后扶貧時代相對貧困問題治理研究

姚 文

（中共衡陽市委黨校，湖南 衡陽 421008）

在國家和社會整體富裕情況下的貧困問題屬于結(jié)構(gòu)性貧困問題，不同于經(jīng)濟發(fā)展落后時期的發(fā)展性貧困問題，不是單純的絕對貧困，而是在經(jīng)濟發(fā)展過程中造成的相對性貧困問題。后扶貧時代扶貧工作就是要解決好相對貧困問題。

一、相對貧困問題的認識

后扶貧時代扶貧工作主要是要解決好相對貧困問題。相對貧困問題是發(fā)達國家也會遇到的問題，美國智庫“經(jīng)濟政策研究所”最新發(fā)布的一份研究顯示，2015年，前1%頂尖收入人群的收入，比余下99%人群高出了25倍。富人越來越富有，相比之下，窮人顯得越來越窮[1]。到2020年，精準扶貧將會告一段落,中國將進入減少相對貧困人口的新階段。后扶貧時代相對性貧困問題屬于結(jié)構(gòu)性貧困，產(chǎn)生的主要原因包含幾個方面。一方面常規(guī)致貧因素影響依然存在，如自然資源分布不均衡、社會資源分布不均、因病致貧、因?qū)W致貧、因災(zāi)難致貧、因家庭出現(xiàn)重大變故致貧等；另外一方面，新形勢下還有新的致貧因素凸顯出來，如受新冠病毒肺炎疫情影響、農(nóng)村老齡化以及部分失獨家庭老齡化致貧等。

相對貧困問題是相較于以收入為準繩的絕對貧困而言，相對貧困涉及的方面更多更廣，不單是指外化的物質(zhì)貧困，也包含有其他隱性貧困，比如獲取優(yōu)質(zhì)社會資源的便捷性及難易程度等問題。在人類社會發(fā)展歷程中，社會成員的不平等將長期存在，相對貧困具有歷史的必然性，要改善這種不平等的狀態(tài)，是每個國家在發(fā)展過程中都要面臨的問題。所以，后扶貧時代的貧困問題是在消除絕對貧困問題的基礎(chǔ)上如何緩解相對貧困問題。

二、相對貧困問題治理的障礙

（一）如何實現(xiàn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的問題

扶貧工作最根本的問題是要樹立貧困群體作為主體的概念，“外在輸血，內(nèi)在造血”，讓扶貧成效在2020之后不中斷，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的原因之一，讓扶貧成效可持續(xù)，讓貧困群體自己“立起來”，再通過黨和政府的相關(guān)扶貧手段和措施帶動貧困群體的收入增加。對于2020年全面脫貧目標的達成以及后續(xù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，我們應(yīng)認識到：首先，全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的目標具有一致性和連續(xù)性；其次，全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的路徑方法上具有聯(lián)動性和互補性。

全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接關(guān)系到促進脫貧后經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾生活改善，實現(xiàn)全面脫貧和鄉(xiāng)村振興的有效銜接是我國如期實現(xiàn)全面小康社會的關(guān)鍵。全面脫貧與鄉(xiāng)村振興要實現(xiàn)有效銜接需要做好政策、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、人才等方面的各項工作。脫貧是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和前提，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施是為了鞏固和深化脫貧成果，兩者相互獨立卻又緊密聯(lián)系，相互作用?？茖W謀劃推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，要對標中央查漏補缺，確保全面脫貧質(zhì)量靠得住，同時，面對已經(jīng)取得的成績，要保持戰(zhàn)略定力，不放松問題導(dǎo)向，堅持實事求是原則，防范減貧治理過程的風險點，銜接好鄉(xiāng)村振興各項工作持續(xù)推進。

要有效推進全面脫貧和鄉(xiāng)村振興有效銜接，就要解決以下五個方面的問題：一是貧困地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展動力有待進一步轉(zhuǎn)型升級；二是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興工作銜接機制有待健全；三是深度貧困地區(qū)和特殊貧困人口社會保障需求強烈、民生基礎(chǔ)薄弱；四是貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，需要健全生態(tài)環(huán)境保護長效機制；五是貧困人口脫貧致富、鄉(xiāng)村振興的主體意識和參與能力不足。

（二）如何準確界定相對貧困標準問題

在黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。在通過精準扶貧戰(zhàn)略消滅絕對貧困時，需要確定一個貧困標準用來識別需要幫扶對象和獲取救助的對象。后扶貧時代相對貧困問題的治理也同樣需要界定好相對貧困標準。

相對貧困標準認定的問題關(guān)系到后扶貧時代減貧政策的制定和實施。界定貧困標準，可以科學合理地對需要幫扶的對象和人群進行劃分認定，然后有針對性地進行幫扶。國際上對于貧困標準的制定比較簡單，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織經(jīng)過科學系統(tǒng)的調(diào)查后提出了以一個國家或地區(qū)社會中位收入或平均收入的50%作為這個國家或地區(qū)的貧困線，低于中位收入或者人均收入50%的人口即認定為貧困人口。這一標準簡單明了易操作，另外，這種標準可以用作各國之間的社會救助標準方面的比較。但這樣制定的相對貧困標準也存在爭議，因為相對貧困標準應(yīng)該是動態(tài)變化的，一旦貧困線標準提高，那自然意味著貧困人口的增加。

如何結(jié)合我國實際情況，制定適合我國國情的相對貧困線標準，是后期反貧困問題治理需要重視的問題。首先，我國地域廣闊，不同地區(qū)之間的生活支出成本不同，這是制定地區(qū)相對貧困線應(yīng)該考慮的因素；其次，在以往發(fā)展階段，我國國家對于地區(qū)政策不同，各地享受到的政策福利有差異，這些也是要納入考慮范圍?？偟恼f來，目前對相對貧困人口識別的主要問題是缺乏明確統(tǒng)一的識別標準，這也是識別相對貧困人口標準面臨的同樣的問題。在后續(xù)的減貧工作中，黨和政府還要結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況，廣泛征集人民群眾的意見，制定好貧困標準線，從而精準施策，

（三）如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立常態(tài)化減貧機制的相關(guān)問題

脫貧攻堅結(jié)束后，農(nóng)村貧困人口溫飽問題的解決，但是這并不意味著我國貧困問題的徹底解決，由于我國社會生產(chǎn)力發(fā)展水平仍然處于社會主義初級階段，各地還會有相對貧困人口存在，2020年以后，扶貧模式會轉(zhuǎn)向常態(tài)、科學、有效性體制機制建設(shè)，另外，扶貧減貧工作重點轉(zhuǎn)向解決相對貧困問題，后扶貧時代減貧工作要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、致力于縮小城鄉(xiāng)差距的全面治理。

農(nóng)村人口之間的相對貧困問題，農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)人口之間的相對貧困問題、城鎮(zhèn)人口之間的相對貧困問題共同構(gòu)成后扶貧時代城鄉(xiāng)發(fā)展會面臨的相對貧困問題。從城鄉(xiāng)關(guān)系來看，截至2019年底，中國的常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，新中國建立70年間中國城鎮(zhèn)化率提高了49.96個百分點，可謂成就斐然，但與發(fā)達國家平均74%的城鎮(zhèn)化率相比，尚有13.4個百分點的差距。這就意味著如果達到發(fā)達國家的水平，未來將會有超過2億人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)[2]。城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)，由于生產(chǎn)生活技能的缺失，會有相當一部分人口陷入致貧風險，另外，很多地區(qū)城鎮(zhèn)本身發(fā)展不夠，就業(yè)機會不能滿足新遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口，搬入城鎮(zhèn)以后，生活成本也會上升，前期的異地搬遷安置農(nóng)村貧困人口還是存在很大的致貧風險。在科學合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，建立常態(tài)化減貧機制十分必要，要避免出現(xiàn)工作反復(fù)的扶貧窘境。

三、后扶貧時代相對貧困問題的治理措施

近年來，我國減貧工作取得了非凡的成就。依靠工業(yè)化和改革開發(fā)，我國改變了前進的軌跡，從貧窮落后的國家，正向?qū)崿F(xiàn)全面小康的目標靠近。作為人口大國，我國貧困人口的減少不止是對于國內(nèi)，對國際經(jīng)濟發(fā)展也具有積極影響。在我國精準扶貧工作之后如何解決相對貧困問題是未來扶貧工作的重心。

（一）轉(zhuǎn)變減貧思路，將扶貧為主的治理機制轉(zhuǎn)向防貧為主的針對相對貧困的治理機制

繼續(xù)加快經(jīng)濟社會發(fā)展，大力發(fā)展經(jīng)濟，改革和完善現(xiàn)有制度。以中國制度優(yōu)勢確保減貧成就，進一步改善人民群眾物質(zhì)和精神生活，關(guān)注和解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利息問題，從而實現(xiàn)人民群眾的根本利益，提高人民群眾的幸福感。

后扶貧時代的貧困問題主要是以相對貧困的形式存在，且主要以老少病殘等特殊群體構(gòu)成，要從主要解決收入貧困向解決多維貧困轉(zhuǎn)變，從重點解決農(nóng)村貧困問題向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧轉(zhuǎn)變。這意味著扶貧工作領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，以及扶貧工作要更加注重“造血”功能的培育，貧困人口的幫扶更多要依靠能力建設(shè)，要多激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動力。通過擴展低收入人口的致富渠道，提升落后地區(qū)和低收入人口的發(fā)展動力，注重對農(nóng)村人口特別是貧困家庭和城市的低收入群體的資產(chǎn)積累。2020年以后，我國減貧戰(zhàn)略主要是鞏固脫貧攻堅成果,有效防止貧困問題是產(chǎn)生。后扶貧時代黨和國家的扶貧工作應(yīng)當以縮小差距、為低收入創(chuàng)造更多就業(yè)機會為目標。

后扶貧時代的相對貧困問題治理一個非常重要的方面就是要是防止脫貧不穩(wěn)定戶致貧、防止邊緣易致貧戶致貧，從實踐層面看，隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的深入開展，有些地方已經(jīng)把防貧工作放在了突出的位置，立足“兩年后”的扶貧工作，積極探索精準防貧體制機制建設(shè)，構(gòu)筑了一道減貧的“保障墻”[3]。

（二）加大政策支持，建立健全貧困工作治理長效監(jiān)督預(yù)警機制

全面脫貧以后，各地要及時建立動態(tài)監(jiān)測機制、問題督辦機制，將貧困戶、已脫貧戶、低收入戶統(tǒng)納入監(jiān)測范圍。精準扶貧工作暫時告一段落以后，多方面原因會可能影響扶貧工作成效，例如，2019年底的一場突如其來的新冠肺炎疫情無疑就是一場大考，疫情的出現(xiàn)，考驗著扶貧工作成效，必然會影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、影響農(nóng)民收入。大災(zāi)大難面前，以前扶貧措施成效可能會大打折扣。

建立貧困問題治理長效監(jiān)督機制，要根據(jù)核查情況、區(qū)域范圍內(nèi)低收入人口變動、新產(chǎn)生貧困情況分類等及時納入動態(tài)調(diào)整范圍，政府民政部門、農(nóng)業(yè)部門應(yīng)及時收集貧困群體的利益訴求，組織調(diào)研，做好低收入群體就業(yè)扶持工作，加大對低收入人群的就業(yè)技能培訓(xùn)。在幫扶資金上，財政部門通過以獎代補、貼息、擔保等方式，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，加強對扶貧資產(chǎn)資本監(jiān)督管理，確保長效穩(wěn)定收益。另外，穩(wěn)就業(yè)是防止貧困產(chǎn)生的必要措施，讓貧困戶實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，提高貧困戶的勞動技能，各地可以嘗試開展“點對點”送工服務(wù)，落實好兜底就業(yè)，確保沒有貧困群眾因失業(yè)致貧。

（三）建立分級預(yù)警監(jiān)測機制治理相對貧困問題

預(yù)警監(jiān)測機制對象主要是脫貧不穩(wěn)定的建檔立卡戶和略高于貧困戶的邊緣戶。目前我國大部分地區(qū)預(yù)警監(jiān)測機制的主要考量指標是收入和“兩不愁三保障”指標，對相對貧困問題的治理也要對標這一考量指標，然后在此基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況發(fā)揮主觀能動性，建立好適應(yīng)本地高效易操作的預(yù)警監(jiān)測機制。

相對貧困問題的治理不能等貧困問題凸顯才引起重視，應(yīng)該在相對貧困問題產(chǎn)生前就實施圍堵。后扶貧時代致貧潛在風險與致貧實際發(fā)生的關(guān)聯(lián)性要引起相關(guān)部門足夠重視，組織力量加快建立分級預(yù)警監(jiān)測機制進行動態(tài)監(jiān)管和預(yù)警，對其家庭狀況和收入來源進行風險評估，識別出需要進一步鞏固脫貧成效的脫貧戶，關(guān)注其后續(xù)鞏固需求，形成短期、中期、長期相結(jié)合的鞏固體系[4]。建立分級預(yù)警監(jiān)測機制的工作責任主體應(yīng)該是在縣、鄉(xiāng)、村三級，積極構(gòu)建長效機制，常態(tài)化持續(xù)推進，確保預(yù)警監(jiān)測機制可以準確告示易致貧風險人群、提前進行預(yù)測預(yù)警、采取有效措施，以便超前布置、防風險于未然，最大可能減少有致貧風險的人口。

（四）強化綜合社會保障措施，確保應(yīng)保盡保

黨的十九屆五中全會提出，改善人民生活品質(zhì)，提高社會建設(shè)水平，健全多層次社會保障體系，全面推進健康中國建設(shè)，這些都是民生的關(guān)鍵所在，社會保障體系與社會治理的優(yōu)化關(guān)系每個人的幸福。確保做到“脫貧不脫?！?，切實做好社會救助兜底保障，實現(xiàn)“陽光救助”，要對符合條件的家庭和個人要加強核查和認定，對評議和審批對象進行公示，接受監(jiān)督。在做到“應(yīng)保盡?！钡耐瑫r，也要實現(xiàn)“應(yīng)退盡退”，低保監(jiān)管需要健全和完善相關(guān)制度，嚴格申請制度，完善查驗體系，后續(xù)管理逐步到位，拒絕人情關(guān)系。各地要強化醫(yī)療救助托底，探索將貧困邊緣戶的大病、重病患者納入健康扶貧保障的范圍，對負擔較重的大病、重病患者加大慈善救助等力度，防止因病致貧。

加強對貧困人口幫扶，是脫貧攻堅戰(zhàn)后有效鞏固扶貧成效的有力支撐。對特定家庭和群體進行幫扶，幫助渡過難關(guān)，對于穩(wěn)定經(jīng)濟、穩(wěn)定社會和有效應(yīng)對當前的新冠肺炎疫情也有重要的現(xiàn)實意義。保障民生福祉，助力更加充分更高質(zhì)量就業(yè)和多層次社會保障體系建設(shè)，將中央及地方的財政資金花在刀刃上，以對人民負責，對歷史負責的態(tài)度落實好各項社會保障措施，是黨和政府社會保障工作的出發(fā)點，也符合廣大人民群眾期盼，是維護人民群眾根本利益、堅持以人民為中心、實現(xiàn)人民對美好生活的向往的必要措施。

（五）加強信息共享，切實減輕基層負擔

在人類進入信息時代的今天，后扶貧時代相對貧困問題的治理要科學合理利用好各方信息資訊。各地目前已經(jīng)開展的財政社保信息化建設(shè)就是很好的工作機制，例如陜西省在2020年社會保障工作要點就提出，建立社保信息共享機制，充分利用“財政云”和各類社保信息，加強對數(shù)據(jù)的分析使用。推進全省財政社保信息化建設(shè)，完善社?；痤A(yù)決算編報系統(tǒng)，增強審核功能和數(shù)據(jù)分析功能[5]。信息資源的共建共享，一方面有效減少了基層干部的工作量，另外一方面也提高了基層工作效率，讓人民群眾盡早享受到各項政策紅利。

（六）加強長效扶貧的人才隊伍建設(shè)

2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年人才工作要點》，提出“進一步加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊伍建設(shè)，為全面建成小康社會提供強有力人才支撐”。習近平總書記也指出：脫貧攻堅任務(wù)能否高質(zhì)量完成，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在干部隊伍作風。

扶貧人才隊伍建設(shè)一方面要從引才、育才、留才等內(nèi)部支撐系統(tǒng)方面加強組織人才、中堅人才、基礎(chǔ)人才隊伍的建設(shè)；另一方面要從人才儲備、外部環(huán)境等方面加強外部支撐體系建設(shè)，打好人才隊伍建設(shè)“組合拳”，讓人才為長效扶貧提供強有力支撐。脫貧地區(qū)本身發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、脫貧人口自我發(fā)展能力也不足，加強扶貧人才隊伍建設(shè)是解決后扶貧時代相對貧困問題的關(guān)鍵所在。地方政府要貫徹新時代黨的組織路線，充分發(fā)揮黨管人才的統(tǒng)籌優(yōu)勢，加強對扶貧干部的各項培訓(xùn)，增強工作本領(lǐng)。關(guān)心和支持扶貧干部，切實解決其工作生活上的后顧之憂，為黨的扶貧事業(yè)積累人才資源。