南崗鎮(zhèn)退耕還林實(shí)施現(xiàn)狀及其改進(jìn)對(duì)策

宣守寶，夏得月，周毅

1.蜀山區(qū)南崗鎮(zhèn)人民政府農(nóng)辦；2.合肥市凌飛調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司

一、退耕還林的背景

我國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷經(jīng)千年，從最原始的刀耕火種，到現(xiàn)在機(jī)械化農(nóng)田生產(chǎn)；長期以來，由于人口增加等原因，長江，黃河上中游地區(qū)毀林毀草開墾種糧的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這樣雖然增加了一些糧食，但付出了慘痛的代價(jià)[1]。安徽省地處長江、淮河中下游地區(qū)，位于長江三角洲腹地，居中靠東、沿江通海，屬于農(nóng)業(yè)大省，在發(fā)展農(nóng)業(yè)的過程中，因過度開墾造成水土流失，而造成的水土流失，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了巨大的破壞。退耕還林可以有效地遏制水土流失，恢復(fù)由于過度開墾而造成的土地鹽堿化。

我國退耕還林工程于1999年10月在陜西、四川、甘肅3省開始試點(diǎn)[2]，后逐步擴(kuò)展到20個(gè)省份，在全國大范圍推廣開來，并于2002年12月6日第66次常務(wù)會(huì)議通過《退耕還林條例》，2003年1月20日起正式實(shí)施；安徽省也緊跟黨和國家的腳步，并從2002年開始在全省多個(gè)市、縣及下級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)進(jìn)行退耕還林工程。

二、退耕還林的目的和意義

（一）目的

實(shí)施退耕還林工程的主要目的是為了防沙固土，減少長江、淮河流域的水土流失，減少發(fā)生洪澇災(zāi)害的次數(shù)，進(jìn)行水源涵養(yǎng)。退耕還林本身是對(duì)土地利用方式的一種調(diào)整，所以該工程的實(shí)施必然會(huì)導(dǎo)致土壤結(jié)構(gòu)的變化，進(jìn)而對(duì)水文狀況造成影響。退耕還林工程的實(shí)施并不會(huì)遏制農(nóng)業(yè)發(fā)展；退耕還林的對(duì)象主要是那些因?yàn)檫^度開墾而造成土地荒廢的耕地、存在水土流失、糧食產(chǎn)量低下的農(nóng)田。將這些地塊退耕成林地，不僅可以提高土壤肥力，降低洪澇災(zāi)害的次數(shù)，合理有效的退耕還林還是保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的屏障。

（二）意義

農(nóng)業(yè)發(fā)展導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問題 ，一直困擾著人們，雖然農(nóng)業(yè)發(fā)展伴隨著時(shí)代變遷發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的改變，從掠奪式農(nóng)業(yè)到循環(huán)式農(nóng)業(yè)，再到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展越來越重視生態(tài)循環(huán)；自新中國成立后，黨中央認(rèn)為農(nóng)業(yè)發(fā)展是國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)建設(shè)中的重中之重，忽視了生態(tài)環(huán)境的重要性，用生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；隨著改革開放的到來，黨中央開始逐漸意識(shí)到生態(tài)建設(shè)對(duì)于一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，開始制定計(jì)劃來實(shí)施退耕還林工程，通過恢復(fù)綠水青山，來恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。退耕還林工程是黨中央、國務(wù)院從中華民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，為合理利用土地資源、增加林草植被、再造秀美山川、維護(hù)國家生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共進(jìn)而實(shí)施的一項(xiàng)重大的生態(tài)工程[4]。

三、南崗鎮(zhèn)基本介紹及林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

南崗鎮(zhèn)是合肥城市西部門戶，東接大蜀山，西連小蜀山，南靠蜀西湖水庫，北與董鋪水庫相望，鎮(zhèn)域面積39.2平方公里，下轄5個(gè)村和1個(gè)社區(qū)。南崗鎮(zhèn)綠地面積為737.26公頃，其中公共綠地面積404.95公頃，人均綠地面積為11.09平方米，南崗鎮(zhèn)有林地面積為1600多公頃，森林覆蓋率達(dá)41.95%。

四、退耕還林的現(xiàn)狀

（一）取得的成效

我鎮(zhèn)有退耕還林面積988畝，分別于2002年和2003年實(shí)施。2002年退耕還林面積為722畝，共24個(gè)小班，按林種劃分，防護(hù)林為679畝，經(jīng)濟(jì)林為43畝，其中楊樹所占比重較大；按照地類劃分，坡耕地為529畝，荒山荒地為193畝；按區(qū)域劃分，梁墩村為67畝，雞鳴村為98畝，瓦屋村為114畝，雙塘村為443畝。2003年退耕還林面積為266畝，共12個(gè)小班，并全部是坡耕地，其中雞鳴村為25畝，侯店村為53畝（已采伐，后在雙塘村異地恢復(fù)），雙塘村為188畝[3]。

（二）自查結(jié)果

通過對(duì)2003年度退耕還林自查，我鎮(zhèn)的退耕還林面積保存率基本上能符合國家要求，誤差小于5﹪，2003年坡耕地退耕還林面積為266畝，現(xiàn)已全部成林，平均郁閉度在0.60左右，平均樹高在11米，平均胸徑在16-20厘米，未保存面積為0。綜合管理情況一般，林權(quán)證于2005-2007年期間已全部辦理完畢，并發(fā)放給農(nóng)戶；檔案保存完整；田間管理較差，草荒現(xiàn)象嚴(yán)重，有缺株少苗比較普遍，但保存率在85﹪以上[3]。

（三）現(xiàn)階段的問題（結(jié)合南崗實(shí)際）

南崗鎮(zhèn)實(shí)施退耕還林工程以來，取得了重大成績，但是伴隨著時(shí)間的推移，一些問題也顯現(xiàn)出來。主要包括：

1.楊樹占比過大，春季影響人們的日常生活

楊樹是楊柳科楊屬植物，生長周期大多在12年左右，3-5年就能生長成材，耐寒、耐旱、耐干、對(duì)土壤要求低下，屬于優(yōu)良的速生型樹種。在早期，南崗鎮(zhèn)為保證退耕還林能夠盡快取得成果，大量種植楊樹，改善了南崗鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境，但隨著退耕還林的深入發(fā)展，楊樹的缺點(diǎn)也慢慢體現(xiàn)出來，楊樹的花期一般在4-5月，花序軸上有絮狀的絨毛，南崗鎮(zhèn)每年到這個(gè)時(shí)節(jié)，空氣中都飄散著大量毛絮，對(duì)人們的日常生活造成了極大的影響。

2.楊樹產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益低

南崗鎮(zhèn)退耕還林工程基本上是防護(hù)林，樹種幾乎全部為楊樹，全鎮(zhèn)只有1個(gè)小班為經(jīng)濟(jì)林（面積43畝）。工程實(shí)施19年來，現(xiàn)在楊樹高12米左右，胸徑在16-20公分，而且樹已老熟，不再生長，并且出現(xiàn)大面積枯死情況。平均1畝55棵，目前按照每株售價(jià)150元計(jì)算，1畝田的經(jīng)濟(jì)效益19年來也不過8000元左右，所能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益十分低下。

3.農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)收入低

在退耕還林第一個(gè)周期的8年間，農(nóng)戶每年每畝只得到115元的資金補(bǔ)助；2010年在進(jìn)入退耕還林第二個(gè)周期時(shí)，國家補(bǔ)助資金減半，除了市級(jí)配套的小部分資金之外，全部由蜀山區(qū)財(cái)政兜底，按照每年每畝500元發(fā)放給農(nóng)戶，直至至今。而南崗鎮(zhèn)其他土地對(duì)外流轉(zhuǎn)或租賃價(jià)格為每畝每年900元。農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)收入相比較每畝每年少了400元。近兩年農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格大幅度提高，農(nóng)民種植糧食和傳統(tǒng)農(nóng)作物一年的收入也在1500元每畝以上，如果發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，搞設(shè)施大棚蔬菜和精品苗木花卉生產(chǎn)，則收入更高，如此發(fā)展下去，可能會(huì)出現(xiàn)再次復(fù)耕的情況。

4.退耕還林管理不足

2013年10月，南崗鎮(zhèn)實(shí)行水源保護(hù)區(qū)村莊整體搬遷工作，農(nóng)戶全部搬離，統(tǒng)一住進(jìn)小區(qū)，遠(yuǎn)離了村莊和林地，管理極不方便，加之退耕還林補(bǔ)助低，林木所產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)收益差，更降低了農(nóng)民對(duì)退耕還林管理的積極性，包括除草、修剪、病蟲害防治等日常管理都沒人去做。這些林地只能由所在的村委會(huì)工作人員進(jìn)行代管，開展日常的森林防火巡查等工作，由于林地分布零散，難以管理，時(shí)有火災(zāi)和偷盜現(xiàn)象發(fā)生。

五、對(duì)策與建議

（一）楊樹的治理方案

有關(guān)楊樹泛濫問題。自從楊絮泛濫以來，楊樹治理問題一直是我省需要攻克的難關(guān)，經(jīng)過這幾年的不斷研究和發(fā)展，現(xiàn)在主要治理手段為截干和更換樹種，更換的樹種有法國梧桐、欒樹等；近幾年安徽省林業(yè)科學(xué)研究院已經(jīng)研究出不飛楊絮的雄性植株，在未來幾年里將在各個(gè)區(qū)域進(jìn)行推廣。相信在不久的將來，楊樹飛絮將不會(huì)再出現(xiàn)在群眾的面前。

（二）推進(jìn)退耕還林的模式轉(zhuǎn)換

建議退耕還林由規(guī)模數(shù)量型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。首先，允許以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位，適當(dāng)對(duì)退耕還林地塊做必要的調(diào)整，做到相對(duì)成片，以促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營；其次，采取以“公司（業(yè)主）+基地+農(nóng)戶+經(jīng)果林”為主的模式，實(shí)施新一輪退耕還林，以穩(wěn)步增加退耕農(nóng)戶收入；第三在保障退耕農(nóng)戶利益的前提下，堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，鼓勵(lì)引入社會(huì)資本，采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股等形式，將退耕還林地向?qū)I(yè)大戶、家庭林場、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，增加項(xiàng)目建設(shè)資金的投入，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量與成效。

（三）推行更新退耕還林樹種的相關(guān)政策補(bǔ)助

盡快出臺(tái)更新退耕還林樹種的相關(guān)補(bǔ)助政策，大力發(fā)展經(jīng)果林或經(jīng)濟(jì)林。經(jīng)初步測算，更新1畝退耕還林楊樹最少需要資金7000元，具體為：復(fù)墾、除雜、整理土地2000元/畝（挖機(jī)作業(yè)7小時(shí)/畝）；土壤改良及施肥1000元/畝(增施農(nóng)家肥、有機(jī)肥，改善土壤結(jié)構(gòu)，提高土壤有機(jī)質(zhì)等）；苗木費(fèi)2000元/畝(每畝田約種植50棵，每棵樹苗40元)；栽植及養(yǎng)管費(fèi)2000元/畝。為了保證對(duì)實(shí)施退耕還林樹種更新，而又不減少林地面積，建議政府最少給予每畝3000元左右的資金支持。

（四）優(yōu)化退耕還林實(shí)施方案

建議對(duì)一部分長勢極差的田塊進(jìn)行中低產(chǎn)田改造，由政府申請(qǐng)并投資，利用上級(jí)優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶改良樹種，發(fā)展精品苗木，增加農(nóng)民收入。

（五）加強(qiáng)退耕還林工程的管理

優(yōu)化退耕還林的相關(guān)政策法規(guī)，進(jìn)一步明確各個(gè)部門在退耕還林工作中的職責(zé)，加強(qiáng)退耕還林的管理工作；建議結(jié)合林長制改革，逐漸加強(qiáng)撫育、除草、施肥、防火、防病治蟲管理，根據(jù)退耕還林現(xiàn)狀，制定一套管理制度，針對(duì)新補(bǔ)植和恢復(fù)的退耕還林，要強(qiáng)調(diào)禁耕，確?？偯娣e不減少、質(zhì)量不降低。另一方面，建議成立退耕還林改造工作小組，通過統(tǒng)一招商引進(jìn)企業(yè)或大戶改造退耕還林，加強(qiáng)對(duì)退耕還林改造工作的技術(shù)指導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)，推動(dòng)退耕還林區(qū)域的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

六、總結(jié)

退耕還林工程是我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展道路的重要舉措之一，雖然存在一些問題，但這些問題并不能否認(rèn)退耕還林給當(dāng)?shù)貛淼木薮笊鷳B(tài)效益，尤其是涵養(yǎng)了當(dāng)?shù)氐乃础Ｍ烁€林工程過去在一定意義上犧牲了部分農(nóng)戶利益，但隨著國家退耕還林工程相關(guān)政策和措施的不斷完善，退耕還林更新樹種、退耕還林集中管理等政策正在逐步落實(shí)，在不久的將來，退耕還林不僅可以帶來生態(tài)效益，還會(huì)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，從而產(chǎn)生良好的社會(huì)效益。