農(nóng)村環(huán)境：系統(tǒng)性傷害與碎片化治理

張玉林

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農(nóng)村環(huán)境：系統(tǒng)性傷害與碎片化治理

張玉林

摘要:中國農(nóng)村問題的核心特征是自然環(huán)境與社會生態(tài)一道惡化并相互交織，而中國農(nóng)村環(huán)境問題的復(fù)合性污染在當(dāng)今世界的農(nóng)村中也最為嚴(yán)峻。造成這種局面的原因是，眾多的污染主體和缺失的環(huán)境監(jiān)管保護(hù)機構(gòu)形成了共犯體系。如何改造碎片化而又非常低效的治理體系,接納農(nóng)民的組織化參與，已經(jīng)成為重要挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞:中國農(nóng)村； 環(huán)境問題； 復(fù)合污染

一、 中國農(nóng)村問題的環(huán)境維度：復(fù)合污染集大成

在工業(yè)化、城市化高歌猛進(jìn)的時代，許多國家都存在著以凋敝為主調(diào)的“農(nóng)村問題”。但從數(shù)量規(guī)模和問題的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性而言，可能沒有任何一個國家的農(nóng)村問題像中國這般突兀。撇開20多年來城市化大躍進(jìn)過程中已經(jīng)消失或鏟除的100多萬個自然村*張玉林：《大清場：中國的圈地運動及其與英國的比較》，載《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第1期。以及少數(shù)的各類明星村不論，大部分現(xiàn)存的中國村莊的核心問題在于：自然環(huán)境與社會生態(tài)一道惡化，而且相互交織。

從家庭破碎到社區(qū)分裂，社會生態(tài)的惡化及其伴隨的混亂在近期已有較多的描述和解釋，本文主要針對自然環(huán)境的惡化，并將它與社會生態(tài)的惡化、治理體系的弊端結(jié)合起來概括和分析。

按照環(huán)保部五年前的說法，在全國近60萬個行政村中，有20萬個村莊的環(huán)境“迫切需要治理”*李干杰：《探索我國農(nóng)村環(huán)保新道路》，載http://news.xinhuanet.com/politics/2011-06/13/c_121528816.htm，2011-06-13。。以筆者的觀察和理解，迫切需要治理的主要包括三種類型。一是有醒目的黑水存積或流淌、垃圾堆放的村莊，平原地帶、大中城市郊區(qū)的大部分村莊都可歸入此列。二是盤踞著各種污染工廠或養(yǎng)殖場的村莊，這在那些工業(yè)擴張迅猛的地區(qū)以及規(guī)模化養(yǎng)殖較發(fā)達(dá)的地區(qū)較為多見。三是有礦產(chǎn)資源開發(fā)的村莊，表現(xiàn)為嚴(yán)重的生態(tài)破壞，比如能源大省山西，它的“礦產(chǎn)資源型”村莊就達(dá)5266個，其中近3000個村莊(200萬人)位于煤炭采空區(qū)，存在水源枯竭、土地沉陷、房屋開裂或坍塌的狀況。

當(dāng)然，三類現(xiàn)象在不少地方是疊加的，屬于集大成?！?0萬個”也只是粗糙的推算，要準(zhǔn)確把握農(nóng)村環(huán)境，還需要注意一些宏觀數(shù)據(jù)*相關(guān)數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒2015》和李干杰的文章。和經(jīng)驗資料：

——中國長期以不足世界10%的耕地消耗著世界35%左右的化肥，2014年化肥施用量達(dá)5996萬噸(折純量。是1978年的6.8倍，多于1970年代10年的用量)，相當(dāng)于印度和美國用量的總和。其中冀、魯、豫、蘇、皖、鄂6省就達(dá)2523萬噸，小麥大省河南則突出地達(dá)到706萬噸，平均每公頃耕地施用800多公斤。

——農(nóng)藥的施用量沒有公布，可參考的是生產(chǎn)量：從1978年的50多萬噸增加到2014年的180萬噸(原藥。部分出口，同時也有進(jìn)口)。一些地方的個案資料顯示其噴灑強度：一季水稻可達(dá)15次，果樹從開花到采果約20次，青菜平均每周1次，草莓3天左右1次，苦瓜則到了“用刷子刷、用桶泡”的地步。

——作為世界最大的肉、蛋生產(chǎn)國(2014年肉類產(chǎn)量8700多萬噸)，對應(yīng)的是15億頭/只豬牛羊和數(shù)百億只雞鴨鵝。它們大都不再是“家禽家畜”，而是肉蛋奶生產(chǎn)機器，也是造糞機器：僅豬、牛、雞三大畜禽的糞便排放量即達(dá)27億噸。為了讓它們快速而又“可持續(xù)”地生長或生產(chǎn)，各種興奮劑、消毒劑、抗生素等常規(guī)和非常規(guī)用藥都是需要的。

——每年90多億噸生活廢水(平均每個行政村十幾萬噸)大都是直接排放，近3億噸生活垃圾(不包括從城市運去的)大都是直接焚燒、填埋或丟棄。

總之，即便不包括工礦業(yè)的污染和破壞，僅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活排放的污染物、廢棄物，就已經(jīng)超過水土所能容納和自然降解的程度。按照全國污染源普查數(shù)據(jù)，農(nóng)業(yè)部門排放的化學(xué)需氧量、總氮、總磷分別占到全國排放量的44%、57%和67%，以至于農(nóng)業(yè)部門也認(rèn)為到了“不得不治”的時候，提出到2020年實現(xiàn)化肥、農(nóng)藥使用的“零增長”。筆者的判斷是，在今天的世界上，中國農(nóng)村的環(huán)境形勢可能最為嚴(yán)峻。有人會提到印度和一些非洲國家的農(nóng)村也“很臟”，但那主要是可治理的“衛(wèi)生”問題，而中國農(nóng)村的環(huán)境污染已經(jīng)較廣泛地深入到土壤和地下水，其中有些地區(qū)到了一兩代人之內(nèi)“不可治理”的程度。

二、 結(jié)構(gòu)性困境與共犯體系

中國農(nóng)村的環(huán)境污染通常被歸納為點源和面源疊加、外源和內(nèi)源疊加，更簡單地說是點面結(jié)合、內(nèi)外夾攻。當(dāng)然，“源”之說并沒有直指污染的主體。主體是誰呢？除了“不良企業(yè)”或企業(yè)家，還有“不道德的農(nóng)民”——兩億左右的農(nóng)戶或相應(yīng)數(shù)量的耕種者、養(yǎng)殖者。這意味著，在環(huán)境污染或破壞的層面上，存在著一個共犯體系。

這樣說似乎令人難以接受，但卻是真的。作為個體的農(nóng)戶，排放是分散的和有限的，但架不住面廣量大，數(shù)十個農(nóng)戶足以造成一個村的環(huán)境惡化，數(shù)十萬個村莊則造成農(nóng)村整體的環(huán)境惡化。當(dāng)然，與為了節(jié)約成本和追求利潤而偷排、直排的企業(yè)不同，農(nóng)戶一般沒有蓄意污染的主觀動機，因為化肥和農(nóng)藥都是要花錢買的，農(nóng)戶不會故意跟自己過不去而多施濫用。在這個層面上，最終的濫用主要是缺少環(huán)境知識和環(huán)保意識造成的，同時也有明知影響很糟卻不得已而為之的成分(下述)。但也必須看到，隨便拋卻垃圾，甚至將廁所建在池邊河畔而罔顧其為公共資源的人也所在多有。后者既可以解釋為農(nóng)民的社會文化邏輯(因感到污染解決無望而被動適應(yīng)或主動開發(fā)出水體的“納污功能”)，也意味著“無公德的個人”*陳阿江：《從外源污染到內(nèi)生污染——太湖流域水環(huán)境惡化的社會文化邏輯》，載《學(xué)海》2007年第1期；閻云祥：《中國社會的個體化》，上海譯文出版社2012年。有意識地加劇了污染。這里的社會—文化邏輯，與貫穿于企業(yè)污染過程的政治—經(jīng)濟(jì)邏輯*張玉林：《中國農(nóng)村環(huán)境惡化與沖突加劇的動力機制》，載《洪范評論》第9輯，中國政法大學(xué)出版社2007年。其實是相通的，而如果注意到許多工廠主和養(yǎng)殖大戶本身就是壯大了的“農(nóng)民”，就會發(fā)現(xiàn)，政治—經(jīng)濟(jì)邏輯是以社會—文化邏輯為基礎(chǔ)的。

當(dāng)然，理解農(nóng)民的“環(huán)境不道德”，必須放到市場化、工業(yè)化、化學(xué)化了的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)體系中去分析。與傳統(tǒng)的自然農(nóng)業(yè)、自給自足型農(nóng)業(yè)相比，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系有兩個相互交織的特征。一是種植與養(yǎng)殖的分離，它割斷了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種養(yǎng)結(jié)合、相互依賴的內(nèi)在循環(huán)，使原先的變廢為寶轉(zhuǎn)化成變寶為廢，以至于秸稈燃燒和畜禽糞便都成了重要污染源。二是專業(yè)化、規(guī)?；厝话殡S的品種單一化，又分別造成了兩個被隔斷了的領(lǐng)域的惡性循環(huán)：有機肥的減少和多種作物組合具有的抗病蟲害能力的下降，意味著需要更多的化肥和農(nóng)藥，這反過來造成土質(zhì)的惡化和病蟲害的增加；而高密度的規(guī)?；曫B(yǎng)，也更容易引起畜禽疾病頻發(fā)。在這一過程中，農(nóng)民已經(jīng)形成了對化學(xué)品的路徑依賴，即便察覺到惡性循環(huán)的鏈條和癥結(jié)，也難以抽身回轉(zhuǎn)。而在被鎖定的格局中，他會在為“市場”生產(chǎn)而不顧環(huán)境和消費者的同時，種上一小塊“不打藥”的蔬菜供自己食用。

與生產(chǎn)領(lǐng)域的巨變相伴的是日常生活用品的化學(xué)化。由于大量供應(yīng)和方便的緣故，洗滌劑和塑料袋等等已經(jīng)牢固嵌入日常生活，盡管這些都是鄉(xiāng)村的河塘土地?zé)o法消化的。在這樣的結(jié)構(gòu)中，即便農(nóng)民形成了環(huán)境自覺，發(fā)現(xiàn)他原先擁抱的東西竟成了陷阱，要他冒著降低收成和收入的風(fēng)險去減少化肥、農(nóng)藥的使用是不可能的，因為眾多的個體共同釀成的環(huán)境危害已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了他個人能解決的范圍，甚至也超出了一個村莊所能解決的范圍。

農(nóng)民和村莊在沒有意識和準(zhǔn)備的情況下跳進(jìn)了陷阱，政府卻并沒有及時出場?？h和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首要任務(wù)是招商引資，由此招來了污染企業(yè)；次要任務(wù)是推動“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”，由此也推動了農(nóng)業(yè)內(nèi)部的種養(yǎng)分離——再加上市場化的農(nóng)資機構(gòu)極力推銷農(nóng)藥和化肥，被認(rèn)為落后的“小而全”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的生態(tài)學(xué)優(yōu)勢終于敗給了更強調(diào)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)的優(yōu)勢。在這一過程中，作為職能部門的環(huán)保機構(gòu)大多“不在場”(直到2011年，仍然有95%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有環(huán)保機構(gòu))，而農(nóng)業(yè)、水利、國土、建設(shè)等“有關(guān)部門”也極少會關(guān)注環(huán)境。在投入方面，國家財政更加熱愛城市，農(nóng)村環(huán)保設(shè)施建設(shè)主要依賴于窘困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政?？傊藛T、知識和資金(當(dāng)然還有法律)都沒有與污染一道下鄉(xiāng)，農(nóng)村環(huán)境治理大致是“垃圾靠風(fēng)刮、污水靠蒸發(fā)”，問題的呈現(xiàn)主要靠農(nóng)民的“鬧事”和鬧事后媒體的介入。與此相應(yīng)，迄今沒有建立起關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染的監(jiān)測和管控體系。

或許正是有了公共權(quán)力的如此“低調(diào)”，農(nóng)村環(huán)境污染的共犯體系才較為完整。

三、 治理危機：破碎的體系和尷尬結(jié)局

如果從20世紀(jì)80年代確立的“三同時”和“誰污染、誰治理”“誰破壞、誰治理”等法律制度算起，治理一直是存在的，但估計環(huán)保部門也不好意思保證這套“理論體系”起到了很大作用。而以筆者之見，環(huán)境保護(hù)這項基本國策，在30多年來的中國可能是實施效果最差的國策。原因當(dāng)然不在國策本身，而是它運行于其中的政治、經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)：以營利為大的企業(yè)并不太在乎生態(tài)環(huán)境和其中的村民；負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的地方政府會為了GDP、稅收乃至官員個人的尋租而閉上眼睛；處于分散狀態(tài)的村民既缺少知情權(quán)和守衛(wèi)鄉(xiāng)土的意識，也缺少維護(hù)自身利益的能力；名義上代表著村莊利益的村干部，又恰恰可能是污染和破壞行為的先鋒或內(nèi)應(yīng)?？傊?，市場、政府、社會同時失靈，而且是相互促進(jìn)地失靈。結(jié)果是法律、政策和技術(shù)手段也隨之失靈，“事前防范、事中控制、事后補償”的綜合防治體系也就經(jīng)常落空。

那么，在為了應(yīng)對“新農(nóng)村建設(shè)”而開始重視農(nóng)村環(huán)境——標(biāo)志是2008年7月的全國農(nóng)村環(huán)保會議，它是“新中國成立以來首次由國務(wù)院召開的農(nóng)村環(huán)保工作會議”——并推進(jìn)“農(nóng)村環(huán)境綜合整治”以后，情況有什么變化嗎？讓我們來看看某能源大省(也是全國環(huán)境污染負(fù)荷最大的省)的兩項大規(guī)模治理工程。

一項是“國有重點煤礦采煤沉陷區(qū)治理工程”，中央政府要求從2003年起用三年完成，但該省到2005年才付諸實施，到2011年宣布“完工”后，覆蓋的目標(biāo)人口不到原計劃的75%。與此相映，2007年啟動的對地方煤礦沉陷區(qū)676個“采礦權(quán)滅失村”的集中治理，在實際解決了305個村之后卻再無下文。結(jié)果是在中央號召“采煤沉陷區(qū)治理”十年之后，許多沉陷村仍處于求救狀態(tài)；有的“新村”仍然建在采空區(qū)上，新房很快成了危房；有的村以讓工程承包者開采當(dāng)?shù)氐拿禾繐Q取治理，原先未破壞的耕地成了露天采煤場。筆者在2015年8月調(diào)查獲悉的四個村的狀況，更是顯得怪異：石村在2002年決定搬遷，并由三位副市長負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，但搬遷選址一直沒有兌現(xiàn)；白村2006年納入治理方案，但建好的高樓成了私營煤礦的“職工住宅樓”；郝村在30多年來3次搬遷，卻始終離不開沉陷區(qū)，而最新分配給該村的安置房指標(biāo)大多被轉(zhuǎn)賣；南村在2005年納入搬遷規(guī)劃，但始終不見動靜，上訪村民得到的答復(fù)是“報表顯示你們村已經(jīng)集體搬遷”——村民推測，屬于該村的安置房被大量的身份不明者頂替。

另一項是“農(nóng)村環(huán)境連片整治示范工程”。作為2011年列入的第二批“示范省”，時間三年，計劃投入15億元，整治1200個村，村均投入125萬元。但是在超出期限一年多之后的2015年5月，對三個示范點的隨機調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的工程未建，有的設(shè)施建成后成為擺設(shè)，而耗資較大的設(shè)施往往是“縮水重點”，污水處理管網(wǎng)都未鋪設(shè)到位，污水進(jìn)不了收集站，仍然直接排放。在其中一個覆蓋11個村的示范點，只有鄉(xiāng)政府所在的侯村建成了污水處理站，卻也是房門緊鎖、門窗玻璃已被打碎*引自澎湃新聞網(wǎng)，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1332980，2015-05-20。。

確實讓人無語！中國農(nóng)村的環(huán)境污染，無法不被看作治理危機。但問題不單單是“歷史遺留問題”，有些是掀起反腐風(fēng)暴后出現(xiàn)的新問題。按照筆者的調(diào)查所獲，強力反腐固然顯示了“塌方式腐敗”的部分真相，但至少在中層和基層還沒有觸動既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，制造了災(zāi)害和污染的政商關(guān)系或官煤關(guān)系在主導(dǎo)著、阻礙著災(zāi)害和污染的治理，因此高層的決斷很容易遭遇腸梗阻。政出多門、彼此分離(同樣是采煤沉陷區(qū)治理，領(lǐng)頭的先是發(fā)改委，后是建設(shè)局，中間還有農(nóng)委)、缺少監(jiān)督的行政體系，既造成治理規(guī)劃缺乏連貫性和周密，又導(dǎo)致政策落地過程中的效應(yīng)遞減甚至改頭換面。至于被治理的村莊，村干部大都在最近的十多年搬到了城里(在走訪過的12個采煤沉陷村中，只有2個村的書記或主任還住在村里)，平時靠遙控指揮，只在“選舉”或有其他緊要事務(wù)時才回到村里；一般的青壯年農(nóng)民當(dāng)然也大都離去，留下的是缺少行動能力的老弱病殘。這也意味著，高度破碎了的農(nóng)村社區(qū)，已經(jīng)缺少最基本的自我保護(hù)能力和重建能力。

是的，至少在環(huán)境治理的層面，結(jié)局的不堪主要是體系的破碎所造成?？紤]到這種體系已經(jīng)困擾著中國農(nóng)村20余年，甚至將許多村莊推向了絕境，對它進(jìn)行徹底改造是必需的。如果說鄉(xiāng)村治理能力的提升或“善治”并不是單靠自上而下的監(jiān)督和考核就能完成，也必須有農(nóng)民的組織化參與作為保證，那么如何放開并接納農(nóng)民的組織化參與，就主要是一個實踐的問題。實踐或?qū)嶒灝?dāng)然會帶來對傳統(tǒng)思維的“挑戰(zhàn)”，但繼續(xù)回避這種挑戰(zhàn)，缺少主體性的“新農(nóng)村建設(shè)”就只能變成換一種方式的舊農(nóng)村破壞，而“美麗鄉(xiāng)村”也只能停留于為旅游業(yè)打造的少數(shù)盆景。

DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2016.02.002

●作者地址：張玉林，南京大學(xué)社會學(xué)院；江蘇 南京 210046。Email:yulinzhang@nju.edu.cn。

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