我國環(huán)境侵權(quán)社會(huì)化救濟(jì)制度研究

江南大學(xué) 顏雪純

近些年，我國突發(fā)性重大環(huán)境污染侵權(quán)事故頻繁發(fā)生，例如2011年蓬萊油田漏油事件，造成大面積的渤海水域被污染，中海油和康菲公司為此付出了將近17億的賠償款。2014年4月蘭州石化地下含油污水滲漏，將導(dǎo)致局部地區(qū)自來水苯超標(biāo)。2015年天津港危化品倉庫爆炸事故，造成直接經(jīng)濟(jì)損失68.66億元，對周邊區(qū)域大氣環(huán)境、水環(huán)境和土壤環(huán)境造成不同程度的污染。頻發(fā)的大規(guī)模環(huán)境污染事件，為人們敲響了警鐘。此外，新型侵權(quán)關(guān)系的出現(xiàn)，使得環(huán)境污染以及侵權(quán)問題不再局限當(dāng)事人之間的私人利益的較量，而逐漸上升為社會(huì)利益的損失。傳統(tǒng)侵權(quán)損害賠償主張“誰污染誰負(fù)責(zé)”，即“無過錯(cuò)歸責(zé)”下的“污染者個(gè)體負(fù)擔(dān)”原則，但從現(xiàn)實(shí)情況分析，侵權(quán)行為人往往不能確定，或者即便能夠確定，但是對于巨額的賠償而無力承擔(dān)。由此可得知傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)模式的不足、個(gè)人賠償機(jī)制向社會(huì)賠償機(jī)制的轉(zhuǎn)變，使得構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)損害的社會(huì)化救濟(jì)機(jī)制成為不少國家應(yīng)對當(dāng)代環(huán)境侵權(quán)問題的重要舉措，而我國在這一方面的應(yīng)對較為滯后，并且立法稍顯空白。因此，我國對于解決突出環(huán)境問題，努力健全、完善多元化的環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制已經(jīng)勢在必行。

一、環(huán)境侵權(quán)損害社會(huì)化救濟(jì)的必要性

與一般侵權(quán)行為相比，環(huán)境侵權(quán)行為具有特殊性。其一，環(huán)境侵權(quán)借助于環(huán)境這一媒介發(fā)揮作用，具有間接性、緩慢性、復(fù)雜性、潛伏性等特點(diǎn)。雙方當(dāng)事人之間在財(cái)力、物力、訴訟水平和資源等方面均不平等，并且力量懸殊較大。這將會(huì)導(dǎo)致受害人承受高額的訴訟費(fèi)用、漫長的訴訟周期以及艱難的舉證過程，因而放棄訴訟。其二，因環(huán)境損害范圍廣泛，經(jīng)常涉及一定地區(qū)范圍內(nèi)的人或物。對于侵權(quán)行為人而言，環(huán)境污染達(dá)到一定程度其造成的損失是不可估量的，由于受害范圍廣，受害者眾多，企業(yè)將面臨巨額賠償問題。因此這也是造成企業(yè)走向破產(chǎn)的原因之一。其三，環(huán)境侵權(quán)的原因行為通常具有社會(huì)妥當(dāng)性、價(jià)值正當(dāng)性。因此，我們對企業(yè)排污行為的評價(jià)必須兼顧經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的平衡。因此，構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會(huì)化，由個(gè)人賠償機(jī)制向社會(huì)賠償機(jī)制轉(zhuǎn)變成為我們發(fā)展的必然選擇，正如王澤鑒先生所言，侵權(quán)行為法不是損害填補(bǔ)的唯一方式，它應(yīng)當(dāng)與其他制度相輔相成，共同彌補(bǔ)當(dāng)事人的利益損失。

二、環(huán)境侵權(quán)社會(huì)化救濟(jì)制度概況

（一）環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，是指潛在環(huán)境侵權(quán)人投保，當(dāng)其在生產(chǎn)、作業(yè)中因污染環(huán)境造成第三人損害時(shí)，由保險(xiǎn)公司在承保范圍內(nèi)向第三人支付賠償金，是企業(yè)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的有效方式。企業(yè)通過投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，將未來可能產(chǎn)生的環(huán)境損害賠償責(zé)任轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)公司再將風(fēng)險(xiǎn)分散給所有的投保人，并將個(gè)體責(zé)任分散給全社會(huì)承擔(dān)，從而達(dá)到轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、分?jǐn)倱p失、及時(shí)賠償?shù)哪康?。在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度模式下，保險(xiǎn)公司扮演著重要的角色，正是因?yàn)楸ｋU(xiǎn)公司主要的業(yè)務(wù)即經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，相對于其他企業(yè)與政府部門，比較了解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的分布、發(fā)生率以及環(huán)境侵害程度，在環(huán)境防災(zāi)減損方面具有先天的優(yōu)勢，通常為了自身利益的考慮，會(huì)積極幫助企業(yè)減少環(huán)境侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，從而降低賠付率。例如，保險(xiǎn)公司會(huì)根據(jù)投保企業(yè)具體情況決定是否承保以及實(shí)行差別化保費(fèi)的收取。在保險(xiǎn)期限內(nèi)，保險(xiǎn)公司為了核查投保企業(yè)是否盡到合理的注意義務(wù)，將會(huì)不定期地對其污染防治工作進(jìn)行評測與監(jiān)督，從而達(dá)到降低投保人污染風(fēng)險(xiǎn)、防止環(huán)境污染損害的目的。

但環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)也具其局限性。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)合同中存在著賠償限額問題，責(zé)任保險(xiǎn)也無法完全替代投保企業(yè)的損害賠償，當(dāng)投保企業(yè)對受害人的應(yīng)付的賠償責(zé)任超過合同中約定的最高賠付額時(shí)，保險(xiǎn)人便不再承擔(dān)。在這種條件下，投保企業(yè)對受害人的賠償責(zé)任不可能完全得到填補(bǔ)，受害人仍可以繼續(xù)向侵權(quán)行為人追償。此外，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的承保范圍不可能涵蓋所有環(huán)境污染事故，各類的責(zé)任保險(xiǎn)都會(huì)設(shè)置免責(zé)條款，將因特定原因造成的環(huán)境損害賠償排除在合同之外。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度一般承保突發(fā)性的環(huán)境污染事故，但對于其他的一般環(huán)境侵權(quán)行為，仍需要借助侵權(quán)行為法來解決。

（二）財(cái)務(wù)保證制度

財(cái)務(wù)保證制度是指由潛在的環(huán)境侵權(quán)人提供一定的資金，該資金可以視為保證金或者公積金，專門用于及時(shí)、有效地救濟(jì)受害人。其中的保證金制度是指污染性程度高的企業(yè)在實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營前，并依法向指定的機(jī)關(guān)預(yù)繳一定數(shù)額的資金，而對于高污染性企業(yè)來說也是強(qiáng)制義務(wù)，如果企業(yè)拒不履行，將會(huì)受到吊銷營業(yè)執(zhí)照等行政處罰的約束。例如在日本，其《礦業(yè)法》就在第一百九十七條第三款規(guī)定，以礦物為目的的礦業(yè)權(quán)所有人或者租礦權(quán)所有人應(yīng)按照所采掘的數(shù)量，每年委托保管一定金額的國債，作為損害賠償?shù)膿?dān)保。

財(cái)務(wù)保證制度既可以避免企業(yè)為逃避責(zé)任將自身的損害賠償大量的移轉(zhuǎn)給他人，又能通過提存資金賠付、分散損失給其他基金成員的形式避免企業(yè)因巨額賠償問題而陷入破產(chǎn)困境。該制度能有效地保障受害人的合法利益，維持污染企業(yè)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，有效地協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展問題。對于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)和財(cái)務(wù)保證制度的適用，必須預(yù)先界定行為人的環(huán)境侵權(quán)賠償責(zé)任。但是如若要達(dá)到對受害人的及時(shí)救濟(jì)，就需要將救濟(jì)與侵權(quán)責(zé)任劃分區(qū)別開來，因此，以侵權(quán)損害責(zé)任的確立為前提的保證金制度和公積金制度是無法解決根本問題的。因此，需要行政補(bǔ)償制度予以補(bǔ)充。

（三）行政補(bǔ)償制度

行政補(bǔ)償，是指政府依據(jù)相關(guān)法律，以稅收、環(huán)境費(fèi)等方式籌集資金，該資金用于損害賠償，并且規(guī)定賠償金的領(lǐng)用條件和標(biāo)準(zhǔn)。該制度借鑒了社會(huì)保障制度的經(jīng)驗(yàn)，使得對受害人的賠償更廣泛、公平和及時(shí)，受害人從該救濟(jì)系統(tǒng)獲得索賠后，該救濟(jì)系統(tǒng)便獲得了代位求償權(quán)，其后的求償基金又可繼續(xù)作為救濟(jì)系統(tǒng)的原始資金。行政補(bǔ)償制度具有公法和私法的雙重性質(zhì)，首先其賠償基金的設(shè)立依賴于國家權(quán)力的強(qiáng)制征收和管理，其體現(xiàn)了公法的性質(zhì)，它在環(huán)境污染事件中無法確定加害人或者加害人無償還能力時(shí)，由國家先行賠付，其實(shí)質(zhì)上是將損失轉(zhuǎn)嫁給了被征收企業(yè)，從而體現(xiàn)了環(huán)境侵權(quán)賠償救濟(jì)社會(huì)化的發(fā)展趨勢；其次，該制度保留了代位追償權(quán)，并未動(dòng)搖“污染者付費(fèi)”這一原則，仍以民事賠償責(zé)任制度為基礎(chǔ)的，體現(xiàn)了在環(huán)境侵權(quán)保護(hù)中“公私法融合”的特點(diǎn)。

行政補(bǔ)償制度的設(shè)立是環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的有效補(bǔ)充。其一，我國目前環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度仍處于初步探索階段，大多數(shù)保險(xiǎn)公司的承保范圍并不包括持續(xù)性、累積性的污染事故。一般僅限于偶然性、突發(fā)性的污染事故，而行政補(bǔ)償制度正是可以彌補(bǔ)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的這一不足，更好地保護(hù)受害者合法權(quán)益。其二，為避免侵權(quán)行為人的逆向選擇問題和道德危險(xiǎn)，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)會(huì)相應(yīng)的設(shè)置賠償限額，對于損害程度深、污染范圍廣、賠償金額巨大的污染事故，超出賠償限額的部分，保險(xiǎn)公司將不再負(fù)擔(dān)。在此種情況下，如果企業(yè)仍難以承受，就可以啟動(dòng)行政補(bǔ)償制度。由此可見，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度和行政補(bǔ)償制度的相互協(xié)調(diào)、相輔相成，可以更有效地保證受害人得到充分的救濟(jì)。

三、我國環(huán)境侵權(quán)損害社會(huì)化救濟(jì)方式的路徑選擇

（一）建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)有利于分散風(fēng)險(xiǎn)，填補(bǔ)或預(yù)防環(huán)境損害，在環(huán)境侵權(quán)賠償中發(fā)揮著重要的作用，且值得我國進(jìn)行大力推行。結(jié)合具體國情，我國應(yīng)采取強(qiáng)制保險(xiǎn)與任意保險(xiǎn)相結(jié)合的折中主義模式，即對于污染程度高的企業(yè)，例如經(jīng)營石油化工、重金屬、危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)運(yùn)等企業(yè)必須實(shí)行環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。此外，對于易產(chǎn)生突發(fā)性環(huán)境污染事件的企業(yè)也必須強(qiáng)制投保，而對于低污染、反復(fù)性或者繼續(xù)性事故導(dǎo)致環(huán)境污染的企業(yè)則可自愿投保。此種模式不僅有利于填補(bǔ)受害人的損害，也使受害人獲得及時(shí)、有效地救濟(jì)，也可充分保障企業(yè)經(jīng)營的自主權(quán)和持續(xù)性。我國在2007年發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》之后，正式進(jìn)入了環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)政策的試點(diǎn)工作。2016年《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國的“綠色保險(xiǎn)”制度開始建立。隨后，2018年的《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法（草案）》，為“綠色保險(xiǎn)”的全面推行提供了標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的指導(dǎo)。近些年一系列文件的發(fā)布、實(shí)施均是對環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的有益探索，我國應(yīng)在借鑒他國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在試點(diǎn)工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，待時(shí)機(jī)成熟，將有益的經(jīng)驗(yàn)付諸法律，促進(jìn)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度化體系的形成。

（二）理性看待財(cái)務(wù)保障制度

從世界范圍內(nèi)環(huán)境侵權(quán)損害社會(huì)化救濟(jì)方式的選擇分析，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度被認(rèn)可度較高。例如美國實(shí)行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，德國實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)保證相結(jié)合的模式，英國實(shí)行以任意保險(xiǎn)為主、強(qiáng)制保險(xiǎn)為輔的模式。相較于其他國家，從我國實(shí)踐來看，早在十多年前我國已經(jīng)開始探索環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)。但是對于財(cái)務(wù)保證制度的研究與實(shí)踐尚顯不足。因此，既然我國已經(jīng)開始試行了環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，對于財(cái)務(wù)保證制度就沒有實(shí)施的必要性。其一，需再次強(qiáng)制企業(yè)交納提存金或者保證金，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，造成對企業(yè)環(huán)境保護(hù)的二次收費(fèi)；其二，公積金制度必須以侵權(quán)責(zé)任的成立為前提，其社會(huì)化程度遠(yuǎn)不及環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，故不適宜在我國進(jìn)行廣泛推廣適用。

（三）建立行政補(bǔ)償制度

行政補(bǔ)償制度同樣強(qiáng)調(diào)環(huán)境侵權(quán)過程中的救濟(jì)，與其他救濟(jì)制度并無不同，但是，其救濟(jì)功能存在差異。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的救濟(jì)功能主要在于增強(qiáng)潛在侵權(quán)人的法律責(zé)任能力，以避免出現(xiàn)判決無法履行的問題出現(xiàn)。其侵權(quán)損害救濟(jì)的前提是存在明顯的侵權(quán)責(zé)任主體，并且潛在侵權(quán)責(zé)任人已經(jīng)投保了環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。如果其未參與投?；蛘哓?zé)任主體缺位時(shí)，受害人的合法權(quán)益保護(hù)將會(huì)陷入困境，就需要另外一種社會(huì)化救濟(jì)制度來補(bǔ)充和強(qiáng)化對受害人的救濟(jì)，行政補(bǔ)償制度便應(yīng)運(yùn)而生。首先，因行政補(bǔ)償是在其他社會(huì)化救濟(jì)機(jī)制失靈的情況下對其他救濟(jì)的補(bǔ)充，而不是發(fā)揮懲罰的功能。因此，不能對受害者進(jìn)行全面、充分的救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)遵循有限補(bǔ)償原則。其次，通過對其他國家行政補(bǔ)償問題的研究發(fā)現(xiàn)，資金來源是該制度面臨的重要問題，目前大多數(shù)國家該制度的資金主要來源于企業(yè)稅費(fèi)征收，為此，我們應(yīng)當(dāng)拓展資金來源渠道，適當(dāng)借鑒我國交通事故社會(huì)救助資金的籌集方法及船舶油污損害賠償基金的融資渠道，先由政府財(cái)政撥付作為該制度的基礎(chǔ)基金，與此同時(shí)采用環(huán)境稅費(fèi)的征收和社會(huì)捐助等方式，為受害人的有效救濟(jì)提供強(qiáng)大的資金支持。行政補(bǔ)償制度運(yùn)行模式的選擇將影響該制度的實(shí)施狀況，因此，需要對行政補(bǔ)償資金的征收、適用條件進(jìn)行明確的規(guī)定。最后，由于行政補(bǔ)償制度涉及公權(quán)力的參與，在制度構(gòu)建時(shí)還需要考慮公權(quán)力失靈的矯正問題。

四、結(jié)語

現(xiàn)如今，環(huán)境侵權(quán)已成為制約我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題。環(huán)境侵權(quán)的特殊性也決定了其無法在傳統(tǒng)的侵權(quán)責(zé)任法中得到解決，在環(huán)境侵權(quán)中，為滿足企業(yè)的正常發(fā)展和受害人的及時(shí)救濟(jì)兩方面的訴求，需要某種社會(huì)機(jī)制對該行為加以調(diào)整，而環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)、行政補(bǔ)償?shù)壬鐣?huì)化救濟(jì)途徑便是對此類行為的積極回應(yīng)，從我國現(xiàn)階段發(fā)展現(xiàn)狀分析，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度已成為我國環(huán)境治理的大勢所趨。為此，我國應(yīng)繼續(xù)實(shí)施并加大環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作，在試點(diǎn)工作進(jìn)行成熟后，與其他社會(huì)化救濟(jì)方式相協(xié)調(diào)，共同建立和完善環(huán)境侵權(quán)損害社會(huì)化救濟(jì)體系。