只是確定工資、住房和醫(yī)療等待遇的重要依據(jù)。因為這個原因，這項制度對一部分公務(wù)員來說吸引力不夠，對其產(chǎn)生的激勵作用也是有限的，實踐中，在基層公務(wù)員隊伍中也出現(xiàn)因此原因而不思進取的公務(wù)員?？偟膩碚f，職務(wù)和職級并行制度實行的初衷并未實現(xiàn)。

第二，實現(xiàn)政策的資源不足。通常來說，實現(xiàn)職級晉升體系的資金待遇由地方政府負(fù)擔(dān)，在實行職務(wù)和職級并行制度以后，地方政府財政壓力越來越大，因為基層公務(wù)員的工資都是地方財政支出，很多地方的財政根本就無法負(fù)擔(dān)，有相關(guān)研究指出，“資源分布不均，如津(補)貼、財力狀況、激勵措施、辦公經(jīng)費、工作環(huán)境等，越到基層越薄弱，一些地方的縣鄉(xiāng)兩級維持基層運轉(zhuǎn)都成問題。但是如果無法落實職級晉升的待遇，會大大打消基層公務(wù)員的積極性，影響到地方政府的權(quán)威”[5]。

第三，職級晉升的時間太長，制度對改善基層公務(wù)員晉升力度不夠。職務(wù)和職級并行制度下，晉升上一個職級的時間分別為8年、12年、15年。這種制度設(shè)計會使得獲得職級進行的大多為資歷比較老的公務(wù)員，而中青年公務(wù)員仍無法通過職務(wù)和職級并行獲得待遇提升，同時按照這種職級晉升年限要求，很多公務(wù)員即使到了退休年齡，也無法晉升到非常高的職級，實際上，“大多數(shù)的公務(wù)員都是在副科級以下退休，這挫傷了基層公務(wù)員的工作積極性，仍然有許多公務(wù)員無法享受職務(wù)和職級并行制度帶來的紅利”[6]。

第四，職級的獨立性不夠，職級晉升存在“一刀切的情況”。職務(wù)和職級并行制度設(shè)計時對原有的職務(wù)體系依賴太大，職級靠掛在職務(wù)上，職級對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)級別的依賴較強，沒有形成自己的體系和影響。職務(wù)和職級并行制度是一項具有普惠性質(zhì)的政策，這既是一個優(yōu)點也是一個缺陷，普惠性可以促進所有公務(wù)員通過職級晉升享受到更好的待遇，但是普惠性也很容易產(chǎn)生平均主義的問題，這樣會使得對公務(wù)員的激勵效果大打折扣，同時也會加劇地方財政的負(fù)擔(dān)。

三、完善職務(wù)和職級并行制度的措施

（一）嘗試提供專項資金保障

先前的論述中提到，公務(wù)員職務(wù)和職級并行制度存在一個嚴(yán)重的問題是實現(xiàn)政策的資源不足，要落實職務(wù)和職級并行的政策，地方把握依據(jù)職級或職務(wù)晉升的官員質(zhì)量，不能出現(xiàn)平均主義的傾向。另外一方面，省級或者中央一級政府也應(yīng)該嘗試設(shè)置專項資金。實際上，這項制度的推進僅僅依靠地方政府的財政是不夠的，上級政府應(yīng)該給基層政府一定的財政支持，能夠讓地方政府使用專項資金，減輕基層政府的財政壓力，同時地方政府也應(yīng)該合理管理基層財政，協(xié)調(diào)各項資金的使用。“在對年度財政進行預(yù)算時，要將職務(wù)職級并行制度實行所帶來的職級晉升工資納入預(yù)算中，對自有財政合理分配，以保障制度的順利推行”[5]。

（二）優(yōu)化職級晉升條件，拓展職級晉升渠道，堅持競爭擇優(yōu)原則

要破除職務(wù)職級并行制度中的唯資歷論，應(yīng)該公平地考慮到其他因素，國家在設(shè)置的級別晉升條件中主要列出的是任職年限和級別這兩個條件，這是公務(wù)員職級晉升的要素，但是這樣的操作方法容易引發(fā)公務(wù)員熬時間、憑資歷的情況，但是實際上資歷并無法反映一個人的能力和業(yè)績，因此國家應(yīng)該充分考慮除了任職年限和級別以外的包括能力、業(yè)績、品德在內(nèi)的多種晉升要素，堅持競爭擇優(yōu)的原則，綜合考慮各方面因素，制定出合理的晉升考評制度，要注意日常工作的考評制度，完善量化的晉升考核制度，而不僅僅是依照傳統(tǒng)的、模糊的“德、能、勤、績、廉”標(biāo)準(zhǔn)來對公務(wù)員進行職級考核，應(yīng)該嘗試建立起各類公務(wù)員考核指標(biāo)體系，根據(jù)不同類別的公務(wù)員制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，讓那些有業(yè)績、有能力的基層公務(wù)員更好地享受政策待遇。

（三）建立職級晉升獨立的等級體系

采用的對應(yīng)行政職務(wù)的等級來設(shè)置和確認(rèn)職級等級的方法很大程度上會影響行政機關(guān)內(nèi)部的運轉(zhuǎn)，無法使得職級制度的優(yōu)勢發(fā)揮出來。一方面，“要防止職級的職務(wù)化，職務(wù)是不具備領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的，在對年度財政進行預(yù)算時，要將職務(wù)職級并行制度實行所帶來的職級晉升工資納入預(yù)算中，對自有財政合理分配，以保障制度的順利推行”[7]。

另外一方面，要防止職級功能的弱化，《公務(wù)員職務(wù)和職級并行規(guī)定》中提到職級是確定工資、住房、醫(yī)療等待遇的重要依據(jù)，在實際操作中要落實這一政策，工資福利中涉及保障部分和退休待遇的應(yīng)盡可能與職級掛鉤,確保職級晉升的獲得感。