我國城市社區(qū)治理的現(xiàn)實困境與完善路徑

東華大學(xué)馬克思主義學(xué)院 琚小倩，錢文華

一、城市社區(qū)治理的三種主要模式

一是以上海市為代表的“區(qū)域化”社區(qū)分權(quán)治理模式。這種模式主要是依托于黨組織，強(qiáng)調(diào)政府對社區(qū)資源進(jìn)行整合，通過加強(qiáng)街道建設(shè)和街居聯(lián)動推動社區(qū)治理。政府下沉權(quán)力和構(gòu)建開放式平臺，黨組織建立以“區(qū)域化”為核心的治理體系，推動以居委會為主體的協(xié)商自治平臺。在治理改革過程中，構(gòu)建區(qū)域化黨建大平臺，吸納社會各方力量參與到社區(qū)治理中，在社區(qū)黨組織和政府職能機(jī)構(gòu)增加社會組織、居民委員會、企事業(yè)單位等代表，擴(kuò)充社區(qū)黨組織成員和隊伍，實現(xiàn)黨建引領(lǐng)和服務(wù)功能。在這樣的治理結(jié)構(gòu)下，憑借堅實的政治基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)資源，社區(qū)黨組織在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，以條塊結(jié)合、以塊為主的網(wǎng)格化行政治理手段推動黨組織體系全面覆蓋到社區(qū)各個角落，不僅解決了社區(qū)資源不足的問題，而且充分發(fā)揮了社會各類組織的功能，大力提升了社區(qū)的黨務(wù)、政務(wù)和居務(wù)建設(shè)。二是以武漢百步亭社區(qū)為代表的黨建——企業(yè)相結(jié)合模式。武漢百步亭社區(qū)成立伊始是由武漢百步亭集團(tuán)管理，該社區(qū)創(chuàng)立了一條物業(yè)企業(yè)管理和社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)相結(jié)合的新型道路。在社區(qū)治理不斷發(fā)展的過程中，百步亭社區(qū)通過重塑社區(qū)治理多元主體之間的關(guān)系，進(jìn)一步構(gòu)建出更為合理的社區(qū)治理組織體系，即以區(qū)域化黨建為統(tǒng)領(lǐng)、以企業(yè)為主導(dǎo)、以政府為指導(dǎo)、以居民為主體的新型治理模式。社區(qū)黨委建立發(fā)揮黨的作用長效機(jī)制，形成“社區(qū)大黨委——社區(qū)黨總支——網(wǎng)格黨支部——樓棟黨小組——黨員中心戶”從上到下的黨建管理體制，集中黨員全部力量來服務(wù)社區(qū)群眾。在社區(qū)黨組織的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，百步亭居委會、物業(yè)、業(yè)主委員會形成了良好的社區(qū)協(xié)商三方聯(lián)動工作機(jī)制，構(gòu)建出交叉任職與多元共治的治理體系，將社會各方力量匯聚到一起，共同為社區(qū)的和諧發(fā)展出謀劃策。三是以沈陽社區(qū)為代表的黨建引領(lǐng)社區(qū)自治治理模式。主要表現(xiàn)為在基層黨組織引領(lǐng)和帶動下，基層政府下放權(quán)力至社區(qū)治理多元主體，建立社區(qū)自治組織，進(jìn)行社會力量和社區(qū)資源的整合，形成“黨建引領(lǐng)社區(qū)自治，社區(qū)自治推動基層治理”的自治型社區(qū)制社會。黨委和政府負(fù)責(zé)政策、法律法規(guī)等宏觀調(diào)控方面，重構(gòu)社區(qū)協(xié)商議事平臺，制定社區(qū)議事工作條例，確定其議事規(guī)則、職能范圍和人員構(gòu)成，但不參與到社區(qū)的具體工作中。這樣一來，社區(qū)治理主要依靠社區(qū)自身資源進(jìn)行整合，社區(qū)居民以自我教育、自我管理、自我約束、自我服務(wù)為手段，推動社區(qū)自治治理機(jī)制的運行，更能體現(xiàn)居民的真正需求，增強(qiáng)社區(qū)活力和居民積極性，提高社區(qū)居民生活質(zhì)量，使得社區(qū)居民更有歸屬感和認(rèn)同感。這三種社區(qū)治理創(chuàng)新型模式雖各有特色，但不可否認(rèn)的是，在治理過程中黨組織都發(fā)揮了極其重要的引領(lǐng)作用，這些模式是各地城市社區(qū)治理的縮影。當(dāng)前，各地城市逐漸形成了以社區(qū)黨組織為核心的“一核多元”社區(qū)治理體系，以“區(qū)域化”治理、“紅色物業(yè)”等多種形式協(xié)調(diào)各類組織進(jìn)行社區(qū)治理，達(dá)到以黨建促進(jìn)社區(qū)建設(shè)的目的。

二、城市社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實問題

社區(qū)治理能力是國家基層治理水平的基礎(chǔ)，在新時代社會多元背景之下，如何準(zhǔn)確把握黨建與城市社區(qū)治理之間的契合關(guān)系，是創(chuàng)新城市社區(qū)治理格局的前提和關(guān)鍵。將黨的領(lǐng)導(dǎo)與社區(qū)進(jìn)行融合，在各城市實踐中有很多創(chuàng)新模式，但當(dāng)前城市社區(qū)治理中還存在一定的制約因素。

根據(jù)現(xiàn)代社會治理理念，要實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定和有序治理，需要社會各方力量共同參與，進(jìn)行社會資源的有效整合。但在實際操作中，許多城市社區(qū)還存在多元主體融合和各方資源整合的不足。例如，類似于以上海市為代表的“區(qū)域化”社區(qū)分權(quán)治理模式的相關(guān)城市社區(qū)，所謂的多方聯(lián)動、區(qū)域化、網(wǎng)格化等政社互動合作，實際上是黨政單方面主導(dǎo)下的對社會各方力量的吸引和動員，所搭建的組織和平臺也還是依托于自上而下的、外在性的權(quán)力推動。為了實現(xiàn)精準(zhǔn)對接社區(qū)治理的需求，提高完成社區(qū)公共事務(wù)的效率，一些城市社區(qū)黨組織往往聚焦于協(xié)調(diào)黨政關(guān)系、完成群眾性文化活動任務(wù)，主要圍繞政治動員為主的方式推動治理進(jìn)程，沒能將強(qiáng)化自身能力建設(shè)和加強(qiáng)社區(qū)多元主體共同治理聯(lián)系起來，導(dǎo)致出現(xiàn)黨組織資源分散、條塊分割、服務(wù)覆蓋面不廣等問題，同時分散的組織力量和資源也難以滿足治理社區(qū)的需要。從社會穩(wěn)定和發(fā)展的角度來看，如何把握黨建與社區(qū)自主發(fā)展結(jié)構(gòu)之間的合理關(guān)系也是亟待解決的社區(qū)治理困境。城市經(jīng)濟(jì)水平快速發(fā)展，居民生活水平不斷提高，社會資源不斷流動、社會自組織化能力不斷提升、社會構(gòu)成趨向多元化，黨建在社區(qū)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建中既要承擔(dān)協(xié)商秩序組構(gòu)、利益訴求表達(dá)、社會資源整合等核心作用，又要與其他多元主體共同為建設(shè)和諧有序的社區(qū)進(jìn)行合理有效的合作。實行以武漢百步亭社區(qū)為代表的黨建——企業(yè)相結(jié)合模式，更是要注意系統(tǒng)搭建整合多方參與主體的渠道。一方面，要避免延續(xù)單位制時期“黨包攬一切”的方式，限制其他社區(qū)治理主體的參與空間和社區(qū)資源，無法實現(xiàn)社區(qū)的有效動員和利益整合。另一方面，不能過于弱化黨建的統(tǒng)領(lǐng)作用和過于強(qiáng)化社區(qū)其他治理主體的權(quán)力，否則會極大降低黨組織的權(quán)威性，弱化黨組織的資源整合和組織動員能力，使得對其他治理主體存在自利行為和“搭便車”現(xiàn)象時缺乏約束力。城市社區(qū)治理中，黨組織主要依托于政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢來開展黨建工作。以沈陽社區(qū)為代表的黨建引領(lǐng)社區(qū)自治治理模式能夠在一定程度上激發(fā)社區(qū)活力，提高社區(qū)自我調(diào)節(jié)能力，但前期培育階段比較困難，且容易導(dǎo)致社區(qū)黨組織權(quán)威被弱化。實行社區(qū)自治治理模式中的部分社區(qū)黨組織自身能力不強(qiáng)，組織渙散、黨建模式“粗放化”、少數(shù)黨員干部黨員意識淡化，難以在社區(qū)治理中樹立權(quán)威[7]。同時，由于社區(qū)黨組織相對于社會組織、社區(qū)居委會等組織的工作內(nèi)容遠(yuǎn)離社區(qū)居民日常生活，存在感較低，在一定程度上也弱化了社區(qū)黨組織的治理權(quán)威。

三、完善城市社區(qū)治理的路徑

上述城市社區(qū)治理中存在的各種問題，嚴(yán)重制約了當(dāng)前城市美好社區(qū)建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。要給社區(qū)居民提供更美好的生活環(huán)境，建設(shè)和諧的美好社區(qū)，黨組織在社區(qū)治理中需要積極有為，只有這樣，美好社區(qū)的建設(shè)才能得到保障。

（一）強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，重塑社區(qū)治理權(quán)威

《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會治理。以往的基層社會治理工作不再由政府民政部門負(fù)主責(zé)，而是黨組織直接領(lǐng)導(dǎo)，這意味著黨建引領(lǐng)開始成為創(chuàng)新社區(qū)治理和服務(wù)的新方法、新機(jī)制，因此在治理過程中要強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，重塑其治理權(quán)威。

在治理城市社區(qū)過程中，首先要堅持社區(qū)黨組織的政治引領(lǐng)功能。當(dāng)前城市社區(qū)內(nèi)社會組織發(fā)展速度飛快，從業(yè)人員眾多，部分社會組織還帶有一定的政治屬性，所以必須發(fā)揮社區(qū)黨組織的政治引領(lǐng)功能，避免社區(qū)群眾誤入歧途。其次，在城市社區(qū)“一核多元”的治理體系中，要充分發(fā)揮黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的組織能力。社區(qū)黨組織在將黨的各項路線和方針政策貫徹落實到各類組織中的同時，要運用民主協(xié)商的方法領(lǐng)導(dǎo)和凝聚其他社會組織，使其成為黨組織的左膀右臂，共同協(xié)調(diào)處理社區(qū)公共事務(wù)，創(chuàng)新社區(qū)治理。

（二）完善社區(qū)治理體系，建立多元社區(qū)治理參與渠道

城市社會具有高度流動、分化的特點，導(dǎo)致城市社區(qū)背景越來越復(fù)雜，顯然社區(qū)黨組織無法獨立承擔(dān)和勝任治理社區(qū)的工作，勢必需要完善社區(qū)治理體系，建立多元主體參與治理社區(qū)的渠道和平臺，聚合社會各方力量共同推進(jìn)社區(qū)治理體系和服務(wù)。在搭建區(qū)域化大黨建平臺時，要凝聚各方整體合力，構(gòu)建多方參與的多元協(xié)商治理格局。一方面運用區(qū)域化黨建理念，建立健全社區(qū)大黨委組織構(gòu)架，吸納社區(qū)內(nèi)各類企事業(yè)單位等基層黨組織，強(qiáng)化社區(qū)黨組織與其他基層黨組織的連接互動，整合力量共同謀劃社區(qū)黨建工作和各項服務(wù)事項。另一方面，構(gòu)建多元社會主體共同參與治理的渠道和平臺，健全社區(qū)社會治理組織體系，采取“網(wǎng)格化”模式，明確各方責(zé)任內(nèi)容，暢通治理路徑，注重通過各種信息化技術(shù)手段完善社區(qū)訴求、意見反饋機(jī)制，利用各種社區(qū)資源滿足社區(qū)居民的多元化、多層次需求，推動社區(qū)黨建民主化進(jìn)程，加快構(gòu)建服務(wù)型社區(qū)黨組織，調(diào)動多元主體參與協(xié)商社區(qū)事務(wù)，形成黨建引領(lǐng)、社會力量和居民群眾協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，實現(xiàn)社區(qū)治理的共建共治共享。

（三）優(yōu)化社區(qū)治理手段，搭建社區(qū)智慧治理平臺

當(dāng)前，信息化技術(shù)發(fā)展迅速，逐漸向社會的各個領(lǐng)域滲透，城市社區(qū)治理也不例外。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，社區(qū)的社會職能不斷增加，提高城市社區(qū)治理水平變得十分迫切，優(yōu)化社區(qū)治理手段，搭建社區(qū)智慧治理平臺成為推進(jìn)城市化進(jìn)程的必然趨勢。優(yōu)化社區(qū)治理手段要善用數(shù)字化技術(shù)，根據(jù)城市社區(qū)的發(fā)展水平和社區(qū)居民的實際需求逐級、分層推進(jìn)，盡全力服務(wù)居民。從整體出發(fā)搭建社區(qū)智慧治理平臺，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，打破部門、單位之間的界限，建立高效的治理體系和組織形式，形成在黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，由民政部門牽頭、各相關(guān)部門密切配合、社區(qū)主辦、社區(qū)居民廣泛參與的社區(qū)數(shù)字化管理運行機(jī)制。同時建立多元化機(jī)制，采用市場運作方式，調(diào)動政府以外的多元主體建設(shè)的主動性和積極性，形成由政府部門宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)，其他社區(qū)治理主體參與進(jìn)行市場化、產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營體制，通過現(xiàn)代化的數(shù)字手段為社區(qū)居民服務(wù)。