探析農(nóng)村宅基地管理的對(duì)策及建議

貴州省大方縣自然資源局 文朝友

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村宅基地的管理現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題

通過(guò)實(shí)地在農(nóng)村進(jìn)行走訪工作，與村民們熱情交談，獲取他們建房的相關(guān)信息，來(lái)分析當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村宅基地的管理現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題，主要有以下幾方面的內(nèi)容：

首先，農(nóng)村的房屋建筑存在著凌亂、分散的現(xiàn)象，且建房前沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)合理的規(guī)劃。與城市居民建筑群的錯(cuò)落有致、整體看上去極為協(xié)調(diào)不同，農(nóng)村的房屋，很多僅僅是依據(jù)主人家的喜好而建立，對(duì)其建筑結(jié)構(gòu)和地基方面的規(guī)劃和分析倒是不太重視。城市的小區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)都是經(jīng)過(guò)科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格測(cè)量后才投入建設(shè)的，因而在外觀和功能上都具有一致性。農(nóng)村的房屋建筑與城市相比存在著分散性，在相對(duì)來(lái)說(shuō)地廣人稀的農(nóng)村，每戶都有屬于自己的宅基地[4]。此外，農(nóng)村村民的法律意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為只要在本村的地盤(pán)，沒(méi)有侵占他人的土地，就可以隨意選取土地作為自己的宅基地。例如有的人為了出行方便，就在公路附近開(kāi)辟宅基地開(kāi)始房屋建設(shè)；還有的村民將宅基地選到了農(nóng)田邊，甚至出現(xiàn)占用耕地的情況。這是導(dǎo)致農(nóng)村房屋建筑出現(xiàn)嚴(yán)重的分散性的又一個(gè)重要原因。

其次，農(nóng)村普遍存在違法占用土地和田地的情況。法律規(guī)定農(nóng)村的土地一直是歸集體所有，但國(guó)家頒發(fā)了助農(nóng)補(bǔ)貼政策，只要是戶口在本村的村民，無(wú)須花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)即可獲取村集體所批下來(lái)的宅基地。許多農(nóng)民由此產(chǎn)生了占便宜的心理，對(duì)于免費(fèi)的宅基地抱著能多獲取就多獲取的態(tài)度，因而導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)村民利用宅基地管理的這一漏洞而進(jìn)行違法亂建房屋甚至違法買(mǎi)賣(mài)宅基地的情況。第一，目前農(nóng)村一戶人家卻同時(shí)擁有多處宅基進(jìn)而在多處建有房屋的情況依然很普遍。農(nóng)民申請(qǐng)新的宅基地建立新房，但新房建成后，農(nóng)戶卻不拆除舊房以將宅基地歸還給村集體，而是閑置或轉(zhuǎn)賣(mài)給他人。第二，農(nóng)民在申請(qǐng)宅基地時(shí)的占地面積是有規(guī)定的，但實(shí)際房屋建筑面積往往超過(guò)了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。由于宅基地?zé)o須花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)，農(nóng)戶在建房子的時(shí)候不僅僅是建住宅，還會(huì)修建雜物房、豬圈牛欄等，所占面積超過(guò)了集體所批示下來(lái)的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。

再次，農(nóng)村時(shí)常出現(xiàn)非法私自轉(zhuǎn)讓或者買(mǎi)賣(mài)宅基地以及房屋的情況，甚至形成了專門(mén)提供這種非法交易的市場(chǎng)渠道。由于國(guó)土資源管理局無(wú)法對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行全面高效的管理，且相關(guān)的立法也存在較大的漏洞，這就給了很多人以可乘之機(jī)。許多買(mǎi)房者和賣(mài)房者根本不走法律渠道，直接以私下交易的形式簽訂賣(mài)房和購(gòu)房協(xié)議，連同宅基地也一起賣(mài)掉，對(duì)兩方都有著莫大的好處，能逃脫賣(mài)房和買(mǎi)房所產(chǎn)生的稅費(fèi)，還能在最短的時(shí)間內(nèi)將房屋住宅的問(wèn)題處理好[5]。這種交易具有很強(qiáng)的隱蔽性，往往都是有意向的雙方私下協(xié)商，不涉及第三方，且于兩方都有較大的既得利益，因而保密工作做得極好，導(dǎo)致有關(guān)部門(mén)在對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行登記管理時(shí)很難查出來(lái)。

最后，國(guó)土資源管理部門(mén)很難對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行管理，受多種因素影響，相關(guān)法律的執(zhí)行力度較低。比如,國(guó)家法律法規(guī)對(duì)于農(nóng)村中違法占據(jù)宅基地、修建房屋等情況制定了明確的處理準(zhǔn)則，一旦發(fā)現(xiàn)是違法建筑，責(zé)令其必須馬上拆除。但在實(shí)際處理此類問(wèn)題時(shí)并沒(méi)有想象中的容易，拆除違法修建的房屋，無(wú)疑損害到農(nóng)民的利益，必然很難征得農(nóng)民的統(tǒng)一，然而強(qiáng)制拆除的話，一旦激起民憤，很有可能會(huì)令農(nóng)民產(chǎn)生極端心理，場(chǎng)面將一發(fā)不可收拾。因此，部門(mén)執(zhí)法在很多農(nóng)村地區(qū)得不到貫徹落實(shí)，難以取得顯著的成效。

二、我國(guó)農(nóng)村宅基地管理問(wèn)題頻出的原因

第一，農(nóng)民大多思想陳舊落后，對(duì)宅基地的使用權(quán)和所有權(quán)沒(méi)有具體全面的認(rèn)識(shí)。根據(jù)我國(guó)法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村的宅基地全部歸當(dāng)?shù)氐拇寮w所有，由村民申請(qǐng)，村集體劃分到每一戶，那塊宅基地的使用權(quán)就歸此戶人家所有，但不代表農(nóng)民擁有宅基地的所有權(quán)，土地歸國(guó)家和集體所有的公有制度仍是我國(guó)的根本土地制度。但目前在很多農(nóng)民的潛意識(shí)中，認(rèn)為村集體所批示給其使用的宅基地就是屬于他們家的，有的宅基地是祖輩流傳下來(lái)的，就使得他們的這種觀念更加的根深蒂固。他們認(rèn)為反正是自己所有的宅基地，是在上面建房還是將其閑置甚至是轉(zhuǎn)賣(mài)給他人都全憑自己意愿。且有國(guó)家的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)政策支持，就更給農(nóng)民增添了底氣。將宅基地的占用面積竟然擴(kuò)散到所承包的土地上，違法占用耕地作為自家的宅基地，在上面修建房屋等。

第二，農(nóng)村缺乏整體的建設(shè)規(guī)劃，管理體制不健全，難以落實(shí)到位。首先，在我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村建設(shè)中，各處住宅和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)呈現(xiàn)出雜亂無(wú)章的現(xiàn)象。這主要是由于有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門(mén)和村干部沒(méi)有合理的統(tǒng)籌管理，對(duì)村莊的整體布局和建設(shè)沒(méi)有進(jìn)行全面的規(guī)劃；還有就是村干部等沒(méi)有立足當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際情況來(lái)研究規(guī)劃整體的村莊建設(shè)。其次，農(nóng)村地區(qū)關(guān)于宅基地管理的體制不健全，且受到各種阻礙難以落實(shí)到位。當(dāng)前，農(nóng)村占地建房的陋習(xí)層出不窮，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)缺乏健全的體制難以對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督，即使是農(nóng)戶將馬路周?chē)牡貕K作為自家的宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)和村干部也難以對(duì)其多加約束；為了使整個(gè)村莊看上去更和諧美觀，對(duì)房屋建筑提出了有關(guān)朝向和顏色方面的要求，但許多村民不聽(tīng)從統(tǒng)一的規(guī)劃，執(zhí)意根據(jù)自己的固定思維來(lái)展開(kāi)房屋修建。

第三，缺乏專門(mén)針對(duì)農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)，執(zhí)法較難農(nóng)村的宅基地管理工作是國(guó)家土地管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，國(guó)家對(duì)這方面不太重視，也沒(méi)有制定專門(mén)用來(lái)處理農(nóng)村宅基地管理問(wèn)題的相關(guān)法律和法規(guī)，以至于有關(guān)部門(mén)在進(jìn)行農(nóng)村宅基地管理工作時(shí)，只能依據(jù)土地法中的少數(shù)法律條款以及國(guó)家的相關(guān)政策和文件來(lái)處理有關(guān)問(wèn)題，缺乏系統(tǒng)性和整合性。由于沒(méi)有具體明確的規(guī)定，且涵蓋面較窄，導(dǎo)致部門(mén)在開(kāi)展實(shí)際工作中出現(xiàn)了執(zhí)法力度低的情況。例如當(dāng)農(nóng)村出現(xiàn)違法占地建房的情況時(shí)，法律條款規(guī)定必須予以拆除，但此種做法是難以實(shí)施的，同時(shí)又沒(méi)有其他可代替的處理辦法，這就給有關(guān)部門(mén)開(kāi)展執(zhí)法工作帶來(lái)了難度。

三、優(yōu)化農(nóng)村宅基地管理的對(duì)策和建議

第一，在農(nóng)村開(kāi)展宅基地宣傳教育，提高農(nóng)民群眾和基層干部的法律意識(shí)，促進(jìn)農(nóng)戶對(duì)于土地的使用情況往規(guī)范化發(fā)展。各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)必須協(xié)助好國(guó)土資源管理局開(kāi)展農(nóng)村宅基地管理工作，要加大對(duì)農(nóng)民的法治宣傳教育力度，讓廣大農(nóng)民全面深刻的了解國(guó)家對(duì)于農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)法律條款和政策性文件，從而認(rèn)識(shí)到自己強(qiáng)占田地和耕地作為宅基地是違法行為，是要受到國(guó)家有關(guān)部門(mén)的處罰的，這樣才能從根源上減少違法亂占、亂建現(xiàn)象的發(fā)生。也要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部的教育，基層干部與農(nóng)民相處的時(shí)間更多，對(duì)于優(yōu)化宅基地管理能發(fā)揮出更大的作用。因此，也要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部的教育與培訓(xùn)，使其充分認(rèn)識(shí)到合理用地、合法用地的必要性，并自覺(jué)投入到農(nóng)村宅基地的法制化管理中來(lái)，最終將廣大基層干部培養(yǎng)成農(nóng)村宅基地管理的中堅(jiān)力量[1]。

第二，加強(qiáng)宅基地管理的法律法規(guī)的建設(shè)，并嚴(yán)格保障執(zhí)法，確保能依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對(duì)農(nóng)村宅基地管理中的各項(xiàng)違法違規(guī)行為實(shí)施處罰。首先由國(guó)土資源管理局向中央提出設(shè)立專門(mén)的農(nóng)村宅基地管理法的申請(qǐng)，立法要涵蓋農(nóng)村宅基地的規(guī)范使用措施、對(duì)于老宅基地的處理方案、農(nóng)戶之間相互轉(zhuǎn)讓宅基地的相關(guān)流程和所需要辦理的手續(xù)、對(duì)于私下買(mǎi)賣(mài)房屋和轉(zhuǎn)讓宅基地的處理辦法以及對(duì)于農(nóng)村中違法占用耕地作為宅基地的相關(guān)處罰條例等多個(gè)方面。其次要加強(qiáng)對(duì)宅基地管理的法律法規(guī)的執(zhí)行力度，確保取得良好的管理成效。對(duì)于違法占地的現(xiàn)象，超過(guò)國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，可按照所超額向農(nóng)戶征收相應(yīng)的土地使用費(fèi)；對(duì)于違法修建房屋的情況，法律應(yīng)賦予國(guó)土部門(mén)一些有實(shí)際操作能力的權(quán)力，例如強(qiáng)制拆除權(quán)等[2]。

第三，嚴(yán)格管理和審核宅基地的審批流程，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)具體案件的查處工作，做到源頭防治與依法懲處并舉。各處農(nóng)村宅基地的分配都是按定額和規(guī)劃來(lái)的，審批處必須嚴(yán)格執(zhí)行審批工作，規(guī)定申請(qǐng)宅基地需要走的流程和需要辦理的手續(xù)，必須嚴(yán)格按照步驟進(jìn)行，所有必備的資料缺一不可，一切信息確認(rèn)無(wú)誤后才可以逐級(jí)展開(kāi)審批工作。不光要嚴(yán)格管理目前的宅基地審批管理，對(duì)已經(jīng)存在的宅基地違法占地、違規(guī)亂建的現(xiàn)象也要依法打擊，嚴(yán)厲查處整治。由多個(gè)執(zhí)法部門(mén)和管理部門(mén)共同派遣人員參與調(diào)查工作，成立專門(mén)的巡視組對(duì)農(nóng)村各地區(qū)開(kāi)展巡查，一旦發(fā)現(xiàn)有違法占用耕地作為宅基地以及違法修建房屋的情況，一旦查實(shí)，一律進(jìn)行嚴(yán)肅處理，絕不姑息，切實(shí)遏制農(nóng)村宅基地亂買(mǎi)亂賣(mài)亂使用的不良風(fēng)氣[3]。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，依然存在著很多嚴(yán)峻的問(wèn)題亟待解決，這關(guān)乎著我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)能否取得成功和勝利。因此，必須將農(nóng)村宅基地的管理作為我國(guó)國(guó)土資源管理的重點(diǎn)工作，采取科學(xué)有效的措施和手段來(lái)完善對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地的管理，使鄉(xiāng)村建設(shè)越好越快發(fā)展。