我國地方治理中的治理理論運用

四川大學公共管理學院 張帆

一、我國地方治理

我國現(xiàn)代意義上的地方治理起源于清朝末期和民國早期，但直到西方治理理論被引入中國，我國才開始將治理理念與我國實際國情相結合，目前在我國地方治理中面臨著許多棘手問題。

（一）地方治理概念界定

國外的地方治理概念是非常多樣和復雜的，但它們都主張權力下放和多中心化，承認并主張政府、社會和市場的結合與相互滲透，多級治理和多種工具的使用并存。治理理論被引入我國之后，孫柏英認為地方治理是依托于政府組織、民營組織、社會組織、公民組織等各種組織的網(wǎng)絡體系，共同完成和實現(xiàn)公共服務和社會事務管理的過程[1]。

（二）我國地方治理的困境

我國經(jīng)歷過計劃經(jīng)濟體制，因此地方政府也經(jīng)歷了從全面管理到下放權限給市場再到多元主體參與地方治理的過程，在這個過程中不可避免會出現(xiàn)很多問題。

治理理論出現(xiàn)的重要原因之一是為了更好地為公民提供公共服務，在我國目前的多元主體地方治理中，社會組織是除地方政府外最主要的治理主體，社會組織承擔著重要的提供公共服務的功能。然而，一方面雖然政府逐步放寬對社會組織的限制，但仍缺乏必要的法律支撐。另一方面，地方政府通過購買服務的方式讓社會組織參與到地方治理中，使得社會組織的自身發(fā)展也在一定程度上受到地方政府的限制。

企業(yè)與公民目前在我國的地方治理中參與程度非常低。國有企業(yè)作為我國非常特殊的企業(yè)，與政府的關系非常密切，此處所討論的企業(yè)為私營企業(yè)。我國私營企業(yè)是在改革開放之后才開始發(fā)展的，發(fā)展的時間較短，企業(yè)社會責任的說法還未完全普及。同時，在中國由于環(huán)境和文化的影響，公民參與發(fā)展較為落后，公民素質整體較低。

二、治理理論在我國地方治理中的適用性

治理理論的起源和發(fā)展均是從西方開始的，處于西方的話語體系與政治環(huán)境中，若不加思考直接將治理理論放在中國任何情境中進行運用必定會出現(xiàn)一系列問題，因此必須先對治理理論的概念進行界定，并了解治理理論的背景和發(fā)展歷程，之后討論治理理論在我國地方治理中的適用性問題。

（一）治理理論概念界定

治理理論是在政府出現(xiàn)管理危機、統(tǒng)治失效的背景下發(fā)展出來的，國際上關于“治理”的定義有許多種，我國著名學者俞可平教授認為，治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要[5]。

治理理論也有許多二級理論，二級理論分別側重了治理理論中的某一個方面，例如，治理主體的多元化、治理權利的多中心化、政府權力的有限化、主題間的互動性等。當然眾多治理理論的特點中，最基本、最基礎的就是治理主體的多元化，只有治理主體多元化才能夠實現(xiàn)互相之間的協(xié)同、互動，才能使治理權利多中心化。

（二）治理理論在我國地方治理中的適用性

當代中國面臨的一個突出問題是過于依賴政府，市場與社會的作用并沒有充分發(fā)揮。我國政府的改革一直是基于政府的內(nèi)部，結果使得改革已成為“從擴張到精簡，再到擴張再精簡”的惡性循環(huán)，治理理論為我們提供了從政府外部改革的新思路。治理理論提倡充分動員和發(fā)揮市場和社會的作用，這不僅是中國地方治理有效應對復雜多變的社會變化并實現(xiàn)有效治理的途徑，而且還是有效促進政府自身改革和進步的途徑。

在應用治理理論時，我們首先需要科學地了解它的核心含義，即治理主體的多元化，多元主體是治理理論的基礎。在中國，由于權威主義的歷史極其悠久，這使得政府天生具有比其他國家的政府更大的權力，因此各個主體之間的關系非常不對等。因此若想在我國地方治理中運用治理理論，首先要克服的就是政府要從思想上認清企業(yè)、社會組織、公民的主體地位，并有效運用法治的方法來保證主體間的對等，不然多元主體的優(yōu)勢在我國地方治理中沒有辦法有效發(fā)揮。我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進程中，法治建設作為其重要的一項，使得政府、企業(yè)、社會組織、公民的權力責任得到了有效的保護，保證了多元主體治理在我國地方治理中運用的可能。

當然，我國地方治理在運用治理理論的過程中，也必須根據(jù)中國的國情進行本土化，不能照搬國外的經(jīng)驗。中國最大的特點就是企業(yè)、社會組織、公民的成長發(fā)展與政府密切相關，因此政府在其他主體參與地方治理的過程中全程不參與是不太現(xiàn)實的，但是中國可以充分發(fā)揮政府的積極作用，引導其他企業(yè)、社會組織、公民運用正確的方式方法、途徑來參與地方治理，從而在政府主導的背景下，使得多重主體在地方治理過程中的角色及作用達成共識。

三、建立多元主體的地方治理

如今社會情況越來越復雜，單一主體的地方政府無法解決地方治理問題和回應公民需求，因此在地方治理過程中充分發(fā)揮多元主體的優(yōu)勢變得越來越重要。然而目前在中國，雖然已經(jīng)形成了多元主體參與的地方治理，但是仍然存在著一系列問題。

（一）政府掌舵

在我國當前的政治行政體制中，地方治理中政府的首要主體地位不可動搖，也不能動搖，政府在多元主體參與的地方治理中并不是主導而是掌舵，政府并不是“全能型”政府，而是把握地方治理前進的方向并給予保障。政府應做好以下幾個方面：

首先，轉變地方政府治理觀念。治理理論是在政府的管理受到挑戰(zhàn)的全球背景下提出的，它根植的土壤是經(jīng)濟全球化，是經(jīng)濟發(fā)展、技術進步趨勢下的產(chǎn)物。之前我國地方政府的觀念一直是“全能型政府”，雖然改革開放后逐步放開部分權利給其他地方治理主體，但是地方政府的根本觀念仍舊是政府主導地方治理。因此地方政府必須從思想上認清企業(yè)、社會組織、公民的主體地位，轉變和創(chuàng)新治理理念，樹立新的治理思想。

其次，建立良好的治理制度。政府在從思想上認清企業(yè)、社會組織、公民的主體地位之后，要從制度上鼓勵和支持發(fā)展多元主體地方治理，依法建立和保證各種治理主體的地位和職能。同時，政府作為地方治理的“掌舵者”，應該有機地梳理治理過程中涉及的各個主體及其之間的權利和責任分配，以及各個主體之間的關系，有效地劃分政府、企業(yè)、社會組織、公民四大治理主體的角色，并用法律的形式將其權利義務進行明確規(guī)定。只有這樣才能為多元主體的地方治理提供良好的制度基礎。

最后，創(chuàng)新治理的協(xié)調(diào)和合作機制。政府是地方治理的“掌舵者”，是公共權力的化身。在地方治理中，政府應以更好的公共治理為目的，創(chuàng)新地方治理的協(xié)調(diào)和合作機制，保障地方治理各個主體可以有序地運作。

政府應創(chuàng)建有利于各方主體進行地方治理的機制，并積極鼓勵和引導企業(yè)、社會組織、公民努力創(chuàng)新，用多種多樣的方式渠道參與到地方治理中。

（二）社會組織協(xié)同

社會組織是重要主體，社會組織要主動承擔一些政府做不了、做不好的事項。社會組織應做好以下幾個方面：

首先，搭建政府與社會之間的橋梁。社會組織一方面可以與公民有良好的關系，另一方面可以與政府溝通，因此社會組織是最好的聯(lián)系政府與社會的組織，主要可以從以下幾個方面進行聯(lián)系。一是社會組織將民眾的意見和建議轉達給政府。社會組織可以通過自身的渠道，將人們的意愿與需求收集起來進行整理提交給地方政府，為地方政府制定政策提供參考，進而提高地方政府制定決策的科學民主水平。二是社會組織承接公共服務項目。我國地方政府許多公共服務采用外包的方式，社會組織根據(jù)自身的專長，承接地方政府相關領域的項目，為公民提供公共服務，滿足公民的需求。

其次，維護社會和諧穩(wěn)定。社會組織可以更好地聯(lián)系政府與公民，主要可以從以下幾個方面進行。一是社會組織幫扶弱勢群體。不同類型的社會組織可以針對性地幫助不同的弱勢群體，維護弱勢群體的利益，提供公共服務，促進社會公平，例如，為婦女、兒童、老年人、殘疾人和貧困人口等提供教育、醫(yī)療、社會救助等服務，還可以在發(fā)生天災人禍時積極為災區(qū)群眾捐款捐物等。二是社會組織協(xié)助解決社會矛盾。社會矛盾的出現(xiàn)通常是因為政府與公民信息溝通不及時，同時民眾不信任政府，社會組織可以在政府與民眾之間進行調(diào)節(jié)，為沖突雙方提供可信任的交流平臺，還可以把民眾組織起來進行自我管理，促進地方社會安定有序。

（三）企業(yè)履責

企業(yè)作為市場經(jīng)濟的主體，尤其是在我國大量國有企業(yè)與國營企業(yè)的背景下，企業(yè)是地方治理中不可或缺的一個主體。企業(yè)應做好以下幾個方面：

首先，增強企業(yè)履行社會責任的思想意識。企業(yè)在社會上的角色不僅僅是單純的“物”，企業(yè)的生存發(fā)展必須要與公民、政府等打交道，它存在獨立的“人格”，因此企業(yè)若想更好地發(fā)展就必須與其他社會主體互利共生，主動參與到地方治理中，只有這樣企業(yè)才能更好地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)要有社會責任的意識，不能把其視為負擔，而應把其視為一種投資。

其次，優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部社會責任的承擔機制。要想將企業(yè)社會責任落到實處，必須有專門的機構或人員負責，并形成一套運行良好的體制機制。一方面，在企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中納入企業(yè)社會責任。企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃決定著企業(yè)將如何發(fā)展、企業(yè)發(fā)展的重心與目標是什么，所有的體制機制業(yè)務等都是圍繞企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略開展的，只有這樣企業(yè)才可以更好地建立承擔社會責任的體制機制，自覺主動地進行社會責任的履行。另一方面，要完善企業(yè)社會責任管理體系，設立企業(yè)社會責任部門，結合企業(yè)的實際情況對企業(yè)社會責任的履行進行規(guī)劃，制定企業(yè)社會責任守則。

（四）公民參與

公民是地方治理的重要主體，公民參與不僅能夠增加公民對政府的了解，還可以減少地方政府的權力尋租，保障公民的政治權利，增進社會和諧，為改善地方治理論提供支持。公民參與應做好以下幾個方面：

首先，提高公民參與意識。一方面，消除中國傳統(tǒng)文化對公民參與的消極影響。中國傳統(tǒng)文化使得我國公民對參與公共治理興趣不大，因此，公民要擺脫和突破傳統(tǒng)文化中被動消極的政治心態(tài)，積極讓自己參與到地方治理之中。另一方面，積極培育公民文化。積極的公民文化可以讓公民更加自覺地參與地方治理，具有主人翁意識，公民要積極參與政治生活，對地方治理有自己的認識、責任感，認清自己在地方治理中的主體地位。

其次，提升公民參與能力。提高公民參與意識之后，由于我國公民素質差別較大，部分公民地方治理參與能力較低，只有提升公民自身的參與能力，才能讓公民更好地參與地方治理。

一方面，要提升公民整體的綜合素質，公民自身也應認識到文化素質的重要性，加強學習，具備一定的參與地方治理的能力。

另一方面，要提高公民的參與技能，公民要多參與地方治理活動，實踐是提高參與技能最好的方法，通過親身參與到地方治理活動中，在實踐中逐漸提高，不僅可以逐漸了解更多地方治理的知識、參與的規(guī)則程序方法等，還可以加強公民自身的主體意識，提高公民地方治理參與水平。

四、結語

目前，我國地方治理中已經(jīng)注意到了社會組織、企業(yè)、公民參與治理的重要性，然而還未形成完善的政府掌舵、社會組織協(xié)同、企業(yè)履責、公民參與的地方治理體系。多主體共同參與的地方治理需要在實踐中不斷摸索，才能最大程度地發(fā)揮各主體的力量，更好地進行地方治理。