對(duì)廣西土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理的思考

隨著《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的深入實(shí)施，財(cái)政部門對(duì)土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理日益嚴(yán)格，并將之納入預(yù)算績(jī)效考評(píng)范圍。為更好地適應(yīng)財(cái)政預(yù)算精細(xì)化管理的要求，充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備資金促進(jìn)土地儲(chǔ)備工作持續(xù)健康發(fā)展的作用，筆者在分析當(dāng)前廣西土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理現(xiàn)狀、存在問題的基礎(chǔ)上，提出加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理的建議。

一、廣西土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理的現(xiàn)狀

2016年以前，國(guó)家未對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格管控，廣西各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的收儲(chǔ)資金大多數(shù)通過向金融機(jī)構(gòu)融資貸款來籌集，資金使用受財(cái)政部門預(yù)算管理約束較少，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)收儲(chǔ)資金的預(yù)算管理也不夠重視，存在資金粗放管理的情況。2016年之后，國(guó)家明確要求各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，土地儲(chǔ)備資金來源只能在財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國(guó)家核定債務(wù)限額內(nèi)通過發(fā)行政府債券籌集解決。2018年財(cái)政部、自然資源部新修訂了《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)決算管理和實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)工作，對(duì)土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理提出了更加嚴(yán)格的監(jiān)管要求。

當(dāng)前，全區(qū)大多數(shù)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)每年基本上都能按照規(guī)定及時(shí)編報(bào)土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)算，上報(bào)同級(jí)自然資源主管部門審核、財(cái)政部門審定后執(zhí)行，但少部分市、縣受制于財(cái)政困難，在年中有資金需求時(shí)采取追加撥款的方式解決。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年全區(qū)共投入土地儲(chǔ)備資金約332億元，其中，財(cái)政撥款119億元，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券202億元，其他渠道籌集11億元，當(dāng)年度實(shí)際支出約274億元，支出執(zhí)行率為82.53%。同時(shí)，部分地方土地儲(chǔ)備資金預(yù)算還納入了財(cái)政預(yù)算績(jī)效考評(píng)范圍，如自治區(qū)本級(jí)、南寧市、崇左市，這三地在申報(bào)收儲(chǔ)資金預(yù)算的同時(shí)，需同步編報(bào)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)，每年末由財(cái)政部門組織開展支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行考核、規(guī)范支出行為、強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等管理手段，能倒逼土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)重視土地儲(chǔ)備資金的預(yù)算管理工作，合理安排土地儲(chǔ)備規(guī)模，在防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、提高財(cái)政資金使用效益方面發(fā)揮了很好的作用。但土地儲(chǔ)備工作具有項(xiàng)目收儲(chǔ)周期長(zhǎng)、業(yè)務(wù)涉及部門多、工作環(huán)節(jié)程序復(fù)雜，以及征地拆遷存在不確定性等特性，因此需要安排收儲(chǔ)資金保持一定的靈活性，這與財(cái)政資金預(yù)算管理的剛性要求不相適應(yīng)，一定程度上影響了土地收儲(chǔ)工作。

二、廣西土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理存在的問題

（一）收儲(chǔ)資金預(yù)算難以按實(shí)際需求編制

為保障地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求，各地每年的收儲(chǔ)資金需求很大，而在現(xiàn)行政策下，土地儲(chǔ)備資金的來源只有財(cái)政撥款和土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券兩種渠道。但國(guó)家對(duì)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度分配及發(fā)行管理日益趨緊，2020年國(guó)家更是不安排土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度。在此情況下，各土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)下一年度收儲(chǔ)資金預(yù)算基本上不能按照項(xiàng)目實(shí)際資金需求來編制，而是由當(dāng)?shù)刎?cái)政可用財(cái)力來決定，這對(duì)項(xiàng)目收儲(chǔ)工作影響很大。

（二）收支預(yù)算編制與實(shí)際情況差異大

按規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)于每年的第3季度參照本年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃編制下一年度的土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)算，但受征地拆遷工作不可控、土地市場(chǎng)波動(dòng)、政府臨時(shí)決策等因素影響，下一年度的土地儲(chǔ)備工作將發(fā)生很大變化，編制的收支預(yù)算與土地儲(chǔ)備工作實(shí)際難以匹配。以廣西自治區(qū)本級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為例：2018年編制土地儲(chǔ)備資金預(yù)算為3.62億元，土地出讓收入征收計(jì)劃8.26億元，而當(dāng)年度的實(shí)際支出為6.62億元，土地出讓收入僅0.05億元；2019年預(yù)算為5億元，土地出讓收入征收計(jì)劃50億元，實(shí)際支出達(dá)到61.99億元，土地出讓收入41.34億元。另外，在未開展權(quán)屬調(diào)查和實(shí)地丈量之前，擬收儲(chǔ)地塊涉及的青苗補(bǔ)償、地上建（構(gòu)）筑物拆遷量及補(bǔ)償金額難以準(zhǔn)確預(yù)估，這也會(huì)給準(zhǔn)確編制收儲(chǔ)資金支出預(yù)算增加難度。

（三）資金支出頻繁申請(qǐng)調(diào)整

收儲(chǔ)資金支出進(jìn)度受多重因素影響，需要不斷申請(qǐng)調(diào)整才能符合預(yù)算管理要求。一是收儲(chǔ)資金需求受土地市場(chǎng)變化影響較大，項(xiàng)目收儲(chǔ)和供應(yīng)方式需根據(jù)市場(chǎng)的“冷熱”變化不斷調(diào)整，收儲(chǔ)資金需求也隨之變化。二是項(xiàng)目進(jìn)展受部門配合程度影響。項(xiàng)目收儲(chǔ)周期長(zhǎng)，且涉及規(guī)劃調(diào)整、用地報(bào)批、征地拆遷、前期開發(fā)、土地供應(yīng)等諸多環(huán)節(jié)，需由自然資源、征拆、環(huán)保、發(fā)改、住建等多個(gè)部門參與實(shí)施才能完成，工作進(jìn)度依賴各部門的配合程度和工作難易程度，土地儲(chǔ)備資金支出亦需同步視情況隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整。三是資金支付進(jìn)度由征地拆遷工作進(jìn)度決定。征地拆遷工作存在諸多不可控因素，每年預(yù)算安排的收儲(chǔ)資金往往不能按原定預(yù)算執(zhí)行，支付進(jìn)度在時(shí)間上很難把控，經(jīng)常出現(xiàn)當(dāng)年預(yù)算的收儲(chǔ)資金無法全部支出或不夠支出的情況，同時(shí)還要根據(jù)收儲(chǔ)工作的變化不斷調(diào)整使用方向和用途等。但按照預(yù)算精細(xì)化管理的要求，項(xiàng)目支出要細(xì)化到具體經(jīng)濟(jì)分類和功能分類；預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，不得自行調(diào)整，在各項(xiàng)目間資金未經(jīng)批準(zhǔn)不能調(diào)劑使用；資金調(diào)整額度作為重要的考評(píng)因素之一影響下一年度資金安排；年內(nèi)支出預(yù)算執(zhí)行率要達(dá)到90%以上；設(shè)置的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)經(jīng)批復(fù)后未經(jīng)批準(zhǔn)不得調(diào)整等。如果按年初設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)和支出進(jìn)度進(jìn)行考核，幾乎不可能完成任務(wù)。

（四）預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置混亂、保守

按績(jī)效管理要求，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需根據(jù)收儲(chǔ)資金預(yù)算同步編制項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)，但財(cái)政部門預(yù)算績(jī)效管理是針對(duì)所有項(xiàng)目支出所作出的管理規(guī)范，比較寬泛和格式化，財(cái)政部門制定的項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)設(shè)置了規(guī)劃中期目標(biāo)和年度目標(biāo)，各分項(xiàng)指標(biāo)又分三級(jí)指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)分為3項(xiàng)，二級(jí)指標(biāo)分為9個(gè)指標(biāo)，三級(jí)指標(biāo)由各單位根據(jù)項(xiàng)目支出情況自行填報(bào)。指標(biāo)多且復(fù)雜，而土地儲(chǔ)備資金預(yù)算績(jī)效只作為一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目之一，并沒有相對(duì)明確細(xì)化的考評(píng)要求，這使得各個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)填報(bào)比較隨意、混亂，有的把全年的收儲(chǔ)資金預(yù)算作為一個(gè)整體設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，有的按收儲(chǔ)片區(qū)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，有的細(xì)分到每個(gè)項(xiàng)目地塊設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，三級(jí)指標(biāo)設(shè)置更是多樣化。同時(shí)，為年終能順利通過績(jī)效考評(píng)，各個(gè)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在設(shè)置各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)值時(shí)基本上都是就低不就高，起不到通過績(jī)效考評(píng)促進(jìn)資金使用效率的作用。

三、建 議

（一）多措并舉，保障土地儲(chǔ)備資金來源穩(wěn)定充足

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要加快儲(chǔ)備土地供應(yīng)，增加土地出讓收入，加速儲(chǔ)備資金回籠，確保財(cái)政可用財(cái)力持續(xù)保持在合理區(qū)間。協(xié)調(diào)財(cái)政部門從土地出讓收入中進(jìn)一步提高計(jì)提國(guó)有土地收益基金比例，確保土地儲(chǔ)備工作有一個(gè)穩(wěn)定的資金來源，促進(jìn)土地儲(chǔ)備工作良性循環(huán)發(fā)展。同時(shí)，在目前土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券政策沒有完全廢止的情況下，要繼續(xù)做好土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券申報(bào)發(fā)行的前期工作，評(píng)估項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)未來收益良好的項(xiàng)目要積極爭(zhēng)取國(guó)家支持，盡可能獲得適當(dāng)額度發(fā)行債券，作為土地儲(chǔ)備資金來源的有益補(bǔ)充。

（二）科學(xué)研判，合理編制土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)算

在編制下一年度土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)算時(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)首先要對(duì)土地市場(chǎng)變化進(jìn)行充分研判，對(duì)擬收儲(chǔ)的項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘，充分了解項(xiàng)目的空間規(guī)劃、權(quán)屬性質(zhì)、地上物分布、基礎(chǔ)設(shè)施配套等情況，在開展可行性分析論證、認(rèn)真做好收儲(chǔ)資金測(cè)算后，按照可控、適度原則合理確定下一年度土地儲(chǔ)備的規(guī)模，避免過分保守或冒進(jìn)。其次，要加強(qiáng)與自然資源主管部門和財(cái)政部門的溝通，爭(zhēng)取支持，在兩個(gè)部門指導(dǎo)下結(jié)合地方財(cái)力合理編制土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)算和設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，以免出現(xiàn)儲(chǔ)備資金收支預(yù)算過大或過小。

（三）靈活調(diào)劑，整體考核，確保土地儲(chǔ)備資金支出預(yù)算執(zhí)行到位

在預(yù)算執(zhí)行過程中，需要與財(cái)政部門加強(qiáng)溝通，申請(qǐng)?jiān)试S對(duì)儲(chǔ)備項(xiàng)目涉及經(jīng)濟(jì)分類科目之間的金額進(jìn)行自行調(diào)劑，報(bào)財(cái)政部門備案即可；經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)，允許在第4季度根據(jù)項(xiàng)目推進(jìn)情況調(diào)整一次項(xiàng)目收儲(chǔ)資金預(yù)算，并以最終調(diào)整預(yù)算數(shù)作為年度支出進(jìn)度的考核基數(shù)，相應(yīng)調(diào)整績(jī)效目標(biāo)，調(diào)整資金變動(dòng)幅度不納入年度預(yù)算績(jī)效考核，不影響下年度收儲(chǔ)預(yù)算資金安排。另外，為確保預(yù)算執(zhí)行到位，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，由地方政府建立由政府、發(fā)展改革委、財(cái)政、自然資源、住建等部門組成的土地儲(chǔ)備委員會(huì)，充分發(fā)揮統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，強(qiáng)化部門間協(xié)同配合，在各時(shí)間節(jié)點(diǎn)檢查跟進(jìn)、督促執(zhí)行，對(duì)達(dá)不到預(yù)算目標(biāo)要求的實(shí)行問責(zé)，通報(bào)批評(píng)并進(jìn)行整改。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為土地儲(chǔ)備資金的歸口使用部門，在年初土地儲(chǔ)備資金預(yù)算批復(fù)后，也要及時(shí)將工作內(nèi)容分解到相關(guān)部門，明確各階段資金支付時(shí)間要求，確保原設(shè)定的各項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)順利完成。

（四）科學(xué)細(xì)化，規(guī)范設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)充分考慮土地儲(chǔ)備工作的特性，結(jié)合土地儲(chǔ)備各環(huán)節(jié)需要完成的工作內(nèi)容、工作量等情況，把年度收儲(chǔ)資金預(yù)算作為一個(gè)整體設(shè)置績(jī)效目標(biāo)。各單項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)根據(jù)政府已批復(fù)的年度實(shí)施土地儲(chǔ)備項(xiàng)目計(jì)劃數(shù)、計(jì)劃新增收儲(chǔ)面積、計(jì)劃供應(yīng)儲(chǔ)備土地面積等指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化設(shè)置各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)。通過合理、科學(xué)細(xì)化設(shè)置各階段指標(biāo)值，確保項(xiàng)目收儲(chǔ)工作實(shí)施有明確目標(biāo)任務(wù)，后期預(yù)算績(jī)效考評(píng)可量化、可考核。