黃河治理機(jī)構(gòu)變遷

在長(zhǎng)期的治河實(shí)踐中，隨著治河事業(yè)的不斷發(fā)展，黃河治理機(jī)構(gòu)也走過(guò)了一條從無(wú)到有、逐步發(fā)展完善的道路。明代以前，黃河的修守主要由地方官員負(fù)責(zé)，中央派遣的官員只是巡視督導(dǎo)，沒(méi)有統(tǒng)一完整的治河機(jī)構(gòu)。明代以后，朝廷設(shè)立了專門(mén)的治河機(jī)構(gòu)，逐步加強(qiáng)對(duì)黃河的綜合治理。

明清以前

據(jù)傳說(shuō)，公元前21世紀(jì)，舜即位，命大禹為司空負(fù)責(zé)治水，一般以此為中國(guó)特設(shè)水利官員之始。

春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，黃河流域國(guó)邑林立，各國(guó)都設(shè)有水官、都匠水工等職，其主司治河開(kāi)渠等事宜。為了各自的利益，諸侯國(guó)紛紛在黃河沿岸修筑堤防、各自為政，黃河的統(tǒng)一管理根本無(wú)從談起，所以諸侯間以水代兵的事件屢屢發(fā)生。秦國(guó)大將王賁引水灌大梁（今開(kāi)封）滅魏國(guó)，就發(fā)生在這一時(shí)期。

秦始皇統(tǒng)一中國(guó)，為黃河的統(tǒng)一管理提供了政治保障。秦王朝在中央設(shè)立了都水長(zhǎng)、丞，掌陂池灌溉，保守河渠之責(zé)。漢承秦制，中央治水官員仍設(shè)都水長(zhǎng)、丞，并在太長(zhǎng)、少府、司農(nóng)、水衡都尉等官職、部門(mén)屬下，都設(shè)有都水官。漢元鼎二年（公元前115年），初置水衡都尉，并“設(shè)左右都水使者各一人以統(tǒng)一管理”，司保護(hù)河堤等事。至漢哀帝時(shí)，“皆罷之，并置河堤謁者”。漢武帝即位（公元前140年）以前，“都水使者居京師以領(lǐng)之，有河防重事則出而治之”。東漢時(shí)此制又有變化，中央機(jī)構(gòu)的都水官一概歸屬地方。當(dāng)時(shí)沿河地方郡縣官員也都有防守河堤的職責(zé)。修守河堤人員一般在數(shù)千人，有時(shí)多達(dá)萬(wàn)人以上。自漢建始四年（公元前29年），以王延世為河堤謁者（又稱河堤使者）為標(biāo)志，開(kāi)始設(shè)立治河專官。

在魏晉時(shí)期，雖然仍承襲漢代的體制，但由于戰(zhàn)事頻仍，政府對(duì)河事的重視程度、河官的地位已遠(yuǎn)不能與漢代相比。魏國(guó)復(fù)置水衡都尉，掌水軍舟船器械，為六品官職。晉武帝時(shí)，不再保留水衡都尉，而是并入新設(shè)置的都水臺(tái)，有使者一人，掌舟航及運(yùn)部。如晉人博玄所言：“河堤謁者，一人之力，行天下諸水無(wú)時(shí)得遍?！睍x元康中期，復(fù)設(shè)水衡都尉一職，仍循六品，“然多以都水使者兼領(lǐng)”。此后，水衡都尉一職歷經(jīng)多次撤銷與復(fù)設(shè)。但縱觀整個(gè)魏晉時(shí)期，水衡都尉的主要職責(zé)并非為黃河水患治理。

隋統(tǒng)一全國(guó)，結(jié)束了分裂割據(jù)的局面。隋開(kāi)皇二年（582年），廢都水臺(tái)入司農(nóng)，隋開(kāi)皇六年（586年）始置水部侍郎，隸屬工部。隋仁壽元年（601年），隋文帝改都水臺(tái)為都水監(jiān)。隋煬帝又改為都水使者，此后又改為都水監(jiān)，并加設(shè)少監(jiān)一名，后改監(jiān)為令，“領(lǐng)舟楫、河渠二署”。此時(shí)，對(duì)運(yùn)河的開(kāi)挖投入大量的人力、物力，但并不重視黃河下游的治理。

唐代長(zhǎng)期的和平發(fā)展，是治河事業(yè)和水利工程建設(shè)的重要保障，河事再度受到政府的重視。在尚書(shū)省工部之下設(shè)水部，官員為都水監(jiān)水部郎中，其助手為員外郎及主事，在河事上與地方官員存在上下級(jí)的關(guān)系。唐龍朔二年（662年）改水部為司川，至唐咸亨元年（670年）又復(fù)故，而河堤謁者仍司河防，以下又增添主事三位、掌固四位，進(jìn)一步加強(qiáng)治河管理。唐代的地方官員都有治河修守的職責(zé)，治河主要依靠地方政府。

五代時(shí)期，黃河決溢頻繁，治河機(jī)構(gòu)略有加強(qiáng)。后唐時(shí)，除設(shè)河堤使者以外，又設(shè)水部、河堤牙官、堤長(zhǎng)、主簿等。后周顯德時(shí)，并設(shè)水部員外郎等。但由于頻繁的戰(zhàn)爭(zhēng)，這個(gè)時(shí)期以水代兵又成為慣用的法寶，人為決口事件不斷發(fā)生。

合久必分，分久必合。北宋時(shí)期，國(guó)家統(tǒng)一，但河患加劇，使統(tǒng)治者更加重視黃河，治河機(jī)構(gòu)更加擴(kuò)大，在黃河下游形成了專職河官與地方河官相結(jié)合的河防體系。“工部尚書(shū)掌百工水土政令，侍郎為之二?！惫げ科鋵儆腥?，即屯田、虞部、水部。水部下設(shè)都水監(jiān)，水部及都水監(jiān)衙門(mén)，權(quán)限也較歷朝為重，“廷臣有奏，朝廷必發(fā)都水監(jiān)核議，職責(zé)十有八九皆在黃河”，都水監(jiān)幾為黃河專設(shè)。沿河各州縣長(zhǎng)吏在每年春修河防工程時(shí)，也兼任河堤使，統(tǒng)管河務(wù)，此外，還有一些臨時(shí)性的治河機(jī)構(gòu)。隨著北宋河工堤防埽壩技術(shù)的發(fā)展，河工隊(duì)伍逐漸壯大，并漸漸形成了長(zhǎng)期、固定的治河專業(yè)性技術(shù)隊(duì)伍，常年駐守在黃河上。

金代治河機(jī)構(gòu)仍仿宋制，并在尚書(shū)省下設(shè)工部，設(shè)工部侍郎和郎中各1名，工部下又設(shè)都水監(jiān)，“掌修造工匠屯田山林川澤之禁，江河堤岸道路橋梁之事”，金興定五年（1221年）另設(shè)都巡河官，掌巡視河道、修完堤堰、栽植榆柳等，其管理職責(zé)更為廣泛具體。沿河地方官員也都兼理河務(wù)。金大定二十七年（1187年），金世宗命沿河“四府十六州之長(zhǎng)、貳皆提舉河防事，四十四縣之令、佐皆管勾河防事”，“河防官司怠慢失備，皆重抵以罪”，并下令“添設(shè)河防軍數(shù)”。當(dāng)時(shí)治河按照險(xiǎn)工所在地劃分為25埽，每埽設(shè)散巡河官1人，并按支流分為6片，設(shè)6位都巡河官統(tǒng)領(lǐng)各埽的散巡河官，共有河防兵1.2萬(wàn)人，規(guī)模宏大。金泰和二年（1202 年），又頒布11條《河防令》，其中規(guī)定六月一日至八月終，為黃河漲水月。各州縣必須輪流“守漲”，進(jìn)一步加強(qiáng)黃河下游河防修守體制。

元代工部設(shè)侍郎、員外郎、都水監(jiān)掌管治理河梁和堤防、水利、橋梁以及閘堰，另設(shè)河道提舉司，專管治理黃河。元至正六年（1346年），置山東、河南都水監(jiān)，以專堵疏之任。元至正八年（1348年）又詔“于濟(jì)寧、鄆城立行都水監(jiān)”，元至正九年（1349年）又立山東、河南行都水監(jiān)。元至正十二年（1352年）各行都水監(jiān)添設(shè)判官二員。對(duì)于寧夏復(fù)設(shè)灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)，元至元元年（1264年） ，派郭守敬為寧夏河渠提舉。元至元二十六年（1289年）復(fù)立營(yíng)田司于寧夏府，管理屯田水利。至元至大元年（1308年）八月，寧夏設(shè)立河渠司，秩五品，官二員，參以二僧，專管水利。雖然這一時(shí)期的黃河治理開(kāi)發(fā)從機(jī)構(gòu)上得到了加強(qiáng)，但統(tǒng)治者并沒(méi)有真正重視河務(wù)，致使堤防失于修守，黃河決口頻繁。

明清時(shí)期

明代工部下仍設(shè)水部（后改為都水清吏司），由郎中、員外郎主管河渠水利。明代治河兼治運(yùn)，永樂(lè)時(shí)令漕運(yùn)都督兼理河道。明永樂(lè)九年（1411年），以工部尚書(shū)宋禮治河，此后間遣侍郎或御史治河，漸次多用朝官。明成化七年（1471年）以王恕為總理河道，為黃河設(shè)立總理河道之始。明弘治五年（1492年）八月，命工部左侍郎陳政兼都察院右僉都御史總理河南等處河道;明嘉靖二十年（1541年），以都御史加工部銜提督河南、山東、直隸河道;明隆慶四年（1570年），總理河道又加提督軍務(wù)銜;明萬(wàn)歷六年（1578年）以工部尚書(shū)兼總理河漕提督軍務(wù);明萬(wàn)歷十六年（1588年）復(fù)設(shè)總理河道;明萬(wàn)歷二十六年（1598年）復(fù)并為總理河漕;明萬(wàn)歷三十二年（1604年）又復(fù)設(shè)總理河道。總之，明代治河機(jī)構(gòu)以工部為主管，總理河道直接負(fù)責(zé)并兼有軍銜，可以直接指揮軍隊(duì)治河。至此，黃河治河機(jī)構(gòu)形成了一個(gè)垂直系統(tǒng)，從中央到地方順序?yàn)椋嚎偫砗拥?、各司道管河官、各州縣管河官。沿河各省巡撫及以下地方官也都負(fù)有治河職責(zé)，其治河機(jī)構(gòu)和修防管理制度愈見(jiàn)完備。明代在鎮(zhèn)守寧夏總兵署下設(shè)屯田司，負(fù)責(zé)浚渠、均徭以都屯政。明萬(wàn)歷十六年（1588年），改設(shè)屯田水利同知，管理寧夏水利。在黃河上游的青海省西寧，明萬(wàn)歷二十一年（1593年）增置屯兵判官，主管屯田及水利。

由于朝廷的重視，清代治河機(jī)構(gòu)在明代體制上又有所發(fā)展。河道總督本隸屬工部，但可直接受命于朝廷。清順治元年（1644年），河道總督駐濟(jì)寧，管理黃、運(yùn)兩河。清康熙十六年（1677年）移駐清江浦（今江蘇淮安市）。清雍正二年（1724年）設(shè)副河道總督，駐河南武陟。清雍正五年（1727年）副河道總督分管河南、山東兩省黃、運(yùn)河務(wù)。清雍正七年（1729年）分設(shè)江南河道總督和河南山東河道總督（又稱河?xùn)|河道總督）兩河道總督兼兵部尚書(shū)右都御史衙。此時(shí)的治河機(jī)構(gòu)在垂直管理上更加細(xì)致：分設(shè)的江南河道總督，仍由河?xùn)|河道總督管理，河道總督下設(shè)文武兩個(gè)機(jī)構(gòu)。文職管河道，設(shè)道員，以下由同知、通判擔(dān)任，再下有州同、州判、縣丞、主簿、巡檢各官階;武職負(fù)責(zé)修守堤防，由參將、游擊統(tǒng)領(lǐng)各河防營(yíng)，河防營(yíng)的長(zhǎng)官為守備，下有把總、千總等武官，每營(yíng)有數(shù)百河防兵，常年駐守在險(xiǎn)工段負(fù)責(zé)修防。清代的河防營(yíng)制度，使黃河修防制度更加嚴(yán)密。清咸豐五年（1855年），黃河在銅瓦廂改道，清咸豐十年（1860年）江南河道總督撤銷，清光緒二十四年（1898 年），裁東河河道總督，不久又恢復(fù)，4 年后再次裁去，從此再無(wú)河道總督之設(shè)。黃河河務(wù)治理由各省巡撫兼理，下游直、魯、豫3省設(shè)河防局，黃河下游河務(wù)又走向分散管理。寧夏灌區(qū)，清初設(shè)水利都司。清雍正三年（1725年），復(fù)設(shè)水利同知。清同治十一年（1872年），改為撫民同知，管理農(nóng)田水利事宜。

民國(guó)時(shí)期

民國(guó)以后，下游3省河防局改為河務(wù)局，由各省政府直接領(lǐng)導(dǎo)。由于各自為政，所以出現(xiàn)過(guò)下游決口而上游卻在慶祝本局河段安瀾的怪事。1933 年9月1日，國(guó)民政府成立黃河水利委員會(huì)，掌管黃河干流及渭、洛等支流的興利防患以及施工。國(guó)民政府黃河水利委員會(huì)的成立，是治河機(jī)構(gòu)的一次重大改革。這是黃河上第一次成立的流域管理機(jī)構(gòu)，它打破了歷史上單一進(jìn)行下游修防的格局，開(kāi)始進(jìn)入對(duì)黃河上、中、下游綜合治理的階段。

1935年，國(guó)民政府黃河水利委員會(huì)隸屬于全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，選派11～19位委員。1937年1月，國(guó)民政府修正公布《黃河水利委員會(huì)組織法》，改選派9～11位委員，共負(fù)黃河修守職責(zé)，協(xié)助辦理該省黃河有關(guān)事宜。同年4月，當(dāng)時(shí)全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)以水字第44000訓(xùn)令，先將豫、魯兩省的黃河河務(wù)局分別改為黃河水利委員會(huì)駐豫、駐魯修防處，下游豫、魯、直3省河務(wù)由黃河水利委員會(huì)統(tǒng)一管理。5月，又以水字第45679訓(xùn)令改駐豫修防處、駐魯修防處為河南修防處和山東修防處。自此，治河機(jī)構(gòu)走向統(tǒng)一。

1947年，黃河回歸故道后，行政院改組黃河水利委員會(huì)為黃河工程局，次年改稱黃河水利工程總局。1948年12月，黃河水利工程總局及其下屬機(jī)構(gòu)被中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的冀魯豫區(qū)黃河水利委員會(huì)接管。1948年9月，機(jī)構(gòu)撤銷。

新中國(guó)成立后

水利部黃河水利委員會(huì)起源于1946年2月成立的冀魯豫黃河故道管理委員會(huì)，由當(dāng)時(shí)的冀魯豫行署主任徐達(dá)本兼任主任。1946年5月， 黃河故道管理委員會(huì)改稱冀魯豫區(qū)黃河水利委員會(huì)，由王化云任主任。1949年6月， 中共解放區(qū)成立黃河水利委員會(huì)，繼由王化云任主任。中華人民共和國(guó)成立后，黃河水利委員會(huì)改屬水利部直屬。

1949年經(jīng)機(jī)構(gòu)調(diào)整重新組建的黃河水利委員會(huì)，下設(shè)山東黃河河務(wù)局和河南黃河河務(wù)局，之后又陸續(xù)增設(shè)三門(mén)峽水利樞紐工程局、黃河勘測(cè)設(shè)計(jì)院、黃河上中游治理局、水利科學(xué)研究院和引黃灌溉試驗(yàn)站等單位。1989年6月，黃河水利委員會(huì)升為副部級(jí)機(jī)構(gòu)。同年10月，山東黃河河務(wù)局、河南黃河河務(wù)局所屬的修防處、修防段更名為河務(wù)局。經(jīng)過(guò)70余年的改革創(chuàng)新發(fā)展，黃河水利委員會(huì)已成為機(jī)構(gòu)設(shè)置完備、技術(shù)力量雄厚、具有豐富治河經(jīng)驗(yàn)的大型治河流域機(jī)構(gòu)。