大部制改革視角下的市場監(jiān)管職能變遷
——以上海市為例

華東政法大學 顧勝潔

改革開放以來，上海經(jīng)濟與社會發(fā)展取得長足進步，但行政體制改革特別是市場監(jiān)管體制還比較落后，影響了經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。自2008年大部制改革以來，上海在市場監(jiān)管職能優(yōu)化方面不斷探索。2008年大部制改革后，上海的市場監(jiān)管體制還是呈現(xiàn)分割狀態(tài)，由工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)等部門共同管理。在2013年大部制改革后，上海在區(qū)級層面逐步探索綜合性的市場監(jiān)管體制，率先在浦東新區(qū)成立區(qū)市場監(jiān)督管理局，將工商局、質監(jiān)局、食藥監(jiān)的職能歸到市場監(jiān)管局進行統(tǒng)一管理，后來又劃入物價局的價格監(jiān)管職能；2015年上海各區(qū)縣均已建立區(qū)市場監(jiān)管局；2018年上海在市級層面建立上海市市場監(jiān)督管理局，至此，上海市場監(jiān)管體制從分立的市場監(jiān)管格局轉變成綜合性監(jiān)管。市場監(jiān)管體制變革的過程事實上也是上海政府積極推進政府職能轉變，深化行政審批制度改革，，加快法治政府建設的過程。

一、上海市場監(jiān)管體制改革與職能變遷

2013年國家開始深入實施新一輪大部制改革，上海也隨即對之前多次調整的市場監(jiān)管體制進行進一步完善與深化。

2013年3月10日，國務院發(fā)布《國務院機構改革和職能轉變方案》，該輪改革的核心是“轉變職能”，要義在“簡政放權”。關于市場監(jiān)管體制，將國家食藥監(jiān)局從國家衛(wèi)生部剝離，組建新的國家食品藥品監(jiān)督管理總局（以下簡稱國家食藥監(jiān)管總局），將原食安委、食藥監(jiān)局、質監(jiān)局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責、工商局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責進行整合。之后，上海在市級層面進行相應改革，將原由質量技術監(jiān)督部門和工商行政管理部門承擔的食品生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)安全監(jiān)管職責，轉由食品藥品監(jiān)管部門承擔并執(zhí)行。

然而，上海的機構改革并未與中央保持完全一致。在區(qū)級層面，上海市場管理體制以統(tǒng)一管理為導向，建立工商局、質監(jiān)局、食藥監(jiān)“三合一”的市場監(jiān)督管理局。在2014年1月1日，上海浦東新區(qū)經(jīng)獲批率先成立了上海市浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局，承擔原先浦東新區(qū)工商行政管理分局、食品藥品監(jiān)督管理局和質量技術監(jiān)督局的職責，進行“三合一”改革試點試行，并在2014下半年將原區(qū)物價局部門職能劃入其中，從“三合一”變成“四合一”。2015年3月起，浦東新區(qū)的市場監(jiān)管改革創(chuàng)新經(jīng)驗在上海市各區(qū)縣層面逐步推廣，至2015年年底，所有區(qū)全部完成了區(qū)市場監(jiān)督管理局的設立，基本形成區(qū)級層面“四合一”市場監(jiān)管格局。

2018年國務院發(fā)布《國務院機構改革方案》，合并國家工商局、質監(jiān)局、食藥監(jiān)、發(fā)改委的價格監(jiān)督檢查和反壟斷執(zhí)法等職責，組建國家市場監(jiān)督管理總局（下稱市場監(jiān)督局）。上海市根據(jù)國家機構改革方案，同年組建上海市市場監(jiān)督管理局，組建市藥品監(jiān)督管理局，由市場監(jiān)督管理局管理。重新組建市知識產(chǎn)權局，由市場監(jiān)督管理局管理。由此，上海市的市場監(jiān)管局在市級、區(qū)級層面都與國家層面對應起來，各區(qū)市場監(jiān)管局基本只設置18個內(nèi)設機構、1個紀檢監(jiān)察機構，其中，設置了一個直屬機構（綜合執(zhí)法大隊）來負責管理各區(qū)重大案件，開展專業(yè)與重要事務，為有關監(jiān)管部門的執(zhí)法提供保障。除此之外，上海各區(qū)縣的各街鎮(zhèn)都有一個派出機構，負責區(qū)域性綜合監(jiān)管。機構改革后，各區(qū)市場監(jiān)管局的人員編制大幅度減少，流向基層監(jiān)管所隊。

通過改革，各區(qū)縣市場監(jiān)管局保證每個街鎮(zhèn)對應一個基層派出機構。區(qū)級部門內(nèi)部的科室設置平均精簡了34%，部門內(nèi)的人員編制平均精簡了26%，大致實現(xiàn)了二八分的改革目標，80%的工作人員被安排在基層一線，強化了基層執(zhí)法監(jiān)督的能力，較好地解決了原工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)、價檢各條線基層執(zhí)法力量不足的問題，加大了對市場安全和民生利益“最后一公里”的保障力度，實現(xiàn)及時發(fā)現(xiàn)問題并及時處理。

二、上海市場監(jiān)管職能的調整與優(yōu)化

2003年到2018年，上海市場監(jiān)管體制改革以“建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制”為目標，試圖改變過去職能交叉、多頭管理，法律不明確等問題，以實現(xiàn)對市場的全覆蓋和全程監(jiān)管，有效增強了基層執(zhí)法能力，優(yōu)化了行政審批流程，取得了卓有成效的改革成果。在市場監(jiān)管體制的改革過程中，市場監(jiān)管的政府職能發(fā)生了調整與轉變，轉變方向主要在于：職能范圍實現(xiàn)了融合，職能更為有效地落實，職能的實施方式有所創(chuàng)新。

（一）職能范圍有機融合，實現(xiàn)全覆蓋式治理

2013年改革以前上海在市場監(jiān)管方面實行分段管理，由工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)等部門共同監(jiān)管。其中，工商局的基本職能包括市場主體準入與監(jiān)管、市場秩序維護、消費者權益保護、商品注冊保護和廣告監(jiān)管等。質監(jiān)局則負責質量、計量、出入境商品檢驗、出入境衛(wèi)生和動植物檢疫、進出口食品安全和認證認可、標準化等工作。食藥監(jiān)的專業(yè)性更強，負責食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品等監(jiān)管工作。三者共同對市場進行監(jiān)管，造成多頭管理，無形增加了監(jiān)管對象的負擔；單獨履行各自職能，造成監(jiān)管有盲區(qū)；各部門的執(zhí)法依據(jù)不同，也導致處罰力度有所不同，在復雜的監(jiān)管問題上也存在相互推諉的情況，不利于問責落實。

2013年改革后，上海將工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)以及物價局的價格檢查職能融合在一起，新的市場監(jiān)管部門綜合了原先分散在四個部門的監(jiān)管職責，綜合了工商行政部門監(jiān)管范圍廣，質監(jiān)局和食藥監(jiān)專業(yè)性強等各自的職能優(yōu)勢，較好地解決了原來因為職能分散、交叉導致的監(jiān)管空白，有助于實現(xiàn)從生產(chǎn)到流通到消費的全程監(jiān)管。此外，2018年重組的市知識產(chǎn)權局被并入上海市市場監(jiān)管局進行管理，將專利、版權、商標管理部門也進行“三合一”改革，知識產(chǎn)權的專利歸知識產(chǎn)權局，版權歸新聞出版局，商標歸工商局，通過2018年的機構改革將上述三項職能進行整合，從分散到集中，切實有效地執(zhí)行與知識產(chǎn)權相關的監(jiān)管職能。

以無證無照食品監(jiān)管領域為例說明市場監(jiān)管職能的范圍融合。在市場監(jiān)管局建立以前，市場監(jiān)管部門對“無證無照食品”的治理存在以下幾點問題。一是日常監(jiān)管薄弱，管理任務繁重。二是執(zhí)法部門多頭執(zhí)法，難以形成合力。質監(jiān)局負責產(chǎn)品生產(chǎn)的監(jiān)管，工商局負責食品流通的監(jiān)管，食藥監(jiān)負責餐飲服務領域的監(jiān)管。如有商家生產(chǎn)和銷售“無證無照食品”，之前的做法是各執(zhí)其法，分頭對商家進行監(jiān)管和處罰，無形中增加了市場監(jiān)管的成本，而相關部門在檢查執(zhí)法的過程中，也不對涉及自己職責以外的其他問題加以處置，各部門各自為政，難以形成合力。三是不同部門間執(zhí)法力度不同，處罰力度不夠。在實行改革以后，以上海市普陀區(qū)發(fā)布的2018年市場監(jiān)管報告為例，2018年共取締各類違法違規(guī)經(jīng)營戶5674戶，其中無證無照食品經(jīng)營戶1099戶，總治理率達100%，較改革前有大幅度提升，提前實現(xiàn)無證無照食品經(jīng)營和違法違規(guī)經(jīng)營行為全部消除的目標。

（二）保障監(jiān)管職能有效落實，依托“大基層”實現(xiàn)有效監(jiān)管

2013年改革之前，受制于部門法定職責與人員編制有限等因素，無論是食藥監(jiān)、質監(jiān)還是物價部門都面臨一線執(zhí)法力量嚴重不足的問題，一些監(jiān)管領域的專業(yè)性人員極其短缺，覆蓋面又不廣，對食品藥品、特種設備等涉及民生安全的高風險領域的監(jiān)管事實上難以實現(xiàn)全面覆蓋。比較典型的監(jiān)管領域如電梯領域，存在老舊電梯維修成本高、不符合現(xiàn)行技術標準的問題，而質監(jiān)局的特種監(jiān)察人員數(shù)量不足，專業(yè)素質有待提高，上影響到人們的生活出行安全；醫(yī)療器械領域監(jiān)管主體與監(jiān)管對象之間存在突出的知識、信息、專業(yè)不對稱問題，基層難以真正有效執(zhí)法；知識產(chǎn)權方面，專利、版權、商標三者僅有商標一塊能由工商局進行執(zhí)法，其他兩者并沒有自己的執(zhí)法隊伍，借助于文化執(zhí)法單位，導致這一領域的監(jiān)管嚴重缺失，造成監(jiān)管不力的突出現(xiàn)象。

在改革后，上海市的市場監(jiān)管在“四合一”組織架構下初步形成“大基層”的監(jiān)管模式，即精簡部門機構，將量大面廣、專業(yè)技術要求相對不高的職能下放到基層，充實基層執(zhí)法隊伍。目前各區(qū)縣的市場監(jiān)管局至少保證每一個街道有一個基層派出機構對應，市級和區(qū)縣市場監(jiān)管內(nèi)設機構平均精簡34%，機關編制平均精簡26%，近80%的人員在基層一線，使管理更加到位，保障更加有力。從市場監(jiān)管職能的執(zhí)行成效來說，通過“大基層”帶來的“大監(jiān)管”的執(zhí)行模式使得監(jiān)管更加高效，采取集約化的檢查模式，制定標準化檢查流程，力圖一次性將所有問題都檢查一遍，形成“一次出動、全面體檢”的監(jiān)管模式，綜合了工商局執(zhí)法范圍廣，食藥監(jiān)和質監(jiān)專業(yè)性技術強的特點，既整合了執(zhí)法資源，又節(jié)約了行政成本，不必面臨早上工商局檢查，中午食藥監(jiān)檢查，晚上質監(jiān)檢查這樣多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。

（三）職能實施形式多樣，積極探索創(chuàng)新模式

2008年大部制改革以來，上海在市場監(jiān)管職能優(yōu)化和創(chuàng)新方面一直走在全國前列。實現(xiàn)“五個統(tǒng)一”。即市場準入和窗口服務統(tǒng)一、產(chǎn)品商品質量監(jiān)管統(tǒng)一、食品安全監(jiān)管統(tǒng)一、市場監(jiān)管執(zhí)法統(tǒng)一、公眾訴求處置統(tǒng)一。簡化審批監(jiān)管流程，深化“一照通辦、一碼通用、證照分離、照后減證”改革，實施“二十四證合一”。同時利用“一窗通”平臺實現(xiàn)全程電子化登記，為申請人提供更加便利的服務。通過監(jiān)管體制的改革，不斷深化推進商事制度改革，改善營商環(huán)境。

同時借助信息資源的整合，上海以“大平臺”的模式來實現(xiàn)市民在市場監(jiān)管方面的合法維權，上海市市場監(jiān)管局通過整合多條訴求熱線，提高消費者的維權效能，將政府、工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)、物價等投訴熱線進行“五線合一”，以更好地整合和回應公民需求。

三、上海市場監(jiān)管體制改革的不足與改進

上海的例子告訴我們，通過大部制改革合并與市場監(jiān)管相關部門的職能，順應了綜合監(jiān)管的需求，實現(xiàn)市場監(jiān)管職能從“物理融合”到“化學融合”，優(yōu)化了上海市場監(jiān)管體制。由此證明，市場監(jiān)管體制的大部制改革是成功的。

盡管上海經(jīng)過數(shù)輪大部制改革，有效地實現(xiàn)了市場監(jiān)管職能的優(yōu)化，但由于改革時間周期不長，機構整合也尚待進一步完善。同時，在幾輪改革中原工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)等部門合并后將業(yè)務重心下沉至基層治理問題上，面臨各種各樣的業(yè)務配置與人員安排問題，比如原工商局的職責是負責流通領域的問題，在執(zhí)法層面上較為粗放；食藥監(jiān)和質監(jiān)部門則更強調專業(yè)性知識，工作人員的素質參差不齊，實現(xiàn)大基層管理模式后就凸顯出擁有專業(yè)知識的工作人員缺少的問題，這些問題又如何在后續(xù)改革中改進，則需要進一步討論與改善。目前全市市場監(jiān)管體制面臨的主要問題是：

（1）基層壓力變大，專業(yè)性人才缺失。大部制改革后，機構部門得到精簡，并形成“大基層”的治理模式，目的是為了加大行政執(zhí)法力度，這也就意味著基層工作人員雖然人數(shù)不變但是工作職責和工作量變大了。在過去，工商局管理范圍廣但執(zhí)法往往是粗放式的，合并后質監(jiān)與食藥監(jiān)則不僅范圍變廣而且更需要專業(yè)性技術人員，因此對于基層執(zhí)法人員的技術培訓要求日趨增長，也需要新鮮血液來補充，能夠利用現(xiàn)代信息技術來執(zhí)法。各個區(qū)縣市場監(jiān)管普遍面臨專業(yè)人才缺乏，專業(yè)監(jiān)管力量不足、專業(yè)監(jiān)管壓力大等問題。此外，在一些專業(yè)性較強的監(jiān)管領域（譬如醫(yī)療器材），監(jiān)管主體和監(jiān)管對象之間的知識、信息、專業(yè)不對稱問題依然制約著相應的監(jiān)管水平提升。尤其是基層監(jiān)管執(zhí)法人員仍不同程度存在知識結構不匹配、工資不一、心理不適應等問題，導致一線監(jiān)管出現(xiàn)弱化現(xiàn)象。

（2）部門之間法律法規(guī)不明確，難以進一步融合。改革前各部門依據(jù)本部法條進行監(jiān)督執(zhí)法，法律條文數(shù)目眾多。改革后原先四部門職能融合，在法律法規(guī)上存在重復交叉的部分，同時街鎮(zhèn)市場監(jiān)管所的基層工作人員也難以熟悉所有法條并依此執(zhí)法，給實際的監(jiān)管工作帶來困擾。

（3）部門文化與人力資源有待進一步融合。原先工商部門負責監(jiān)管農(nóng)貿(mào)市場的交易行為與市場秩序，管理方式較為粗放；質監(jiān)部門負責產(chǎn)品質量，依托于技術支撐；食藥監(jiān)主要負責食品的生產(chǎn)、消費和流通過程；物價局則負責價格壟斷、欺詐等問題?，F(xiàn)在部門融合后，部門之間在行政許可、行政執(zhí)法和行政處罰標準上還存在一定差異，造成對同一執(zhí)法對象采取不同處罰方式，還有待改進。同時部門融合后存在基層干部心理上不適應的問題，工資之間存在差異，工作壓力過大、組織結構更為扁平、難以晉升等問題有待解決。

面對上述問題，后續(xù)改革應完善部門融合，加強頂層設計，為此提出以下幾點建議。

第一從法律源頭上統(tǒng)一市場監(jiān)管的法律法規(guī)，健全市場監(jiān)管法律體系。原先工商局、質監(jiān)局、食藥監(jiān)、物價局各自的法律加起來約有數(shù)百條，不同部門依據(jù)各自法條進行執(zhí)法，如此多的行政法條也為制度創(chuàng)新和實際監(jiān)管工作帶來障礙。應該從頂層設計，制定《上海市監(jiān)管條例》與實施細則，在主體資格、職能權力、工作流程、獎懲制度、監(jiān)督管理等方面進行梳理與明確，形成完整、系統(tǒng)的市場監(jiān)管法規(guī)體系。

第二、綜專結合，提高工作人員專業(yè)素養(yǎng)。目前為了實現(xiàn)“大基層”的治理模式，在人員配置上精簡科室行政編制增加基層一線工作人員的數(shù)量，但不應盲目提高綜合性而失去部門職能的專業(yè)性。實踐中表明，對于食品生產(chǎn)、流通與餐飲行業(yè)的日常監(jiān)管這類覆蓋面廣、違法危害大、需要加強監(jiān)管力度的，可以加強一線執(zhí)法力量。藥品監(jiān)管、特種設備檢查等需要具備較強的專業(yè)性，存在專業(yè)人員數(shù)量不足，難以實現(xiàn)全覆蓋的問題。二是過度下方到基層，降低了對這些領域的監(jiān)管力度。因此需要加強對工作人員專業(yè)知識的培訓，提高一線執(zhí)法人員素質與能力；整合后的部門應該定期交流經(jīng)驗，以提高專業(yè)素養(yǎng)；具有針對性地招收專業(yè)型人才，彌補專業(yè)監(jiān)管領域執(zhí)法力量不足，不能只著眼于精簡部門人員。

第三、融合機構文化，提升基層工作人員認同感。面對基層監(jiān)管所工作人員存在的薪酬與工作任務量差距太大，部門融合后心里不適應，工作年齡較大等問題，應該完善基層工作人員的薪酬激勵制度，消除同工不同酬的現(xiàn)象；鼓勵擁有專業(yè)知識的年輕人加入，合理配置工作人員隊伍的年齡比例；打通基層干部的上升通道，解決晉升難、晉升無望的問題。同時應多多聽取基層工作人員與基層干部的意見，積極落實和改善工作環(huán)境以提高他們對工作的熱情。

相關鏈接

整體性治理就是以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協(xié)調、整合、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式。

整體性治理理論對新公共管理的一種修正。新公共管理是從經(jīng)濟和社會的視角看待政府的管理，其背景是全球經(jīng)濟一體化的推進對效率的要求，西方現(xiàn)代工業(yè)社會對公共服務提出的多元化的要求，以及官僚體制的結構和運作方式由于繁文緝節(jié)和低效率而遭到普遍垢病。因此，新公共管理所采用的治理方式，比如強調績效、結果、分權以及解制、效率、重塑政府等都反映了當時時代的要求。[1]

而整體性治理理論則是以政府內(nèi)部機構和部門的整體性運作為出發(fā)點的，其背景是信息時代的來臨。20世紀90年代后信息技術的迅速發(fā)展和普遍應用，使新公共管理的一些治理方式被終止或被改革。新公共管理在提升政府解決問題的能力、在服務提供者的競爭過程中引入多樣性等諸方而取得了不少的成功。但是，新公共管理的市場化、分權化與解制也使政府機構破碎化，極大地增加了決策系統(tǒng)的復雜性。而信息技術的發(fā)展要求政府管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。在登力維看來，數(shù)字信息時代的治理的核心在于強調服務的重新整合，整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數(shù)字化。

此外，與新公共管理要打破官僚制的努力不同，整體性治理是以官僚制作為基礎的，即整體性治理強調，信息技術的運做是以官僚制組織為基礎的。正如菲利普·庫瑯所言，現(xiàn)代公共管理是在垂直的權威模式和平行的協(xié)商模式互相交叉的情況下運作的。唐納德·凱特爾在評論斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯著的《網(wǎng)絡化治理:公共部門的新形態(tài)》.書時曾指出，“戈德史密斯和埃格斯的最深刻的見地是，必須按照傳統(tǒng)的自上而下的層級結構建立縱向的權力線，并根據(jù)新興的各種網(wǎng)絡建立橫向的行動線?！?/p>

新公共管理在實施政府改革時以靈活的組織形式實現(xiàn)分權化、市場化、解制式的管理理念，其中虛擬化組織是新公共管理的創(chuàng)新組織形式。整體性治理模式的組織基礎是什么呢?

任何理論都有其假設前提，這個前提決定了理論的方向。按照?？怂沟恼f法，整體性治理理論背后有三個假設。第一個是如果政府機構的文化、結構以及能力是問題取向，而不是有效的管理過程取向的話，那么就更有可能解決一些民眾最擔憂的問題。第二個是公眾有一些需要合作解決的問題，也就是說，政府并不是完全按照它的功能來解決問題的，盡管它是按功能建立起來的。第三個是為了解決一些問題，政府各部門、專業(yè)、層級以及機構之間的整合的運作是必要的。整體性治理理論的目標就是如何整合政府的職責功能，以便更有效地處理公眾最關心的一些問題，而不是在部門和機構之間疲于奔命。

在這三個假設當中，后兩個假設使我們再次回到馬克斯·韋伯的理想官僚制模式，即一是公民有需要合作才能解決的問題;二是政府存在目的之一就是要解決這些問題。官僚制建立在理性的基礎上，其最大的優(yōu)點是非人格化、專業(yè)化、制度化的特征，這就否定了家長制下的人治現(xiàn)象，促使公共行政由經(jīng)驗管理轉變?yōu)榭茖W管理。官僚制組織就是按照縱向的等級層次和橫向的功能結構通常的形式是部、委等健立起來的，其縱向結構反映了權威的模式，而橫向的功能結構則是問題取向的設置，是社會分工的結果。比如教育部主管教育問題，公安部解決公共安全問題，這種專業(yè)化是科學管理的前提，有助于取得預期結果。

整體性治理理論的第一個假設提到的問題涉及到多功能的問題，也就是需要多部門協(xié)同解決的問題。按照這種問題建立組織是可能的，如一些旨在解決這些問題的臨時性的協(xié)作機構或團體擔負的就是這種職能。網(wǎng)絡結構在某種程度上可以說是這樣的一種結構形式，但問題是，這種結構形式至少在今天還不能替代主流的、相對穩(wěn)定的官僚制組織。因為“網(wǎng)絡化治理很難，真的相當難。有無數(shù)條道兒都可能會使你誤入歧途”?！熬W(wǎng)絡化治理一個巨大的障礙是:政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府模式而不是為網(wǎng)絡化政府模式設計的，因此，兩種管理模式在實際運行中經(jīng)常會發(fā)生沖突。應該說，管理一大堆供應商網(wǎng)絡與管理政府雇員的方式肯定不一樣，它要求一種完全不同于政府及其公民已經(jīng)習慣了上百年的公共管理模式”。