“一帶一路”國(guó)家間金融監(jiān)管合作法律問(wèn)題探析

西北大學(xué)法學(xué)院 張鵬

一、“一帶一路”國(guó)家間金融監(jiān)管合作法律問(wèn)題現(xiàn)狀

目前，在“一帶一路”沿線各國(guó)之間金融合作逐步深入的情況下，沿線各國(guó)資本與金融監(jiān)管的合作，在各方面已經(jīng)開(kāi)展并取得一定的成就,但仍然面臨諸多的問(wèn)題。

（一）雙邊諒解合作備忘錄的約束性不強(qiáng)且執(zhí)行力較弱

雙邊諒解合作備忘錄（Memorandum of Understanding，以下簡(jiǎn)稱MOU）是目前國(guó)際金融監(jiān)管領(lǐng)域合作機(jī)構(gòu)與成員國(guó)在開(kāi)展雙邊金融監(jiān)管合作時(shí)，通常會(huì)采用雙邊合作框架協(xié)議這種形式。與其他多邊協(xié)議相比，MOU更加靈活，因此它并不會(huì)受到國(guó)際法的約束。而對(duì)于MOU而言，由于其僅僅擁有國(guó)際法律性質(zhì)，因此在締約國(guó)之間，其尚不具備法律層面上的權(quán)責(zé)。如果被請(qǐng)求方?jīng)]有根據(jù)約定將MOU要求的協(xié)助提供給請(qǐng)求方，那么請(qǐng)求方就不能得到相應(yīng)的法律救濟(jì)。與此同時(shí)，MOU的約束力只能產(chǎn)生于簽署兩國(guó)之間，所以無(wú)論是在監(jiān)管范圍上還是在約束對(duì)象上，都存在著一定的缺陷。

（二）缺乏統(tǒng)一的金融監(jiān)管合作標(biāo)準(zhǔn)

在“一帶一路”沿線國(guó)家之間，雖然已經(jīng)完成了多種區(qū)域金融監(jiān)管與合作標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議的簽署，但是這些標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議還始終未能有效地施行,其重要的原因在于這些國(guó)家間在缺乏統(tǒng)一的區(qū)域金融監(jiān)管合作標(biāo)準(zhǔn)。由于這些國(guó)家區(qū)域金融監(jiān)管合作與標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜多樣,因此在該地區(qū)內(nèi)難以進(jìn)行有效的區(qū)域金融監(jiān)管與合作，而且將可能導(dǎo)致出現(xiàn)金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)真空或者標(biāo)準(zhǔn)重疊的尷尬現(xiàn)象。另外,由于各國(guó)缺乏統(tǒng)一的國(guó)家間金融監(jiān)管領(lǐng)域合作標(biāo)準(zhǔn),將造成各國(guó)與金融監(jiān)管的當(dāng)局難以與其他國(guó)家進(jìn)行有效的政策協(xié)調(diào)和有效溝通,造成金融監(jiān)管的漏洞,從而嚴(yán)重地阻礙了沿線國(guó)家開(kāi)展金融監(jiān)管領(lǐng)域合作的進(jìn)程。

（三）缺乏區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

現(xiàn)階段，僅出臺(tái)了一些還不夠完善的國(guó)家間金融監(jiān)管協(xié)議來(lái)約束各國(guó)之間的金融監(jiān)管合作，而且由于這些國(guó)家間的金融政策各不相同，因此很難真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家間金融監(jiān)管合作規(guī)則的協(xié)調(diào)?！耙粠б宦贰毖鼐€區(qū)域內(nèi)部國(guó)家間金融監(jiān)管規(guī)則合作的協(xié)議大多采用的是軟法,導(dǎo)致“一帶一路”沿線國(guó)家無(wú)法在區(qū)域內(nèi)順利執(zhí)行金融監(jiān)管合作協(xié)議。現(xiàn)階段，如若能使“一帶一路”沿線國(guó)家間的金融監(jiān)管技術(shù)協(xié)調(diào)合作機(jī)構(gòu)得到統(tǒng)一，無(wú)論是在對(duì)金融監(jiān)管相關(guān)政策的研究制定、協(xié)調(diào)，還是執(zhí)行等各方面均會(huì)實(shí)現(xiàn)較大程度的技術(shù)突破。

二、“一帶一路”國(guó)家間金融監(jiān)管合作法律問(wèn)題出現(xiàn)的原因

（一）“一帶一路”國(guó)家間制度差異明顯

“一帶一路”沿線國(guó)家間的政治制度差異是指各國(guó)間在政治制度與經(jīng)濟(jì)政策方面存在的差異。由于政治制度的差異明顯，這不僅會(huì)對(duì)國(guó)家間雙邊、多邊以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定性造成影響，而且還會(huì)阻礙金融監(jiān)管合作協(xié)議的落實(shí)。另外，這些國(guó)家缺乏完善的金融基礎(chǔ)設(shè)施，而且監(jiān)管體制不同，即使擁有相同的監(jiān)管體制，其法律體系與環(huán)境也有所不同。因此，沿線各國(guó)在監(jiān)管各種金融產(chǎn)品的時(shí)候，其口徑通常難以得到統(tǒng)一，監(jiān)管力度不夠，監(jiān)管合作效率降低，從而對(duì)國(guó)家間金融監(jiān)管合作的建設(shè)形成阻礙。

（二）“一帶一路”國(guó)家間的自利性影響國(guó)家間金融監(jiān)管合作

影響“一帶一路”沿線國(guó)家間金融監(jiān)管合作的主要原因就是國(guó)家的自利性。國(guó)家自利性主要是各國(guó)基于國(guó)家利益最大化來(lái)實(shí)施其行為，在開(kāi)展國(guó)際金融與監(jiān)管體制合作時(shí)，如果通過(guò)合作方式能夠直接引得更大的利益收益,各國(guó)將能積極參與；如若以不當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行合作或者間接阻礙合作能夠給各國(guó)帶來(lái)更大的經(jīng)濟(jì)收益,各國(guó)將也可能采取不當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行合作或者間接阻礙國(guó)際合作的進(jìn)程。其具體表現(xiàn)為：

第一,為順利實(shí)現(xiàn)國(guó)家間金融監(jiān)管與合作,各國(guó)的金融和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管主權(quán)或多或少地都會(huì)被法律所約束和受到限制,為維護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)金融主權(quán)，這些國(guó)家通常不愿意進(jìn)行國(guó)家間經(jīng)濟(jì)金融監(jiān)管與合作，從而引起擁護(hù)國(guó)家主權(quán)經(jīng)濟(jì)利益與國(guó)家間自由開(kāi)展金融監(jiān)管合作間的沖突。

第二,由于“一帶一路”涉及區(qū)域比較廣，再加之國(guó)際環(huán)境、區(qū)域情況與國(guó)情存在較大的差異，所以為避免本國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益受到侵犯，各國(guó)往往會(huì)以消極的態(tài)度參與金融監(jiān)管合作。例如，拒絕將本應(yīng)公開(kāi)的國(guó)際金融信息數(shù)據(jù)公開(kāi)，在進(jìn)行金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警或者金融危機(jī)應(yīng)急救助中相互存在拆臺(tái)性質(zhì)的自保行為等等。

三、“一帶一路”國(guó)家間金融監(jiān)管合作法律問(wèn)題的完善

只有通過(guò)研究制定“一帶一路”國(guó)家間的多邊金融監(jiān)管規(guī)則，進(jìn)而去落實(shí)制定的多邊金融監(jiān)管規(guī)則,才能真正地實(shí)現(xiàn)“一帶一路”國(guó)家間金融監(jiān)管領(lǐng)域的合作。

（一）制定“一帶一路”國(guó)家間多邊金融監(jiān)管規(guī)則

1.設(shè)立金融監(jiān)管跨國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

通過(guò)設(shè)立國(guó)際金融監(jiān)管跨國(guó)協(xié)調(diào)合作機(jī)構(gòu)，能確?！耙粠б宦贰毖鼐€各國(guó)間多邊區(qū)域金融監(jiān)管合作規(guī)則得到全面落實(shí)。大多數(shù)國(guó)家和區(qū)域均有一個(gè)具有獨(dú)立國(guó)際地位和法律人格且資本充足、權(quán)力比較大的跨境投資金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而作為簽署與落實(shí)區(qū)域內(nèi)跨境投資金融合作協(xié)議的主體。以歐盟委員會(huì)為例，其主要負(fù)責(zé)對(duì)歐盟區(qū)域內(nèi)部服務(wù)、金融監(jiān)管合作以及協(xié)議的制定和落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督統(tǒng)籌。因此在開(kāi)展跨國(guó)金融監(jiān)管合作時(shí)，沿線國(guó)家可以對(duì)優(yōu)秀的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行學(xué)習(xí)與借鑒，并將具體的合作情況納入考慮范疇，加快成立金融監(jiān)管跨國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)“一帶一路”沿線國(guó)家內(nèi)部的金融監(jiān)管合作規(guī)則的研究制定與推行。

2.完善金融監(jiān)管合作法律體系

為盡早確定“一帶一路”沿線國(guó)家間的多邊金融監(jiān)管合作規(guī)則，需要建立健全相應(yīng)的法律體系，并努力使國(guó)家間的金融監(jiān)管合作實(shí)現(xiàn)法制化。

第一，要協(xié)調(diào)國(guó)家間金融監(jiān)管合作協(xié)議。

由于“一帶一路”自由貿(mào)易區(qū)域的覆蓋較廣,各國(guó)的國(guó)情復(fù)雜,可以考慮采取較為溫和的政策方式,并基于中國(guó)大陸把“一帶一路”的整體自由貿(mào)易區(qū)域劃分成多個(gè)小規(guī)模區(qū)域自由貿(mào)易及合作區(qū)域，并根據(jù)國(guó)際上目前已經(jīng)簽署的區(qū)域性金融監(jiān)管協(xié)議，將其劃分成多個(gè)不同的金融監(jiān)管模塊，例如中小型銀行業(yè)金融監(jiān)管法規(guī)、金融服務(wù)監(jiān)管法規(guī)等，以實(shí)現(xiàn)小型區(qū)域性和國(guó)家間的金融監(jiān)管法規(guī)與協(xié)議的綜合協(xié)調(diào),最終以實(shí)現(xiàn)“一帶一路”沿線整體區(qū)域性的金融監(jiān)管法規(guī)與協(xié)議的協(xié)調(diào)。

第二，提升“軟法”的約束力并明確法律位階。

對(duì)于“一帶一路”沿線各國(guó)而言，由于其政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況各不相同。因此在其制定國(guó)際金融監(jiān)管合作法和執(zhí)行規(guī)則之時(shí),應(yīng)充分兼顧各類金融監(jiān)管主體而非少數(shù)主體或集團(tuán)的共同利益,并不斷地提升軟法規(guī)則制定的效率和透明度,實(shí)行金融監(jiān)管主體問(wèn)責(zé)制,可有效防止因金融監(jiān)管軟法規(guī)則制定效力的不足而對(duì)主體產(chǎn)生法律約束性的不強(qiáng)、執(zhí)行力較弱的這種特殊情況。同時(shí)亦可有效保障各國(guó)的金融主權(quán),促進(jìn)金融監(jiān)管法律合作規(guī)則的制定和實(shí)施。最后，可以在“一帶一路”多邊金融監(jiān)管規(guī)則中做出如下規(guī)定。即在確保國(guó)家良好規(guī)則不受到損害的基礎(chǔ)上，可優(yōu)先適用區(qū)域金融監(jiān)管法律，其次為國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管法律，這樣能有效地預(yù)防因國(guó)家自利性而導(dǎo)致的法律沖突。

3.統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)國(guó)家間金融監(jiān)管合作標(biāo)準(zhǔn)

在對(duì)多邊金融監(jiān)管合作規(guī)則進(jìn)行制定的時(shí)候，必須要明確金融監(jiān)管合作的標(biāo)準(zhǔn)。母國(guó)控制原則，它主要指的是將金融監(jiān)管權(quán)重新分配給各成員國(guó)。在整個(gè)金融監(jiān)管期間，母國(guó)具有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)，東道國(guó)的金融機(jī)構(gòu)在披露相關(guān)信息并審查其資金流動(dòng)性時(shí)，需要加強(qiáng)對(duì)于管轄權(quán)的運(yùn)用。相互認(rèn)可原則是指為了使國(guó)際金融市場(chǎng)變得更加開(kāi)放，各成員國(guó)會(huì)主動(dòng)簽署與金融監(jiān)管相關(guān)的互惠協(xié)議，并對(duì)彼此的金融監(jiān)管法律與規(guī)則予以承認(rèn)，對(duì)于該原則來(lái)說(shuō)其核心在于最低限度協(xié)調(diào)原則。而對(duì)于沿線國(guó)家來(lái)說(shuō)，由于其金融市場(chǎng)的發(fā)展程度不同，所以只能采取逐步推進(jìn)的方式，暫時(shí)無(wú)法制定出統(tǒng)一的金融監(jiān)管合作標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)需要積極地與沿線國(guó)家中的發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行合作，構(gòu)建完善的金融監(jiān)管合作標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)監(jiān)管合作標(biāo)準(zhǔn)，以此能夠?qū)ζ渌耙粠б宦贰毖鼐€國(guó)家起到一定的引導(dǎo)作用。將來(lái)這些國(guó)家建立起了較為完善的金融監(jiān)管規(guī)則，那么就可以對(duì)本區(qū)域內(nèi)的金融監(jiān)管合作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一。

（二）落實(shí)“一帶一路”國(guó)家間多邊金融監(jiān)管規(guī)則

作為制定并實(shí)施“一帶一路”國(guó)家間多邊金融監(jiān)管規(guī)則的主導(dǎo)國(guó)，我國(guó)需要將多邊金融監(jiān)管規(guī)則的制定融入現(xiàn)行的金融監(jiān)管框架內(nèi)。具體如下：

1.引導(dǎo)制定多邊金融監(jiān)管合作規(guī)則

中國(guó)要充分發(fā)揮“一帶一路”倡議中的主導(dǎo)作用，與沿線國(guó)家共同商討區(qū)域金融監(jiān)管合作的具體規(guī)則。在建設(shè)區(qū)域金融監(jiān)管合作組織的過(guò)程中，中國(guó)人民銀行需要積極參與，主動(dòng)參與區(qū)域金融監(jiān)管合作活動(dòng)，引導(dǎo)沿線各國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治等方面的意見(jiàn)達(dá)成一致。證監(jiān)會(huì)和銀保監(jiān)會(huì)應(yīng)發(fā)揮自己的專長(zhǎng)，通過(guò)研究MOU的內(nèi)容，能使金融監(jiān)管合作的內(nèi)容得到逐步完善，以確保多邊金融監(jiān)管合作規(guī)則的有效制定。與此同時(shí)，我國(guó)需要將其在亞投行等重要機(jī)構(gòu)中的主導(dǎo)作用充分發(fā)揮出來(lái)，引導(dǎo)亞投行實(shí)施金融監(jiān)管政策，并根據(jù)各國(guó)的實(shí)際情況來(lái)推動(dòng)各種信息披露制度的實(shí)施，并為亞投行構(gòu)建一套科學(xué)合理的金融監(jiān)管合作問(wèn)責(zé)制，以避免不合法信息披露行為的出現(xiàn)。

2.補(bǔ)充國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管立法漏洞

我國(guó)需要大力建設(shè)金融監(jiān)管機(jī)制，并完善相關(guān)立法，并將多邊金融監(jiān)管規(guī)則納入現(xiàn)行的金融監(jiān)管法律體系中，應(yīng)切實(shí)解決我國(guó)在金融監(jiān)管立法方面存在的問(wèn)題，進(jìn)而使得沿線國(guó)家在改革金融監(jiān)管規(guī)則時(shí)，具有相應(yīng)的立法依據(jù)，以確保多邊金融監(jiān)管規(guī)則的順利實(shí)施。具體如下：

首先，加快國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管規(guī)則的完善。我國(guó)應(yīng)擴(kuò)大金融監(jiān)管的范圍，并針對(duì)不符合國(guó)內(nèi)金融發(fā)展趨勢(shì)的金融監(jiān)管法律，需要及時(shí)地予以調(diào)整或取消，并將新出臺(tái)的法律法規(guī)增設(shè)到其中，同時(shí)針對(duì)“一帶一路”多邊監(jiān)管規(guī)則中能夠滿足金融監(jiān)管要求的內(nèi)容，需要將其納入當(dāng)前的金融法規(guī)中，進(jìn)而能使沿線各國(guó)在調(diào)整本國(guó)的金融監(jiān)管法律時(shí)，具有相應(yīng)的借鑒與指導(dǎo)。

其次，構(gòu)建完善的國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管模式，使國(guó)內(nèi)與國(guó)際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的信息實(shí)現(xiàn)共享，且不斷增強(qiáng)其防控風(fēng)險(xiǎn)的能力。為確保金融系統(tǒng)始終處于穩(wěn)定的運(yùn)行狀態(tài)，我國(guó)需要引導(dǎo)金穩(wěn)委充分發(fā)揮其統(tǒng)籌作用，并在相關(guān)體系制度的協(xié)助下，不斷加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的溝通和交流。同時(shí)可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)金融信息技術(shù)使國(guó)內(nèi)的金融信息實(shí)現(xiàn)共享，以便使各種新型的金融風(fēng)險(xiǎn)得到有效防范。

四、結(jié)語(yǔ)

在“一帶一路”國(guó)家間金融監(jiān)管合作領(lǐng)域中，“一帶一路”沿線各國(guó)應(yīng)不斷增強(qiáng)政治、經(jīng)濟(jì)互信，逐步統(tǒng)一金融監(jiān)管合作標(biāo)準(zhǔn)，制定多邊金融監(jiān)管規(guī)則等措施來(lái)促進(jìn)金融監(jiān)管合作，這不僅有利于規(guī)制“一帶一路”沿線國(guó)家的金融風(fēng)險(xiǎn)，還可促進(jìn)金融市場(chǎng)的繁榮穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，從而可更好地支持“一帶一路”建設(shè)。