論羈押必要性審查機制的完善邏輯

呂子婧

(中國政法大學 人文學院，北京 100088)

1 羈押必要性審查制度的運行現(xiàn)狀

我國刑事司法實踐中一直存在較高羈押率問題，并伴隨著“普遍羈押”“一押到底”等司法現(xiàn)象. 2012年修正后的《刑事訴訟法》確立了羈押必要性審查制度，即在犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，檢察機關仍應依職權或依申請審查羈押的必要性. 2018年修正后的《刑事訴訟法》延續(xù)了該規(guī)定.

在司法實踐中，羈押必要性審查制度雖取得了一定成效，但羈押率較高的問題依舊存在. 在羈押必要性審查制度實施前的2009年至2011年，全國檢察機關辦理刑事案件平均羈押率為79.4%； 而在羈押必要性審查制度實施后的2013年至2014年，平均羈押率仍高達64.8%[1]. 由此可見，羈押必要性審查制度的功能尚未充分發(fā)揮，羈押必要性審查制度的設計仍需完善.

2 羈押必要性審查制度的不足

羈押必要性審查制度在程序設計方面存在不足，可以從羈押必要性審查主體、審查形式、審查建議執(zhí)行剛性和審查救濟程序四個方面重新審視.

2.1 審查主體缺乏客觀中立性

正確處理好羈押必要性審查中的主體問題至關重要. 2012年修正的《刑事訴訟法》確定由人民檢察院行使羈押必要性審查，2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《規(guī)則》)中羈押必要性審查權力承擔主體方面的要求基本延續(xù)了2012年修正的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》中的規(guī)定，確立羈押必要性分段審查模式. 這意味著在羈押必要性審查權力的分配中，形成了以捕訴部門審查為主，刑事執(zhí)行檢察部門審查為輔的模式.

然而，要合理確立羈押必要性審查主體，應當同時滿足客觀中立標準和充分信息標準. 客觀中立標準，即審查主體能夠保持客觀中立； 充分信息標準，即審查主體對被審查人的信息掌握充分，包括涉嫌犯罪事實和社會危險性方面的信息. 為保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權益，制度上的構建必須相對完善，即羈押必要性的主要審查權應當交由相對客觀、中立的檢察院內部機構. 掌握充分、全面的信息是審查決定公正的基礎. 羈押必要性審查建立在對犯罪嫌疑人、被告人犯罪事實和社會危險性因素的考量上，一個合格的審查主體必須對犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪以及社會危險性方面的信息情況充分了解.

《規(guī)則》中以捕訴部門作為羈押必要性審查的主要主體，不符合客觀中立標準. 批準逮捕與控訴是捕訴部門的主要職責，由其同時承擔羈押必要性審查職能違背了其部門職能本性，可能造成羈押必要性審查決定不公正. 有學者提出，捕訴部門的職能是履行審查批捕和進行公訴，在批捕后、審判中對羈押必要性審查是其職能的延續(xù)[2]. 但是，筆者認為，對羈押必要性審查合適主體的探討意義在于確保犯罪嫌疑人、被告人受到公正的對待，而非哪類主體的職能便利可以帶來更高效率.

以捕訴部門為審查主體，也無法得到充分信息標準的支持. 有學者認為，捕訴部門處在案件一線，清楚地知悉犯罪嫌疑人或被告人何時因何被捕； 并且捕訴部門是較為直接的與審判階段對接的機構，可以及時根據(jù)案件中出現(xiàn)的新情況、新變更對是否繼續(xù)羈押做出變更，具有其他檢察機關內設機構不可比擬的優(yōu)勢[3]. 然而，充分信息標準必須既考量被審查人涉嫌犯罪方面的事實，又掌握其社會危險性方面的信息. 捕訴部門雖處于案件動態(tài)變化的前沿，但容易忽略被審查人在監(jiān)所的表現(xiàn)信息，而被審查人在監(jiān)所的言行表現(xiàn)往往是展現(xiàn)其社會危險性的最直接依據(jù). 因此，捕訴部門所獲取的被審查人信息偏于涉嫌犯罪事實方面，容易忽視社會危險性方面，在充分信息標準項下得分不高.

綜合來看，《規(guī)則》中以捕訴部門作為羈押必要性審查的主要主體，并不能滿足客觀中立標準和充分信息標準，這一做法有待商榷.

2.2 審查形式缺乏抗辯機制

審查形式缺乏訴訟化抗辯機制是當前羈押必要性審查制度中存在的疏漏[4]. 《規(guī)則》第五百七十七條規(guī)定了人民檢察院進行羈押必要性審查可以采取的方式，并規(guī)定在必要時，可以依照有關規(guī)定進行公開審查. 然而，目前我國羈押必要性審查中訴訟化結構略顯失衡，主要體現(xiàn)在辯方參與度不足、檢察機關的審查受制于被害人意見等方面[5]. 羈押必要性審查形式應當具備初步的訴訟化模式，也即審查機關做出決定前，應當組織意見雙方對質，聽取雙方意見后居中定奪. 但在實踐中，審查程序中缺乏意見雙方的參與性與對抗性[6]. 犯罪嫌疑人、被告人普遍被羈押于看守所，難以參與對質; 指定辯護的形式化、律師參加訴訟比例較低，也造成羈押必要性審查缺乏辯方有效參與[5]. 此外，《規(guī)則》中要求僅在必要時進行公開審查，這意味著審查過程將以非公開審查為常態(tài).

羈押必要性審查形式缺乏訴訟化抗辯機制的根本成因在于，《規(guī)則》以及相關司法解釋、細則并未對羈押必要性審查程序的抗辯機制做出義務性要求. 《規(guī)則》中對審查方式的規(guī)定屬于授權性規(guī)定而非義務性規(guī)定，為了節(jié)約司法資源，審查機構有可能從規(guī)定的方式中任意擇一審查羈押必要性[7]. 在以非公開審理為常態(tài)的前提下，這種單一化的審理方式使訴訟化的抗辯機制實現(xiàn)難度較大.

2.3 審查建議缺乏執(zhí)行剛性

審查機關對羈押必要性審查所作決定缺乏執(zhí)行剛性. 按照相關法律條文與司法解釋規(guī)定，檢察院羈押必要性審查對公安機關、法院等只有建議權而沒有決定權. 例如，《刑事訴訟法》第九十五條規(guī)定，檢察院認為不需要繼續(xù)羈押的，應當“建議”而不是“決定”羈押機關釋放或變更強制措施； 羈押執(zhí)行機關應將處理結果“通知”檢察院而非將處理結果經由檢察院“批準”.

上述規(guī)定面臨的可能批評是，檢察院作為羈押必要性審查主體，其所作決定對其他機關無法形成強制約束力[8]. 因此，為了提高羈押必要性審查制度的實效，有觀點建議人民檢察院作出的羈押必要性審查決定應當具有必須執(zhí)行的法律效力[9].

2.4 審查決定缺乏救濟程序

現(xiàn)行《刑事訴訟法》以及其他相關法律文件中缺少對羈押必要性審查決定的救濟程序的規(guī)定[2]. 審查決定一旦做出，犯罪嫌疑人、被告人只能接受，無法進行申訴和抗辯. 然而，“無救濟即無權利”，羈押限制了犯罪嫌疑人、被告人一定時期內的人身自由. 因此，設置對羈押必要性審查程序的救濟措施至關重要.

3 羈押必要性審查制度的完善路徑

3.1 以刑事執(zhí)行檢察部門為審查主體

由刑事執(zhí)行檢察部門作為羈押必要性審查主體，可以較好地實現(xiàn)客觀中立審查與充分信息獲取的目標. 其一，刑事執(zhí)行檢察部門相較于捕訴部門，與案件利益聯(lián)系最不緊密，符合客觀中立標準. 其二，刑事執(zhí)行檢察部門主要負責對裁判執(zhí)行以及監(jiān)管場所的監(jiān)督，可以及時了解被羈押人在監(jiān)所的表現(xiàn)，掌握其社會危險性變化信息，也較為符合充分信息標準. 綜合來看，刑事執(zhí)行檢察部門在客觀中立標準和充分信息標準兩個方面的得分都較高，由其主導羈押必要性審查更具合理性.

有學者錯誤地對以刑事執(zhí)行檢察部門作為羈押必要性審查主管部門的主張?zhí)岢隽速|疑[4].質疑者認為，審查部門需要具備及時、全面掌握案件動態(tài)的能力，刑事執(zhí)行檢察部門是距離案件信息較遠的部門，對案件新情況的變更掌握不及時，可能會造成審查不公. 質疑者還指出，刑事執(zhí)行檢察部門處于檢察機關中相對邊緣的部門，由部門執(zhí)行羈押必要性審查可能受到人力、資源等方面的挑戰(zhàn)[2].

然而，筆者認為上述質疑經不起推敲. 第一，檢察機關的任一內設機構都不具備坐視全局的能力，內設機構間的及時溝通可以克服案件動態(tài)變化的相關影響. 刑事執(zhí)行檢察部門負有監(jiān)督監(jiān)所等刑事執(zhí)行部門的職能，雖不直接掌握涉嫌犯罪事實信息，卻能充分掌握被羈押人的社會危險性信息； 而捕訴部門雖能直接掌握涉嫌犯罪事實信息，卻難以充分掌握被羈押人的社會危險性信息. 機關內設部門之間及時的信息溝通與交流能保障羈押必要性審查部門及時獲取案件信息. 第二，因刑事執(zhí)行檢察部門的部門地位質疑其審查能力，可謂本末倒置. 對于合適的羈押必要性主體的探究，需要考量的是哪個部門應當獲得審查權力，而不是哪個部門當前擁有權力. 為政者應當根據(jù)各部門的職能配置其所應當獲得的資源，而不是根據(jù)其現(xiàn)有資源來調整部門職能. 如果刑事執(zhí)行檢察部門獲得主導羈押必要性審查的權力，其在人員、資源等方面的匱乏問題應當隨之解決.

總之，《規(guī)則》對于羈押必要性審查的主體設計存有不足，應當構建以刑事執(zhí)行檢察部門為主、捕訴部門為輔的羈押必要性審查權力分配模式.

3.2 完善訴訟化抗辯機制

應當修正現(xiàn)行《規(guī)則》第五百七十七條規(guī)定的審查方式，完善訴訟化抗辯機制. 其一，檢察院應當充分保障辯方的程序參與權，建立告知和聽取辯方意見制度，聽取辯方對于羈押的意見. 其二，應當努力克服實踐中出現(xiàn)的羈押必要性審查決定大多受制于被害人意見的現(xiàn)象[5]. 同時，出于監(jiān)督審查主體和尊重辯方意見的目的，需要修改“必要時，可以依照有關規(guī)定進行公開審查”的規(guī)定. 審查主體應當把公開審理作為審查的一般性要求，而非例外情形.

3.3 提升檢察建議撰寫質量

針對審查建議缺乏執(zhí)行剛性的批評，解決之道不在于賦予審查決定強制力. 檢察權本質上不是一種實體處分權，其主要特征是監(jiān)督權與處分權分離[10]. 監(jiān)督權本質上是一種建議和程序啟動權，不意味著其可以包辦、代為行使權力. 在羈押必要性審查中，檢察院建議相關機關釋放或者變更強制措施主要是一種法律監(jiān)督行為，相關機關可以在建議的基礎上審慎考量是否釋放或變更強制措施. 因此，不必通過賦予檢察院“建議”剛性的方式實現(xiàn)相關機關對“建議”的落實.

有學者提出了一種“事先約談+檢察建議”的方案[10]. 該方案主張，在檢察院正式給出檢察建議之前，應與即將收到建議的相關機關進行溝通交流，對即將發(fā)出的建議予以充分闡釋說明，為后續(xù)建議的接受打下基礎[10]. 然而，這種解決方案似乎行不通. 其一，檢察建議中如果已清晰地對釋放或變更強制措施說理論證，約談工作至多只是對檢察建議的機械重復，將造成司法機關人力、物力的浪費. 其二，檢察機關也不具備約談的權力. 例如，檢察院在審判階段作出的羈押變更決定對人民法院只有建議權，不存在約談可能. 因此，這種“事先約談+檢察建議”的方案不適合在實踐中運用.

賦予檢察院對于釋放或者變更強制措施執(zhí)行剛性的根本解決之道，在于提升檢察建議書的撰寫質量，通過充分說理保障檢察建議的生命力. 在發(fā)出檢察建議之前，檢察機關應當做好充分解釋的工作，建議書中應充分說明不需要繼續(xù)羈押或需要變更強制措施的理由，而不是直接給出結果性建議[10]. 一份令人信服的檢察建議書才是羈押必要性審查合理、合法的保障，可以增加羈押執(zhí)行機關接受建議的可能性，提高建議執(zhí)行剛性.

3.4 設立救濟程序

應當設立羈押必要性審查的救濟程序，賦予辯方對羈押必要性審查決定提出申訴的權利. 西方國家的立法例可以為完善救濟程序提供借鑒. 例如，英國法規(guī)定，保釋申請被拒絕時，申請人可以向初審法院提出復審請求，或直接向高等法院或刑事法院提出申訴. 德國法則確立了法官定期審查羈押合法性規(guī)則. 在法國，當預審法官駁回被告人要求釋放的申請后，自由與羈押法官會在聽取控辯雙方意見的基礎上，決定是否對犯罪嫌疑人、被告人進行審前羈押及延期羈押[11]. 因此，我國應當賦予犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人對羈押必要性審查決定提出申訴的權利，也即當審查主體做出繼續(xù)羈押的決定時，被羈押人可以提出異議并要求審查機關進行復議. 如果復議后仍維持原決定，被羈押人可以向上一級檢察院申請復核，復核結果交由原機關執(zhí)行.