耕地重金屬污染防治的法治對(duì)策*

浙江農(nóng)林大學(xué) 曹佳伊

一、引言

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為我們工作的重中之重。當(dāng)前，我國(guó)耕地質(zhì)量問題突出，耕地重金屬污染及其危害日益嚴(yán)重，必須重點(diǎn)解決突出的環(huán)境問題，加強(qiáng)土壤污染防治與治理，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治，采取行動(dòng)改善農(nóng)村人居環(huán)境。然而，我國(guó)目前耕地重金屬污染防治還面臨的種種問題。

二、我國(guó)耕地重金屬污染防治面臨的問題

（一）耕地重金屬污染防治執(zhí)法問題

1.切實(shí)落實(shí)污染防治的主體不明

按照《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》第七條規(guī)定，土壤污染防治工作的責(zé)任主體是執(zhí)法部門。該法律明確規(guī)定，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將各司其職，但目前我們只有一種支持它們的框架，即有效履行其職能還未明確。關(guān)于自然資源部確定的土壤資源保護(hù)目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境部確定的耕地污染防治目標(biāo)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定的美麗村莊建設(shè)目標(biāo)，這三個(gè)部門如何才能發(fā)揮各自的獨(dú)特作用，每個(gè)部門的具體措施如何落實(shí)？在此基礎(chǔ)上，提出了“自上而下”“左右對(duì)齊”、同構(gòu)性分析、部門間分工協(xié)作等改革思路，并在此基礎(chǔ)上提出了新的組織機(jī)構(gòu)改革方案。舉例來說，自然資源部在防治耕地重金屬污染方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用，生態(tài)環(huán)境部在治理耕地重金屬污染方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在治理耕地污染方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，三部門間的橫向合作也是一種必然趨勢(shì)。

2.行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究

當(dāng)前，我國(guó)耕地重金屬污染問題十分嚴(yán)重，相關(guān)部門執(zhí)法不力，有罪不罰現(xiàn)象普遍存在。伴隨著社會(huì)的迅速發(fā)展，各個(gè)地區(qū)環(huán)保公益領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大，政府職能也隨之?dāng)U大。通過這種方式，它為政府提供了一條途徑，通過其在土壤污染問題上的作為和不作為，獲得個(gè)人利益。而在實(shí)際的土壤污染執(zhí)法中，如果政府不能正確行使執(zhí)法權(quán)，就會(huì)放任人民對(duì)土壤的污染行為，造成環(huán)境污染和破壞。

3.執(zhí)法監(jiān)管不嚴(yán)、經(jīng)費(fèi)保障不足

目前，我國(guó)耕地重金屬污染的調(diào)控機(jī)制比較混亂，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是耕地調(diào)控責(zé)任主體涉及多個(gè)部門，相關(guān)部門之間有時(shí)相互爭(zhēng)權(quán)，有時(shí)相互推卸責(zé)任，最終導(dǎo)致調(diào)控責(zé)任內(nèi)部的地方分割，工作效率低下；二是缺乏對(duì)農(nóng)用地的制度化管理。收費(fèi)水平也是耕地重金屬污染防治中值得關(guān)注的一個(gè)問題，由于在征收過程中沒有嚴(yán)格的程序，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，收費(fèi)處罰不系統(tǒng)，增加了環(huán)境執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。

（二）耕地重金屬污染防治司法問題

1.基層環(huán)境司法機(jī)關(guān)資源配置不足

環(huán)境司法在我國(guó)的發(fā)展困難重重，但對(duì)農(nóng)村地區(qū)而言，司法資源更加稀缺。農(nóng)村司法是縣級(jí)基層法院的司法活動(dòng)，其管轄范圍以廣大農(nóng)村地區(qū)為主，審理的案件以“三農(nóng)”糾紛為主。但是，對(duì)耕地重金屬污染的司法訴訟，我國(guó)農(nóng)村司法機(jī)關(guān)的條件還處于探索階段。

2.農(nóng)民訴訟權(quán)行使難

農(nóng)民訴權(quán)關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民合法權(quán)益的保障，是推進(jìn)耕地法律保護(hù)的一項(xiàng)重要措施。對(duì)農(nóng)民而言，完善的司法途徑是維護(hù)其合法權(quán)益的基礎(chǔ)，而我國(guó)目前尚無專門的組織機(jī)構(gòu)、法律援助體系和制度來維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。此外，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件普遍較差，收入來源有限，經(jīng)濟(jì)困難，阻礙了農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)。修復(fù)耕地中重金屬污染的訴訟標(biāo)的很大，對(duì)農(nóng)民造成了極大的壓力。

（三）耕地重金屬污染防治公眾參與問題

環(huán)境問題的一個(gè)突出特點(diǎn)在于其利益沖突性，這種沖突是多層面、多方位的，這決定了各種利益的調(diào)和必須借用民主觀念和公眾參與環(huán)境行政和環(huán)境司法過程來實(shí)現(xiàn)。目前，我國(guó)耕地重金屬污染防治公眾參與上還有以下幾個(gè)問題。

1.農(nóng)民保護(hù)意識(shí)薄弱

耕地重金屬污染的頻繁發(fā)生，造成了極為嚴(yán)重的影響，其根本原因在于農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)意識(shí)淡薄，甚至缺乏。農(nóng)民的參與性主要是以政府主導(dǎo)為主，受多種因素的制約，流于形式，缺乏積極性和主動(dòng)性。大部分管理性法規(guī)對(duì)公眾規(guī)定的過于多，對(duì)政府的規(guī)定又太少。

2.信息公開并非完全絕對(duì)公開

政府部門的信息傳遞機(jī)制不健全，往往處于主導(dǎo)地位。這是一種不對(duì)稱的信息交流，社會(huì)組織、企業(yè)和公眾處于被動(dòng)地位，得不到充分、準(zhǔn)確、靈活的信息，溝通的渠道存在單行、封閉等問題。

3.多數(shù)農(nóng)民不了解參與的途徑和程序

由于農(nóng)民知識(shí)水平低、認(rèn)知能力差，真正參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民相對(duì)較少，而參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的渠道又比較狹窄，影響了農(nóng)民參與的深度和廣度。農(nóng)戶參與不足，很多有益的意見沒有被及時(shí)采納，長(zhǎng)期下去還會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶參與積極性降低。

三、完善我國(guó)耕地重金屬污染防治法治對(duì)策

在2018年8月31日，通過了《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》，因此在關(guān)于立法方面將不著重進(jìn)行研究。下面將在執(zhí)法、司法與公眾參與方面進(jìn)行展開論述。

（一）嚴(yán)格耕地重金屬污染防治執(zhí)法

政府環(huán)境責(zé)任的缺陷和不足，是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域政府失靈、環(huán)境法律失靈的一個(gè)重要原因。蔡守秋教授在《論政府環(huán)境責(zé)任的缺陷與健全》一文中提到了我國(guó)環(huán)境立法中政府環(huán)境責(zé)任的缺陷，如重政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任，輕政府環(huán)境責(zé)任和重政府環(huán)境權(quán)力，輕政府環(huán)境義務(wù)等等。①以下就對(duì)加強(qiáng)耕地重金屬污染防治中政府該如何有效執(zhí)法提出幾點(diǎn)觀點(diǎn)。

1.改革執(zhí)法機(jī)構(gòu)

依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，防治耕地重金屬污染的主要執(zhí)法機(jī)構(gòu)為生態(tài)環(huán)境部及其下屬機(jī)構(gòu)。但目前我國(guó)重金屬污染的治理仍存在組織重復(fù)、職能重疊、部門之間關(guān)系不明等問題。首先，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)在與自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部協(xié)調(diào)下，在協(xié)調(diào)、指揮和管理等方面，承擔(dān)污染控制的首要責(zé)任。其次，是在省、市、縣三級(jí)政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各部門的協(xié)調(diào)配合；再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)設(shè)立全職耕地污染監(jiān)管干部；最后，在生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，成立了統(tǒng)一協(xié)調(diào)的耕地重金屬污染防治執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并與各級(jí)環(huán)保部門、本級(jí)政府及其上級(jí)部門密切配合。

2.規(guī)范執(zhí)法權(quán)限

行政執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)依法確定。根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)執(zhí)法中所用的法律規(guī)范進(jìn)行歸類整理，明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門的職責(zé)。具體而言，國(guó)家明確了生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等與耕地重金屬污染防治關(guān)系密切的部門的宏觀職能范圍，各部門應(yīng)及時(shí)制定本部門的具體職責(zé)。在耕地污染防治工作中，由生態(tài)環(huán)境部全面負(fù)責(zé)對(duì)耕地污染的監(jiān)督管理。

（二）規(guī)范司法行為

在保護(hù)和管理環(huán)境資源方面，我國(guó)所有公民享有最大程度的權(quán)利和自由。在2014年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》中也確立了這一原則，但僅以此為指導(dǎo)原則，并沒有實(shí)際執(zhí)行的法律法規(guī)適應(yīng)其實(shí)施方式，我國(guó)的公民單個(gè)人也沒有相應(yīng)的環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)。

1.由環(huán)保法庭解決耕地重金屬污染糾紛

我們要實(shí)現(xiàn)環(huán)境司法專門化，其基本含義是指國(guó)家或地方設(shè)立專門的審判機(jī)關(guān)（環(huán)境法院），或者現(xiàn)有法院在其內(nèi)部設(shè)立專門的審判機(jī)構(gòu)或組織（環(huán)境法庭）對(duì)環(huán)境案件進(jìn)行專門審理。②除擁有專門的法律知識(shí)外，環(huán)保法庭的法官還應(yīng)了解環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，如在他們所占優(yōu)勢(shì)的可耕地上的重金屬污染情況。此外，還需要國(guó)家最高法院和最高立法機(jī)構(gòu)的大力支持與合作，以成功解決耕地重金屬污染問題。

2.提升司法人員專業(yè)化能力水平

耕地重金屬污染重大案件離不開法官和執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)。以司法實(shí)踐為基礎(chǔ)，對(duì)司法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。司法環(huán)境對(duì)改善耕地重金屬污染防治有利于提高司法人員的綜合素質(zhì)。案件審理是否公正、合理，取決于法官的專業(yè)能力。

（三）完善耕地重金屬污染防治公眾參與制度

1.明確公眾參與耕地重金屬污染防治的權(quán)利

在各國(guó)環(huán)境保護(hù)法中，公眾參與是一項(xiàng)重要原則?！锻寥牢廴痉乐畏ā焚x予公眾參與治理土壤重金屬污染的權(quán)利，賦予其知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)。實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，一是要控制耕地重金屬污染，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的參與權(quán)；二是要定期或不定期地將耕地重金屬污染情況和保護(hù)公眾知情權(quán)的管制措施公布于眾；三是環(huán)境保護(hù)部門要加強(qiáng)對(duì)公眾報(bào)道的土壤重金屬污染地點(diǎn)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和評(píng)估，保護(hù)公眾的知情權(quán)。

2.相關(guān)機(jī)關(guān)加強(qiáng)耕地重金屬污染法制宣傳

鄉(xiāng)村法治建設(shè)水平的高低，不僅直接關(guān)系到鄉(xiāng)村法治建設(shè)的進(jìn)程，也關(guān)系到和諧社會(huì)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村法治建設(shè)嚴(yán)重滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，宣傳教育滯后是主要原因之一。有鑒于此，農(nóng)村法治宣傳教育工作顯得尤為重要，如何采取有效措施，提高農(nóng)村法治宣傳教育工作的實(shí)效已成為當(dāng)務(wù)之急。

注釋

①蔡守秋.論政府環(huán)境責(zé)任的缺陷與健全[J],河北法學(xué),2008,26(3):17-25.

②王樹義.關(guān)于制定《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》的幾點(diǎn)思考[J].法學(xué)評(píng)論,2008(3):75-80.