中央環(huán)保督察下地方核心行動者的環(huán)境精細化治理行為邏輯
——基于科爾曼理性選擇理論視角的分析

余敏江（同濟大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，上海 200092）

近年來，作為“中國之治”中最活躍的組成部分之一，環(huán)境精細化治理正蓬勃開展，圍繞環(huán)境精細化治理相關(guān)議題業(yè)已形成一大批豐碩的研究成果。然而，如果地方核心行動者在動態(tài)化的環(huán)境精細化治理過程中策略性地應(yīng)用有利于實現(xiàn)自身利益最大化的規(guī)則，就必然弱化環(huán)境治理共同體的有機聯(lián)系與黏合力量，進而導(dǎo)致瞄準機制的“粗放化”和響應(yīng)機制的“懸浮化”。為了打破環(huán)境精細化治理中的部門主義、痕跡主義和短期機會主義，中國在環(huán)境治理領(lǐng)域產(chǎn)生了以中央環(huán)保督察為典型的重要“督政”制度創(chuàng)新。顯然，地方核心行動者的環(huán)境精細化治理行為，必然受到中央環(huán)保督察等多因素間復(fù)雜互動關(guān)系的影響。本文旨在通過分析央地關(guān)系發(fā)生的變化與調(diào)整，探討中央環(huán)保督察下地方核心行動者的環(huán)境精細化治理行為邏輯，深入剖析地方核心行動者在高強度監(jiān)督壓力下環(huán)境精細化治理行為的復(fù)雜性本質(zhì)，以期進一步完善中央環(huán)保督察制度，進而提升環(huán)境精細化治理的效能。

一、地方核心行動者的環(huán)境精細化治理行為研究：回顧與再出發(fā)

黨的十八大以來，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展的時代背景下，面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢以及廣大人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的渴望，以習(xí)近平同志為核心的黨中央針對新時代“實現(xiàn)什么樣的環(huán)境治理、怎樣實現(xiàn)環(huán)境治理”等問題，提出了“于細微處見精神，于細微處也見品德”［1］38，“要精其術(shù)，不拘泥于以往的經(jīng)驗”［1］177，“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細”［2］，“城市管理要向街巷胡同延伸”［3］等精細化治理理念，高度契合了當下中國追求高質(zhì)量高顏值的發(fā)展實際。隨著環(huán)境政治話語的不斷強化，各地方也開始積極探索環(huán)境精細化治理的路徑，地方政府以經(jīng)濟增長為中心的“政治錦標賽”向以卓越治理為目標的治理競賽轉(zhuǎn)變［4］。

事實上，在中國這種后發(fā)現(xiàn)代化的特定政治生態(tài)中，面對治理市場維度的“發(fā)育不良”和社會維度的闕如，無論是“按部就班”的傳統(tǒng)行政區(qū)，還是“先行先試”的生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，依據(jù)的都是治理的政治邏輯，這表明地方政府作為環(huán)境精細化治理層級傳遞的“中間板塊”，越來越成為主導(dǎo)性力量。從實踐層面來看，環(huán)境精細化治理相關(guān)政策的制定與執(zhí)行、治理行為的塑造與輸出都無法超脫制度體系和行為結(jié)構(gòu)的“局中人”影響。“局中人”也就是地方核心行動者，是指在環(huán)境精細化治理過程中被正式制度納入權(quán)力體系的核心成員，在制度體系和行為結(jié)構(gòu)中具有主導(dǎo)話語權(quán)和根本決定權(quán)，是環(huán)境精細化治理的支配力量［5］。每一個地方核心行動者都具有隱性或顯性的決斷能力與變通能力，能夠根據(jù)不同情境決定是否以及在多大程度上進行環(huán)境精細化治理。一般而言，地方核心行動者扎實推進環(huán)境精細化治理，必須同時擁有兩個條件，即行動偏好和行動能力。如果地方核心行動者具有明確的環(huán)境偏好，就必然會通過政策框架、媒體渲染讓屬下接受良好生態(tài)環(huán)境的“共有價值”和惡劣生態(tài)環(huán)境的“威脅意象”，積極地進行環(huán)境精細化治理。行動能力則是指核心行動者擁有相應(yīng)的知識結(jié)構(gòu)、資源要素和輸出機制，可以將自身的環(huán)境偏好以多種形式加以實現(xiàn)。如果地方核心行動者有充足的行動能力，就能把精細化所推崇的技術(shù)性、規(guī)范性、效率性等因子植入環(huán)境精細化治理行為之中，從而保證在環(huán)境精細化治理中輸入與輸出的持續(xù)互動。

在面臨激烈的地方政府間競爭和GDP 導(dǎo)向的政績考核的情況下，地方政府的核心行動者大都會使可見的經(jīng)濟績效、可預(yù)期的政績收益、可感知的體制壓力等效用目標優(yōu)于環(huán)保目標，因此對環(huán)境精細化治理缺乏動力［5］。更為重要的是，精細的制度設(shè)計、精細煩瑣的操作流程（如網(wǎng)格劃分、網(wǎng)格管理）以及智能化技術(shù)的投入增加了治理環(huán)節(jié)和成本，損害了環(huán)境治理的簡約和彈性。因此，在中央環(huán)保督察不斷加碼的高壓態(tài)勢下，地方核心行動者大多并不愿意耗費較多的人力、物力、財力等扎扎實實地進行環(huán)境精細化治理，而是以“敷衍整改”“共謀整改”“變通整改”等策略性行為應(yīng)對中央環(huán)保督察。

2015 年8 月，《環(huán)境保護督察方案（試行）》印發(fā)實施，中央環(huán)保督察在一定程度上實現(xiàn)了制度化、體系化。中央環(huán)保督察組通常以“不定期”“不打招呼”的方式，突破冗長的科層結(jié)構(gòu)，直接深入基層調(diào)查環(huán)境污染及其治理狀況，針對某一生態(tài)環(huán)境問題持續(xù)問責與之有關(guān)的地方核心行動者。根據(jù)2021 年8 月至9 月中央生態(tài)環(huán)境保護督察組的督察發(fā)現(xiàn)，部分出海水道內(nèi)非法洗砂洗泥活動多發(fā)，相關(guān)部門職責分散，各管一塊，未能形成合力［6］；部分河段雖然設(shè)立了區(qū)級、街道級河長，但部分河段河長制形同虛設(shè)，有些地方大多通過河道清淤、臨時截污、生態(tài)補水等治標不治本的方式完成整治達標任務(wù)，水體返黑返臭問題突出［7］；有些地方借土地復(fù)墾之名亂倒垃圾，且生活垃圾和建筑垃圾、工業(yè)垃圾、工業(yè)污泥混雜傾倒［8］。不可否認的是，這些問題是環(huán)境精細化治理的“棘手問題”。然而，這些問題為何在中央環(huán)保督察的高壓態(tài)勢下依然“野蠻生長”？其背后是否存在深層次的體制機制因素影響著地方核心行動者的治理行為？

對此，學(xué)界進行了回應(yīng)。盧瑤通過演化博弈分析，認為除了督察的問責和激勵因素以外，地方政府環(huán)境治理行為還受到來自內(nèi)外部不同層面因素的影響，包括外部社會經(jīng)濟復(fù)雜系統(tǒng)、內(nèi)部制度性和技術(shù)性因素［9］。莊玉乙等人通過對S 縣的實地訪談?wù){(diào)研，發(fā)現(xiàn)在強激勵和強控制的環(huán)保督察下，地方政府在組織戰(zhàn)略上選擇了主動進行的組織調(diào)適，實現(xiàn)了內(nèi)部權(quán)力資源結(jié)構(gòu)的變動［10］。張國磊等人認為，中央環(huán)保督察以一種“高位推動”的跨層級治理方式增強了環(huán)保執(zhí)法剛性約束力，由此刺激出各級地方政府多樣化的回應(yīng)方式與治理取向［11］。也有學(xué)者構(gòu)建了一個“壓力—調(diào)適—產(chǎn)出”模型，以闡釋中央環(huán)保督察的壓力傳導(dǎo)與地方政府的行為調(diào)適［12］。筆者認為，這種“整體主義”的分析框架，雖然在一定程度上能夠厘清影響環(huán)境精細化治理的外在結(jié)構(gòu)化制約因素，但并沒有為這種外在結(jié)構(gòu)化因素的具體影響機制，即個人行動層次，提供系統(tǒng)性的解釋?；诖?，本文通過引入更具現(xiàn)實解釋力的理論，即科爾曼理性選擇理論，來擴展既有研究。

詹姆斯·S.科爾曼認為：“社會系統(tǒng)是由個體行動構(gòu)成的，因此，研究社會系統(tǒng)必須從個人行動入手。”［13］1個體行動者是兼有“經(jīng)濟人”和“社會人”性質(zhì)的“理性人”，既追求利益最大化，又受社會規(guī)范、社會結(jié)構(gòu)的制約。在科爾曼看來，“對人的行動有決定性影響的因素有兩個：一是個人的利益和價值偏好，另一個是結(jié)構(gòu)制約”［14］?？茽柭€開展了對于理論的定量研究，對最大限度獲取效益作了詳細說明［13］19。這里的效益并不僅限于經(jīng)濟效益，還包括各種社會、文化、情感、道德等多種非經(jīng)濟效益，行動者通過合理性行動以追求這些效益的最大化。這一理論對分析中央環(huán)保督察下地方核心行動者的行為邏輯具有很強的適用性。進言之，以科爾曼理性選擇理論為分析視角，可以更好地探析中央環(huán)保督察下阻礙和制約地方核心行動者是否實施以及在多大程度上實施環(huán)境精細化治理的癥結(jié)。

二、科爾曼理性選擇理論：地方核心行動者環(huán)境精細化治理的分析視角

作為最有影響力的政治科學(xué)理論，理性選擇理論的思想淵源可追溯至英國哲學(xué)家托馬斯·霍布斯的“技藝理性”“私人理性”概念和英國功利主義哲學(xué)的創(chuàng)立者杰里米·邊沁的“最大幸福原則”。然而，理性選擇理論的真正發(fā)軔是在20 世紀50 年代，隨著鄧肯·布萊克、詹姆斯·布坎南和肯尼迪·阿羅的數(shù)篇有分量的論文相繼發(fā)表，理性選擇成為一個專門的研究領(lǐng)域，出現(xiàn)在研究者的視野之內(nèi)［15］。理性選擇理論嘗試運用經(jīng)濟學(xué)的研究途徑或方法來透視或解釋政治現(xiàn)象，關(guān)注的是有意向性的個體行為，認為政治活動與經(jīng)濟市場中的交換行為一樣，都是理性選擇的結(jié)果。理性選擇理論通常使用“理性行動者”“效用最大化”等概念揭示政治活動的因果動機，并將政治行為定量化和可計算化，從而使政治現(xiàn)象的因果機制分析更加科學(xué)、準確和嚴密?？死锼雇　らT羅（Kristen Monroe）把理性選擇理論描述為“政治和社會科學(xué)中主導(dǎo)范式之一，提供了具有洞察力的、嚴謹?shù)暮头浅９?jié)省的解釋”［16］。彼得·艾貝爾（Peter Abell）則主張社會科學(xué)家接受理性選擇理論，其部分理由是它在政治科學(xué)中的許多“幾乎沒有必要提醒”的成就［17］。加布里埃爾·阿爾蒙德（Gabriel A.Almond）也認為，理性選擇理論是符合內(nèi)在邏輯的、一致的理論自洽，可借助相對少的公理和命題來揭示政治實在［18］。

經(jīng)濟學(xué)理性選擇理論關(guān)于“經(jīng)濟人”的假設(shè)盡管存在很多缺陷，但得到了20 世紀80 年代以后的社會學(xué)家們的修正。其核心主張如“理性行動者”“投票悖論”“集體行動的困境”等為所有理性選擇理論者所接受、繼承和發(fā)展。其中，一個重要代表人物甚或集大成者是美國學(xué)者科爾曼。

科爾曼的理性選擇理論集中體現(xiàn)在《社會理論的基礎(chǔ)》一書中?？茽柭诮梃b了新古典經(jīng)濟學(xué)派的經(jīng)濟人假設(shè)和有限理性學(xué)說的同時，還借鑒了喬治·卡斯伯·霍曼斯的行為主義交換論、彼得·邁克爾·布勞的結(jié)構(gòu)交換論、約翰·納什的博弈論以及政治哲學(xué)、社會哲學(xué)對社會規(guī)范的分析，構(gòu)建起了理性選擇理論。科爾曼認為：“個人行動的結(jié)果影響著他人的行動，這是宏觀到微觀的轉(zhuǎn)變。個人行動的結(jié)合產(chǎn)生宏觀水平的結(jié)果，這是微觀到宏觀的轉(zhuǎn)變?！保?3］19-20換言之，理性選擇理論旨在揭示由個人動機到社會交換、由基本行動到系統(tǒng)行動的內(nèi)在邏輯關(guān)系，研究個體的理性選擇行動如何受到社會環(huán)境和社會結(jié)構(gòu)制約，在社會環(huán)境和社會結(jié)構(gòu)的制約中，人們又是如何選擇行動方式的。由此，理性選擇理論實現(xiàn)了對社會學(xué)與經(jīng)濟學(xué)理論的聯(lián)結(jié)與貫通，終結(jié)了“社會學(xué)家討論的是人如何不能作決定”以及“經(jīng)濟學(xué)家討論的是人只憑經(jīng)濟理性作決定”的尷尬，因而是經(jīng)濟學(xué)理性選擇理論的拓展與進化。

理性選擇理論聚焦不同場景和條件下人在共同體中的社會行動邏輯。從理性選擇理論研究視角探究中央環(huán)保督察下地方環(huán)境精細化治理的核心行動者行為邏輯，既具有很強的解釋力，也更加符合中國實際。這種理論契合性主要表現(xiàn)在以下三點：一是理論預(yù)設(shè)與經(jīng)驗前提相吻合?？茽柭睦硇赃x擇理論以“理性人”為基本假設(shè)和出發(fā)點，認為行動者在社會生活中所采取的行動都是經(jīng)過其理性思考的結(jié)果，是行動者權(quán)衡利弊后所作出的選擇。如果一個行動者既是自然人又是法人代表和代理人，他將有意無意地變換角色，以最大限度地控制資源謀取利益［19］。本文立足于此，以地方核心行動者的行為選擇為起點，考察地方核心行動者在理性計算下追求“效用最大化”的博弈策略。二是理論命題與經(jīng)驗命題相契合。科爾曼關(guān)注社會行動者是如何利用自己手中的資源實現(xiàn)期待的價值最大化或者幫助他人實現(xiàn)價值最大化的過程［20］。不過，社會行動者在追求最大利益的同時，也受到社會結(jié)構(gòu)的制約。在科爾曼看來，結(jié)構(gòu)可分為三種類型，即市場結(jié)構(gòu)、權(quán)威結(jié)構(gòu)和信任結(jié)構(gòu)。在權(quán)威結(jié)構(gòu)和信任結(jié)構(gòu)中，權(quán)力（或?qū)嵙Γ?、社會?guī)范和社會資本發(fā)揮著重要作用［13］111-181。因此，科爾曼理性選擇理論能夠很好地解釋地方核心行動者在中央環(huán)保督察下是如何改變資源、權(quán)力、責任等分布狀態(tài)的。三是理論視角兼具宏觀結(jié)構(gòu)與微觀個體行為要素?？茽柭鼜娬{(diào)，分析社會事實需要借助對個體行動的分析，去解釋“處于宏觀水平之下的個人行動，以及這些個人行動怎樣構(gòu)成宏觀社會現(xiàn)象”［13］20。地方核心行動者在中央環(huán)保督察下是否以及在多大程度上實行環(huán)境精細化治理，實際上是宏觀結(jié)構(gòu)性因素與微觀個體理性選擇交織互動的結(jié)果。因此，運用理性選擇理論可以有說服力地說明在不同的情境下，地方核心行動者為什么呈現(xiàn)差異化的行為。

三、組合賦權(quán)、差序應(yīng)對與反向避責：中央環(huán)保督察下地方核心行動者的行為邏輯

2019 年6 月，《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》的施行，意味著中央環(huán)保督察從運動式走向常態(tài)化。作為一種宏觀結(jié)構(gòu)性因素，中央環(huán)保督察是央地環(huán)境治理關(guān)系的一種新型調(diào)適，從任務(wù)屬性、目標導(dǎo)向、過程考評等方面形塑著地方核心行動者的環(huán)境精細化治理行為。而地方核心行動者在應(yīng)對中央環(huán)保督察時會根據(jù)社會情境和社會結(jié)構(gòu)的制約，反復(fù)權(quán)衡利弊得失，選擇效用最大化的行動方案。這與理性選擇理論的核心觀點存在高度的契合性。為了檢驗理論的適用性，筆者于2021 年4 月20—28 日對H 省Y 市Y 區(qū)的環(huán)境精細化治理展開實地調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方核心行動者基于制度的非耦合性、公眾的“軟約束”以及“政績標尺化”泛化和異化的慣性，大多采取組合賦權(quán)、差序應(yīng)對與反向避責等方式應(yīng)對迎檢任務(wù)。

（一）組合賦權(quán)：中央環(huán)保督察下的合作策略性行為

理性選擇理論認為：“行動者對能夠使其利益獲得滿足的各種活動并不能實現(xiàn)完全控制，他們發(fā)現(xiàn)部分使其獲利的活動處于其他行動者控制之下。在這種結(jié)構(gòu)中，一個人對其自身利益的追求必然驅(qū)使他與其他行動者進行某種交易。這種交易包括通常所說的交換，還包括其他各種行動，如賄賂、威脅、允諾和投資?！保?3］29

在GDP 成為“主義”的時代，以經(jīng)濟指標為主要衡量的政績考核被視為驅(qū)動地方核心行動者政績競爭的關(guān)鍵因素。大多數(shù)地方核心行動者對環(huán)保工作不夠重視，更遑論環(huán)境精細化治理。中央環(huán)保督察的出現(xiàn)打破了這一模式。中央環(huán)保督察以一種“高位推動”的“超科層監(jiān)督”方式，大大促進了環(huán)境治理中的央地、府際合作治理，降低了委托—代理風險，在一定程度上矯正了地方核心行動者“偏離失控”的行為。面對中央環(huán)保督察壓力的傳導(dǎo)，地方核心行動者基于公權(quán)力和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，調(diào)動一切可以調(diào)動的資源，并通過滿足利益相關(guān)者的資源互換方式，賦權(quán)生態(tài)環(huán)境部門，從而將地方核心行動者“高度重視”置于環(huán)保督察的注意力分配框架中。地方核心行動者通過組合賦權(quán)，即通過多種方式賦予環(huán)保部門更多的資源和更高的運作效率，大大提高了環(huán)境精細化治理的績效，推動了環(huán)保部門權(quán)能的變化。組合賦權(quán)具體表現(xiàn)在如下三個方面：

1.制度型賦權(quán)。在中國的治理體系中，文件一直是有效的政策工具。文件在被賦予國家權(quán)力符號意義的同時，構(gòu)成了基層秩序的規(guī)范來源和權(quán)威形式［21］。在“文件傳遞鏈”中，發(fā)文機關(guān)的層次、措詞的態(tài)度取向、具體條文的優(yōu)先級排序等都對地方核心行動者起到重要的預(yù)警、導(dǎo)向和規(guī)范作用。在迎接中央環(huán)保督察的過程中，大多數(shù)地方政府以文件為其權(quán)威的制度載體，將占有的各種資源在系統(tǒng)內(nèi)部流動、整合與運用，形成密如織網(wǎng)的秩序經(jīng)緯。例如，H 省Y 市Y 區(qū)在中央環(huán)保督察尚未進駐之前，就制定和下發(fā)了《關(guān)于做好迎接中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作的通知》《Y 區(qū)環(huán)境保護工作責任暫行規(guī)定》等系列文件。在督察組開展工作后，Y 區(qū)又根據(jù)中央環(huán)保督察組的整改意見，制定和下發(fā)了《Y 區(qū)突出環(huán)境問題整改工作任務(wù)清單》《關(guān)于加強環(huán)境突出問題整治工作方案》等文件。這些文件更多地體現(xiàn)了“賦權(quán)生態(tài)環(huán)境部門”的政策意圖及實質(zhì)性安排。相應(yīng)的，文件力量的嵌入大大提升了生態(tài)環(huán)境部門的縱向事權(quán)并增加了其資源動員能力，生態(tài)環(huán)境部門的橫向職能擴張得到了契約性支持和合法律性支撐。

2.組織型賦權(quán)。組織時刻處于與外界的系統(tǒng)互動之中，并在與外部環(huán)境的互動中不斷應(yīng)對組織僵化帶來的組織問題，使組織逐漸得以重塑。在中央環(huán)保督察下，H 省Y 市Y 區(qū)將行政部門系統(tǒng)納入以黨政負責人為組長的新領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)內(nèi)，于2021 年4 月18 日專門成立了“迎接第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在區(qū)生態(tài)環(huán)境局，由區(qū)委書記、區(qū)長擔任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，區(qū)委副書記、區(qū)紀委書記、副區(qū)長、公安局長以及生態(tài)環(huán)境局局長任副組長，生態(tài)環(huán)境局局長兼任辦公室主任，具體承擔領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。領(lǐng)導(dǎo)小組成員包含眾多職能部門的“一把手”以及幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或街道）的黨委書記，并確立了“黨政同責”“一崗雙責”和“屬地管理”“誰主管誰負責”的領(lǐng)導(dǎo)責任。有學(xué)者提出，“在中國的政治運行中，確認分管領(lǐng)導(dǎo)和成立領(lǐng)導(dǎo)小組，常被認為是一項工作獲得重視的表現(xiàn)”［22］。由地方核心行動者擔任領(lǐng)導(dǎo)小組組長則代表著最高規(guī)格的重視?！昂诵男袆诱咴趫觥本涂梢詫h(huán)境精細化治理的日常工作轉(zhuǎn)化為中心工作。從表面上看，在治理環(huán)境污染問題時，相關(guān)職能部門之間看似利益共容，但事關(guān)責任劃分、利益分享和治污成本分擔等深層次問題，各職能部門“各掃門前雪”，彼此之間更多是一種各自利益優(yōu)先的分利型關(guān)系。而成立“領(lǐng)導(dǎo)小組”則在一定程度上有助于建立“資源交換”的新型關(guān)系，既大大加強了相關(guān)職能部門之間的橫向溝通，也大大增強了生態(tài)環(huán)境部門的資源動員整合能力。借助“領(lǐng)導(dǎo)小組”的政治勢能，生態(tài)環(huán)境部門的“控權(quán)”效力不斷被強化，位階也大大提高。

3.功能型賦權(quán)。在等級化的政府管理體系中，行動者以權(quán)力、級別為基礎(chǔ)衡量自身以及所在部門、其他主體及其所在部門的“位階”，進而選擇相應(yīng)的行動策略［23］。鑒于環(huán)境執(zhí)法任務(wù)繁重但有責無權(quán)、權(quán)責匹配不對稱等問題，生態(tài)環(huán)境部門有著強烈的司法賦權(quán)訴求。盡管生態(tài)環(huán)境部門有現(xiàn)場檢查、查封扣押、征收罰款等管理權(quán)限，對于排污超標的企業(yè)還可以采取“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”，甚至“責令停業(yè)、關(guān)閉”等措施，但卻沒有拘留、拘押人的權(quán)力。如何形成環(huán)境執(zhí)法主體對涉污區(qū)域相關(guān)責任主體的有效制約，這是關(guān)乎環(huán)境精細化治理進度及成效的關(guān)鍵性問題。為此，在Y 區(qū)的區(qū)委常委擴大會議上，區(qū)委書記要求法院、檢察院、公安局全力支持環(huán)保工作。區(qū)法院、檢察院、公安局在區(qū)生態(tài)環(huán)境局設(shè)立聯(lián)絡(luò)室，強化定期會商、線索備案、法律適用、現(xiàn)場執(zhí)法、行政處罰等重點環(huán)節(jié)，并形成案件聯(lián)動辦理機制和聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)機制，有效防止有案不能立、有罪不能究、執(zhí)法不到位等現(xiàn)象發(fā)生。借助于“司法賦權(quán)”，生態(tài)環(huán)境部門的事權(quán)配置和執(zhí)法權(quán)限得到了重塑，并在處理環(huán)保問題等方面發(fā)揮作用。

（二）差序應(yīng)對：中央環(huán)保督察下的不完全合作策略性行為

在理性選擇理論框架的基本主張中，行動舞臺是利益相關(guān)者之間相互作用、相互溝通和相互斗爭的社會空間。行動舞臺包括行動情境和該情境中的行動者，行動情境包括行動情境資源與約束、文化價值觀與社會結(jié)構(gòu)、基本的法制結(jié)構(gòu)等?！靶袆诱邽榱俗畲笙薅鹊貙崿F(xiàn)個人利益，而交換對于事件的控制（或控制權(quán)）；在特定情況下，他們還會單方轉(zhuǎn)讓控制（或控制權(quán)）”［13］36。面對中央環(huán)保督察組指派的眾多任務(wù)，理性的地方核心行動者會將特定情境因素納入影響行動策略因素中，通過差序應(yīng)對獲得自我效用的最大化。

有差別地投入行動資源去執(zhí)行上級任務(wù)的行為可以概括為“差序應(yīng)對”。在實施環(huán)境精細化治理時，地方政府核心行動者不免受到與其政治地位和政治生活相關(guān)的各種因素的影響，包括晉升、權(quán)力、責任等。如果地方核心行動者在生態(tài)環(huán)境指標上不能達到要求，污染防治將成為影響甚至決定地方官員晉升的“負向強激勵”［24］。在面對多重治理任務(wù)和“不唯GDP”考核理念的情況下，經(jīng)濟績效帶來的政治晉升“強激勵”一定程度地受到削弱。與此相對應(yīng)，地方核心行動者為招商引資和轄區(qū)經(jīng)濟增長而采取粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式、為污染企業(yè)提供“庇護”等行為會相應(yīng)地受到制約［25］。

中央環(huán)保督察具有階段性特征。中央環(huán)保督察的態(tài)度、決心、“注意力”轉(zhuǎn)向和考核指標的調(diào)整，在一定程度上形塑著地方核心行動者的行為取向。作為體制內(nèi)的理性人，他們會根據(jù)自己所面臨的治理任務(wù)和治理難度、當?shù)馗刹靠己朔绞揭约皞?cè)重點等特定條件，決定使其利益最大化的具體行為方式［26］。由于環(huán)境精細化治理量大、面廣，地方核心行動者對待環(huán)境精細化治理的態(tài)度更多地取決于多重任務(wù)環(huán)境下的利益權(quán)衡，并根據(jù)“激勵—約束”條件所帶來的利益與風險大小作為衡量標準，有差別地投入行動資源，以臨時性地應(yīng)對特殊時期的環(huán)保要求或者上級的環(huán)境檢查。這類臨時性環(huán)境治理措施的本質(zhì)是地方政府在短期內(nèi)為了完成環(huán)保指標而作出的不完全合作策略性行為：一是當中央環(huán)保督察要求整改的任務(wù)屬于強激勵—強約束型時，如霧霾、黑臭水體、尾礦渣、危險廢物的防治等，地方核心行動者有“見效明顯”的收益預(yù)期，同時中央環(huán)保督察“咬住不放”，一盯到底。對這類涉及老百姓高度關(guān)注的整改任務(wù)，地方核心行動者既有動力也有壓力，大多會全力以赴抓好整改落實。二是當整改任務(wù)類型屬于強激勵—弱約束型時，如天然林保護、退耕還林還草等，地方核心行動者面對的整改任務(wù)收益大而風險小，當具備完成任務(wù)的條件時，地方核心行動者大多積極選擇照章辦事；而當不具備應(yīng)有的行動條件且中央環(huán)保督察沒顧及具體情境時，地方核心行動者則會以“痕跡主義”“表?！钡茸兺☉?yīng)對。三是當整改任務(wù)類型屬于弱激勵—強約束型時，如“散亂污”企業(yè)的治理、化肥農(nóng)藥減量化的治理等，地方核心行動者的預(yù)期收益小還要面對與之不成比例的考核風險和處罰壓力，地方核心行動者則將“小心翼翼、避免出錯”當成行為準則。四是當整改任務(wù)類型屬于弱激勵—弱約束型時，如養(yǎng)殖污染的防治、抽取海砂圍海造地、自然保護區(qū)新建項目等，地方核心行動者面對的整改任務(wù)收益和風險都比較小，不管是否具備行動條件，地方核心行動者都會以經(jīng)濟增速為第一要務(wù)，面對整改任務(wù)大多會持“辦成啥樣算啥樣”的態(tài)度，采取“文件傳達、標語貫徹”等策略性行為。

（三）反向避責：中央環(huán)保督察下的非合作策略性行為

理性選擇理論認為：“盡管行使權(quán)威會使某些成員受到懲罰或違背某些成員的意愿。但他們并沒有改變認識。因為出讓控制權(quán)的行動者認為，處于支配地位的某人（或某法人）與自己的利益一致，行使權(quán)威會給雙方帶來好處。這符合理性行動者的原則：出讓控制權(quán)，建立權(quán)威關(guān)系，使自己的處境變得更好?！保?3］70隨著屬地管理的強化，地方核心行動者承擔著越來越多的環(huán)境責任，加之中央環(huán)保督察不斷行使權(quán)威，地方核心行動者出于自利性動機和功利性偏好，大多選擇扮演環(huán)境精細化治理“選擇性在場”甚或“不在場”角色。特別是隨著人們的物質(zhì)生活日益豐裕，人們對高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境的渴望愈加強烈，地方核心行動者面臨環(huán)境精細化治理中越來越多的新問題和新挑戰(zhàn)。為了謀求社會效用和政治效用的最大化，地方核心行動者開始表現(xiàn)出愈發(fā)濃厚的“避責”傾向。避責邏輯是基層政府干部為避免行動、指責或變革所采取的自我保護性應(yīng)對邏輯［27］。

英國學(xué)者克里斯托弗·胡德歸納出政府官員應(yīng)對問責的三種避責策略，即在機構(gòu)的多個部門和人員中分散責任、重新定義問題影響民眾感知、選擇性地使用政策使本人或單位的責任最小化［28］。中國學(xué)者倪星和王銳則將“避責”策略形象地描述為“忙而不動、納入常規(guī)、隱匿信息、模糊因果關(guān)系、轉(zhuǎn)移視線、找替罪羊等”［29］。

由于環(huán)境精細化治理具有清晰化、可計量化、可問責性等特點，往往呈現(xiàn)出高度的理性主義取向。在“一票否決”的政治壓力下，環(huán)境精細化治理的成效和地方核心行動者的獎懲晉升呈現(xiàn)強關(guān)聯(lián)狀態(tài)。由代表黨中央、國務(wù)院權(quán)威的高規(guī)格配置的督察組作為地方環(huán)境信息的觀察員下沉進駐，督察整改作為一項政治任務(wù)被予以高度重視［30］，在中央環(huán)保督察的高壓態(tài)勢下，地方核心行動者慢作為、亂作為的現(xiàn)象雖然有所收斂，但尋求責任最小化的“低風險”依然成為官員眼中的“高收益”［31］。特別是隨著簡政放權(quán)的不斷推進，上級政府相關(guān)的部分職能和權(quán)限下放給了下級政府，但下級政府或者沒有能力承接，形成環(huán)境精細化治理中的“權(quán)力真空”，或者出于自利性動機和功利性偏好，扮演環(huán)境精細化治理“選擇性在場”角色。當?shù)胤胶诵男袆诱哒娴慕硬蛔　⒐懿缓们页袚L險時，就會采取一些手段選擇規(guī)避責任。常見的規(guī)避方式就是打著請示匯報的旗號將責任進行上移，由上級領(lǐng)導(dǎo)為其承擔。

在特里·L·庫珀看來，政治沖突的壓力，加上任何科層制中的具體部門都沒有充分的權(quán)力去解決問題，這使得他們不得不將問題逐級上交，當問題逐級向上傳達到一個既有責任又有權(quán)力解決的部門時，方案和對策自然會產(chǎn)生［32］。通過“反向避責”的方式“甩鍋”給上級，其實是部分下級領(lǐng)導(dǎo)消極應(yīng)付、為官不為，這是典型的懶政怠政，其實質(zhì)是責任轉(zhuǎn)嫁與權(quán)力庇護雙向互動的過程。

四、“理性擴充”：地方核心行動者環(huán)境精細化治理長效化的路徑與對策

中央環(huán)保督察是塑造地方核心行動者進行環(huán)境精細化治理的“一種關(guān)鍵性、干預(yù)性變量”，實現(xiàn)對地方核心行動者的約束，然而，作為一種制度解決方案，宏觀制度環(huán)境與微觀政策環(huán)境存在明顯的“錯配”，在運作高效的同時又不免有些“高處不勝寒”抑或“孤掌難鳴”。環(huán)境精細化治理是一場艱難的持久戰(zhàn)，要想精細化治理理念深深地根植于那些有著較強政治抱負的政治企業(yè)家式的地方核心行動者的內(nèi)心深處，就必須進行“理性擴充”“把激勵搞對”。

（一）通過制度的“無縫隙化”設(shè)計規(guī)制地方核心行動者

卡爾·波普爾認為：“我們需要的與其說是好的人，還不如說是好的制度?！保?3］制度“抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機會主義行為。制度為一個共同體所共有，并總是依靠某種懲罰而得以貫徹”［34］。作為制度過程內(nèi)生的參與人，地方核心行動者需要有效的制度約束。有效的制度約束的關(guān)鍵是破除制度缺損、制度空隙和制度抵牾，形成“無縫隙”的制度供給。當前，各部門法的環(huán)境規(guī)范不同程度地融入環(huán)境精細化治理中，為環(huán)境精細化治理提供了強有力的各部門法保障，如《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等，然而，許多環(huán)境立法并沒有一勞永逸地解決問題，而只是引致污染物形態(tài)的轉(zhuǎn)變。進言之，現(xiàn)行環(huán)境法修（制）訂過程中，針對政府監(jiān)管、市場調(diào)節(jié)、公眾參與模式的法律條文比較鮮見，與綠色GDP 績效考核相銜接或匹配的法律法規(guī)、指標體系和統(tǒng)一的資金投入以及保障制度等配套制度依然缺乏。事實上，精細化理念下的環(huán)境治理體系所涵蓋的所有制度安排，都會涉及政府、企業(yè)和公眾的權(quán)利、義務(wù)和責任等內(nèi)容。因此，這種分散的靜態(tài)環(huán)境治理體系的構(gòu)建，不僅難以真正形成精細化的制度體系，也容易出現(xiàn)環(huán)境治理體系的制度斷裂和制度真空，更有可能導(dǎo)致環(huán)境政策的地方性“變通”與“懸置”、政府與排污企業(yè)的利益合謀與相互俘獲、“痕跡主義”與“表?！边壿嫛ⅰ胺聪虮茇煛迸c懶政怠政等問題。因此，需要進行制度設(shè)計的“無縫隙化”，真正將制度整合力轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行力。

（二）通過協(xié)商民主優(yōu)化政策議程規(guī)制地方核心行動者

環(huán)境精細化治理需要一種既能包容環(huán)境利益分歧又能化解環(huán)境利益矛盾的制度設(shè)計，協(xié)商民主就是這樣的制度安排［5］。協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢在于能夠充分發(fā)揮政治系統(tǒng)與管理系統(tǒng)的交互影響作用，釋放結(jié)構(gòu)耦合的一體化效能。就環(huán)境精細化治理自身而言，其運行機理一般依循正外部性激勵與負外部性抑制的二元進路，這種單維線性邏輯起初能收獲良好效果，但隨著“尺蠖效應(yīng)”初露端倪，需要一套具有復(fù)線性邏輯特征的運行機理予以應(yīng)對。協(xié)商民主的共同產(chǎn)出能夠?qū)崿F(xiàn)較之任何一個行動者“單干”所不能具有的“增加的價值”，從而作出比一元化政府更為科學(xué)、民主的環(huán)境治理決策［5］。正如全鐘燮提出，以多元主義為基礎(chǔ)，通過對話、參與和分享利益等民主進程，可能獲得比政府單干多得多的解決問題的途徑［35］。在環(huán)境精細化治理蓬勃展開的實踐中，協(xié)商民主的職責性把握表現(xiàn)在培育環(huán)境精細化治理中的關(guān)鍵少數(shù)，提升領(lǐng)導(dǎo)干部的精細化治理思維和精細化治理能力；程序性把握表現(xiàn)在推動環(huán)境法律執(zhí)行機構(gòu)改革，矯正權(quán)力運行過程中不適應(yīng)精細化要求的環(huán)節(jié)和部分；價值性把握表現(xiàn)在將“滿足美好生活需要”的理念作為核心價值貫穿于環(huán)境精細化治理秩序建構(gòu)的諸領(lǐng)域。

（三）通過搭建行動者網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)引地方核心行動者

行動者網(wǎng)絡(luò)指的是“異質(zhì)”的行動者之間通過“轉(zhuǎn)譯”活動實現(xiàn)需求識別和利益聯(lián)結(jié)，組成“利益聯(lián)盟”，構(gòu)建互動的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在一個共同體中，行動者網(wǎng)絡(luò)在形成和發(fā)展過程中有諸多優(yōu)點：高度的開放性吸引了眾多的民間環(huán)保人士，為利益整合帶來更多的信息和知識；以討論和協(xié)作為主的參與模式可以幫助參與者輕松融入和建構(gòu)理解；自發(fā)產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)者更能得到參與者的認同［36］。環(huán)境精細化治理的行動者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，需要地方政府對企業(yè)、社會組織、公眾的“共進式增能”，即依托“資源自主”“權(quán)力自主”與“關(guān)系自主”進行多元互動，而不是時序的“單向”過程，倒逼環(huán)境精細化治理從地方政府的“獨角戲”變?yōu)椤叭巳藚⑴c、人人盡力”的“大合唱”。通過“共進式增能”，環(huán)境精細化治理的“微小”單元被充分激活，個體、家庭和社區(qū)參與環(huán)境精細化治理的潛力得到了充分挖掘。更為重要的是，“共進式增能”為地方核心行動者“一家獨大”的理念轉(zhuǎn)變提供了重要場域，在微觀層面構(gòu)建低成本、低門檻和方便可及的行動者網(wǎng)絡(luò)，有助于化解職能部門的“精細化”有余而“政府”的精細化不足的困境，真正推進“你中有我、我中有你”的協(xié)同治理機制形成。