我國社會組織參與基層治理的現(xiàn)狀和路徑研究

中共遵義市委政法委員會 何萍

我國的社會治理正面臨著公共需求的深刻變化和難以滿足的轉型壓力，社會矛盾頻發(fā)，因此推動社會治理重心向基層下移，引導社會組織有序參與基層治理，已經(jīng)成為我國推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要舉措[1]。近年來，隨著我國社會治理體制改革的深入推進，政府職能逐漸由以往的大包大攬走向服務為主、簡政放權，強調(diào)多元主體共同參與基層治理。在這個過程中，社會組織參與基層治理的功能和價值愈加凸顯。

一、社會組織參與基層治理的價值

過去的三十年間，中國的社會組織經(jīng)歷了快速增長，截至2020年底，全國已登記的社會組織達到896,917家，涉及教育、環(huán)保、公共衛(wèi)生等各個方面。當前的學術研究普遍認為社會組織具有提供公共服務、化解社會矛盾、進行政策倡議、建設社會資本、捍衛(wèi)公共價值等多重功能[2]。作為政府治理與社會調(diào)解的一個重要中介，社會組織是實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵參與主體。一方面，社會組織能夠反映人民群眾多樣化的利益訴求，充當國家與社會溝通的橋梁，推動政府決策的透明度和科學性，調(diào)和政府與民眾之間的矛盾，對于維護基層穩(wěn)定、降低執(zhí)政成本、提高治理效能意義重大；另一方面，允許、鼓勵和支持人民群眾通過社會組織參與基層治理，不僅可以增強社會成員的歸屬感和認同感，也能夠激發(fā)公眾參與、培育公共精神和集體意識，從而夯實執(zhí)政基礎，推動政府基層治理能力的提升，推動社會成長和自我再生產(chǎn)機制的形成，充分調(diào)動社會力量以實現(xiàn)協(xié)同治理[3]。

二、社會組織參與基層治理的現(xiàn)狀及存在問題

經(jīng)濟的飛速增長、社會結構的多元發(fā)展和政府職能的不斷轉變，極大地推動了各類社會組織的成長和發(fā)展[4]。在提供公共服務、滿足公共需求等方面，社會組織發(fā)揮著重要作用，然而作為基層治理的主體之一，社會組織在參與基層治理方面仍然面臨著諸多現(xiàn)實困境，制約著其在基層治理中效能的發(fā)揮。

（一）功能結構失衡

過去的三十年間，我國的社會組織雖然在數(shù)量上得到了快速增長、在規(guī)模上得到了急速擴張，但是也面臨著功能結構上的嚴重失衡。根據(jù)北京師范大學中國公益研究院2018年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有社會組織的業(yè)務領域主要集中于公益慈善、文體服務方面，在居民互助、社區(qū)發(fā)展、政策倡議等領域缺乏有影響力的社會組織[5]。由此可見，我國的社會組織發(fā)展依然表現(xiàn)出不平衡、不充分、不成熟的特征，大多以提供公共服務、滿足多樣化的公共需求為主，在激發(fā)公眾參與社會治理、倡導集體意識和公民精神方面仍舊未取得突出成效。

（二）制度依賴性過高

我國的社會組織規(guī)模的擴大不僅是社會和經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，也是政府自上而下政策推動的結果，這就導致社會組織的角色定位模糊、缺乏獨立性和自主性，傾向于依賴政府的各項政策開展活動、獲取支持。雖然在共建共治共享的社會治理格局下，政府與社會組織之間的關系正在從管理走向協(xié)同治理，然而合法性和合理性依然是制約社會組織的兩大首要問題。一方面，社會組織的注冊和活動范圍受到嚴格限制，這就意味著社會組織的活動一旦較為激進，面臨的金錢、時間及未知的風險成本就將無限增高，使得其傾向于依賴政府的各項政策以維持自身的合法性和合理性；另一方面，社會組織的資源和資金非常有限，而政府有著豐富的社會資源和充足的資金，使得社會組織傾向于迎合、依附政府來獲取更多的支持，形成了某種“上下級”關系[1]。過度的制度依賴和行政化傾向大大削弱了社會組織的獨立性和影響力，模糊其作為政府與基層群眾之間過渡層的角色。

（三）社會信任度低

《社會工作專業(yè)人才隊伍建設中長期規(guī)劃（2011-2020年）》戰(zhàn)略目標規(guī)劃：到2020年，我國社會工作專業(yè)人才總量增加到145萬人。然而，根據(jù)《社會組織藍皮書：中國社會組織報告（2020）》數(shù)據(jù)顯示，2019年我國持證社會工作者共有53.1萬人，僅占目標人數(shù)的36%。由此可見，我國的社會組織經(jīng)歷蓬勃發(fā)展后，雖然覆蓋范圍廣、業(yè)務種類多，但人才稀缺、管理體制不健全、運行機制不規(guī)范等問題依然嚴峻。這也導致社會組織的專業(yè)化程度不高，難以滿足不斷變化的公共需求，更缺乏應對復雜基層矛盾的治理方法。加之現(xiàn)代的商業(yè)社區(qū)模式帶來公共精神和集體意識的缺失，人們的生活呈現(xiàn)出原子化狀態(tài)。在內(nèi)、外部因素的雙重影響下，社會組織普遍面臨社會信任度低的問題，使其難以整合資源、調(diào)動多方力量參與基層治理。

三、社會組織參與基層治理的路徑探討

社會組織作為政府與基層群眾之間的橋梁，對于化解社會矛盾、提升治理效能、培育公民精神至關重要，然而其存在的現(xiàn)實問題也不容小覷。社會組織在基層治理中扮演著多重角色，下面我將從社會組織自身的功能出發(fā)探討其如何有效參與基層治理。

（一）公共服務的提供者

政府失靈理論認為，不同的群體對于公共物品的偏好總是不一致的，而政府受到政治體制的限制，為維持政治認同和統(tǒng)治地位，通常選擇回應多數(shù)群體的公共需求，結果少數(shù)群體和弱勢群體的訴求就難以得到滿足，在這種情況下，政府時常會陷入失靈狀態(tài)[6]。當政府運作失靈時，市場由于逐利的本性，在提供公共物品時往往伴隨著極高的監(jiān)管和契約成本，無法作為合格的公共服務提供者。而社會組織無處不在，活躍在教育、環(huán)保、勞工等各個領域，可以替代政府履行提供公共服務的職能，彌補政府因資源不足或追求公共利益的限制時無法滿足的社會需求。在參與基層治理的實踐中，社會組織應當重視發(fā)揮其公共服務的功能，提高專業(yè)化程度，完善組織架構、運行制度和人員培訓，逐步改善社會公共需求中的供需矛盾，以完善的管理制度和專業(yè)的人才提升影響力和執(zhí)行力，增強社會信任度，整合各類資源推動基層實現(xiàn)協(xié)同治理。

（二）政策倡議的先行者

托克維爾認為，志愿組織對于公民社會是至關重要的，他們總是在不停地調(diào)和著國家與公民之間的關系[7]。實踐表明，基層社會矛盾很多情況下源于政府家長主義式的直接干預和大包大攬，導致民眾傾向于將矛盾直接訴諸政府，引發(fā)各類信訪事件，加大維穩(wěn)壓力和執(zhí)政成本。作為國家與社會之間的紐帶，社會組織扎根基層、貼近群眾，能夠傳遞出人民群眾真正的利益訴求。因此，社會組織在參與基層治理時，應當認識到其所承擔著政策倡議的重要職能。一方面，社會組織在積極發(fā)揮政策倡議功能參與政府的政策制定或執(zhí)行時，應當充分匯集民意、表達基層群眾的切實需要，反映潛在的社會矛盾，從而推動政府優(yōu)化公共政策、提高社會治理水平；另一方面，在政策倡議過程中，社會組織能夠充分理解政府政策并準確傳達至基層，擴大和優(yōu)化政府與基層群眾之間的互動，消解各類社會矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定。在這一參與路徑中，社會組織不僅要在外部建立好充分的社會信任，也要進行內(nèi)部能力的提升，摒除過度的行政依賴，增強獨立性和自主性，從而在基層多元共治中注入更多活力。

（三）公眾參與的激發(fā)者

城市化和市場化的深入發(fā)展加速了人口流動，沖擊了原有的社區(qū)結構，人們由熟人社會進入到陌生人社會，呈現(xiàn)出原子化的生存狀態(tài)[3]。在現(xiàn)代化的商業(yè)社區(qū)里，鄰里關系擺脫了血親和宗族的紐帶，歸屬感和認同感隨之弱化，人們對于社區(qū)治理的積極性并不高，對維護公共利益的責任意識也不強，對加入社會組織參與基層治理更是缺乏熱情。因此，社會組織要注重強化社區(qū)嵌入性，加強與社區(qū)居民之間的互動，獲取社會信任。在這一過程中也可以充分挖掘社區(qū)中潛在的人才，解決社會組織在基層治理中人才不足的問題。最重要的是，在激發(fā)公民參與基層治理的過程中，能夠培育公共精神和集體意識，提高基層群眾對于共同利益和公共需求的關注，增強他們對社區(qū)的歸屬感和認同感，有效推動社會成長和自我再生產(chǎn)機制的形成，真正實現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。