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    機(jī)動(dòng)車持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)下的大中城市公共停車設(shè)施建設(shè)發(fā)展思路探討
    ——以佛山市為例

    2021-12-28 06:30:42
    交通與港航 2021年6期
    關(guān)鍵詞:佛山停車場(chǎng)用地

    李 旺

    深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心股份有限公司

    0 引 言

    1 停車發(fā)展現(xiàn)狀

    伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,佛山機(jī)動(dòng)車保有量高速增長(zhǎng),停車供需矛盾越發(fā)突出,為城市交通帶來(lái)巨大壓力,行車難、停車難問(wèn)題凸顯。為了滿足公眾出行的停車需求,除配建停車設(shè)施外,政府還會(huì)建設(shè)一定比例的公共停車設(shè)施,但是由于當(dāng)前建設(shè)用地難以保障、政府建設(shè)資金壓力大等突出問(wèn)題,極大地制約了公共停車設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展。因此,為解決這些突出困境,文章系統(tǒng)梳理相關(guān)部委和其他城市政策文件,從而在建設(shè)用地供給、建設(shè)資金補(bǔ)貼兩大方面進(jìn)行積極探索并實(shí)現(xiàn)了諸多新突破。

    1.1 停車政策綜述

    近年來(lái),停車問(wèn)題越發(fā)引起國(guó)家相關(guān)部委重視,發(fā)展政策形勢(shì)逐步向好,尤其是在土地和補(bǔ)貼方面不斷放寬政策限制,詳見(jiàn)表1。一是用地供給方面,國(guó)家要求在土地規(guī)劃或供應(yīng)階段提前預(yù)留出一定比例用地,專項(xiàng)用于建設(shè)公共停車設(shè)施,如《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“中心城區(qū)功能搬遷等騰出的土地應(yīng)規(guī)劃一定比例預(yù)留用于停車設(shè)施建設(shè)”[1];《關(guān)于進(jìn)一步完善城市停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)及用地政策的通知》提出“停車場(chǎng)用地供應(yīng)應(yīng)當(dāng)納入國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃”[2]。二是財(cái)政補(bǔ)貼方面,國(guó)家鼓勵(lì)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)模式,目前杭州、重慶等22個(gè)先進(jìn)城市紛紛出臺(tái)建設(shè)補(bǔ)貼政策,用來(lái)吸引社會(huì)資本投資建設(shè)公共停車設(shè)施,這也是各城市探索停車可持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要路徑之一。國(guó)家政策環(huán)境為佛山破解困境提供了思路和參考,但是對(duì)于佛山這種老舊小區(qū)、舊村舊廠較多的制造業(yè)強(qiáng)市來(lái)說(shuō),用地條件、用地性質(zhì)錯(cuò)綜復(fù)雜,土地成本也對(duì)應(yīng)組團(tuán)型城市特征而波動(dòng),因此亟需在地方層面進(jìn)一步深入研究適合城市自身發(fā)展政策體系。

    表1 相關(guān)部門或城市政策

    1.2 佛山停車供需矛盾

    佛山經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)市民購(gòu)買力的不斷提高,小汽車綜合成本(擁有成本+使用成本)與人均收入的比值逐年降低,由2002年1.59下降至2019年0.97。擁有私人小汽車是市民提高生活品質(zhì)的必然選擇,私人交通出行極具幸福感和自豪感。到2019年底,佛山小汽車保有量約為252萬(wàn)輛,而合法的泊位供給僅有130萬(wàn)個(gè),且小汽車年均增速要明顯高于泊位增速,如圖1所示。由此產(chǎn)生過(guò)多的停車缺口和出行需求又不斷加劇停車難問(wèn)題,進(jìn)而形成“小汽車快速增長(zhǎng)—泊位缺口增加—增加泊位供給(但不能無(wú)限量增加)—違停執(zhí)法不嚴(yán)(違停成本低)—路內(nèi)停車收費(fèi)沒(méi)效果(使用成本低)—小汽車快速增長(zhǎng)”的惡性循環(huán)。由于國(guó)家政策要求任何城市都不能出臺(tái)新的限購(gòu)政策,因此小汽車增長(zhǎng)源頭是失控的,這是不可持續(xù)的狀態(tài),停車供需矛盾將越發(fā)突出。

    圖1 小汽車與泊位發(fā)展情況對(duì)比

    為了緩解供需矛盾問(wèn)題,政府需要科學(xué)合理地增加泊位供給。一方面是提高停車配建指標(biāo),依賴配建停車來(lái)解決大部分停車需求,彌補(bǔ)因早期對(duì)機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展預(yù)判不足而產(chǎn)生的歷史欠賬。另一方面,通過(guò)建設(shè)公共停車設(shè)施來(lái)緩解老舊小區(qū)、城中村等重點(diǎn)區(qū)域停車難問(wèn)題,這類區(qū)域周邊的土地情況尤為復(fù)雜,有的是符合城市規(guī)劃而不符合土地利用規(guī)劃,有的是土地性質(zhì)不滿足建設(shè)條件的,諸如此類問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮,這就導(dǎo)致政府的有心無(wú)力,明明是有土地但卻無(wú)法推進(jìn)建設(shè),久而久之形成了放任自流的不良狀態(tài)。另外,由于土地成本、建設(shè)成本不斷增加,單純依靠政府建設(shè)公共停車設(shè)施并非一條可持續(xù)發(fā)展之路,政府財(cái)政負(fù)擔(dān)大、產(chǎn)出效益低,這又進(jìn)一步加劇停車設(shè)施供給乏力。

    2 公共停車建設(shè)困境

    2.1 用地供給存在嚴(yán)重不足,限制條件較多

    用地供給一直是制約公共停車設(shè)施建設(shè)的“卡脖子”問(wèn)題。目前,佛山公共停車設(shè)施建設(shè)用地供給難以保障,根據(jù)《佛山市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定(2015年修訂版)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》),交通場(chǎng)站用地S4可作為公共停車場(chǎng)建設(shè)用地,供應(yīng)量?jī)H占土地供應(yīng)計(jì)劃的10%~20%,且需要優(yōu)先滿足公交、出租車場(chǎng)站等公益設(shè)施,可想而知能夠分給公共停車設(shè)施的用地比例很少。

    從用地性質(zhì)兼容情況看,只有軌道交通用地可相容交通場(chǎng)站用地S4,如表2所示,如二類居住用地、商業(yè)用地等都需要經(jīng)過(guò)城市規(guī)劃部門的批準(zhǔn)后方可使用,這恰恰是需要突破的重點(diǎn)方向。根據(jù)《規(guī)定》要求“所有兼容的建筑用地面積不得超過(guò)總用地面積的30%,計(jì)容建筑面積不能超過(guò)總計(jì)容建筑面積的40%”,這就極大限制兼容土地的面積利用率,導(dǎo)致在用地供給方面的進(jìn)一步短缺。

    表2 用地性質(zhì)兼容表(節(jié)選)

    2.2 投資收益率低,社會(huì)資本引入困難重重

    佛山城市發(fā)展歷程造就了市弱區(qū)強(qiáng)的財(cái)稅體制,而市區(qū)兩級(jí)建設(shè)任務(wù)又是由各鎮(zhèn)(街道)來(lái)實(shí)施。因此,公共停車設(shè)施建設(shè)主體和出資主體均是鎮(zhèn)(街道),市區(qū)兩級(jí)并無(wú)任何資金支持,僅依靠鎮(zhèn)(街道)政府出資出力進(jìn)行建設(shè),壓力很大且動(dòng)力不足。同時(shí),各鎮(zhèn)(街道)對(duì)于違停執(zhí)法力度普遍偏弱,又存在較多長(zhǎng)期占用免費(fèi)路內(nèi)泊位的行為,對(duì)于收費(fèi)停車場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)無(wú)保障,進(jìn)一步弱化了鎮(zhèn)(街道)建設(shè)公共設(shè)施的主觀能動(dòng)性。

    另一方面,由于公共停車設(shè)施建設(shè)資金投入大,加之土地、運(yùn)營(yíng)成本不斷提高,收支不平衡導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)前期虧損嚴(yán)重,整體投資回報(bào)周期長(zhǎng),以創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園和東翠園立體停車樓為例,根據(jù)現(xiàn)狀使用特征計(jì)算這兩個(gè)項(xiàng)目的成本投資回報(bào)期約為11~13年[3],詳見(jiàn)表3。這就很難吸引社會(huì)資本投資,限制了政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展路徑的形成。

    表3 立體停車樓單個(gè)泊位投資回報(bào)計(jì)算[3]

    3 破題思路與建議

    3.1 強(qiáng)化公共停車設(shè)施用地供應(yīng),突破現(xiàn)有用地條件束縛

    一是重點(diǎn)突破《規(guī)定》中對(duì)于土地兼容和土地供給數(shù)量要求。首先,要將停車設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃納入控制性詳細(xì)規(guī)劃,作為公共停車場(chǎng)建設(shè)的依據(jù),另外政府每年在儲(chǔ)備的土地中確定一定數(shù)量用地專項(xiàng)用于引進(jìn)社會(huì)資本投資建設(shè),作為建設(shè)用地保障的基礎(chǔ)。其次,要重點(diǎn)突破《規(guī)定》中對(duì)可建設(shè)用地性質(zhì)的要求,建議控規(guī)中除農(nóng)用地、城市道路、公用設(shè)施、廣場(chǎng)用地外的土地,均可在不改變其規(guī)劃用地性質(zhì)的前提下建設(shè)公共停車場(chǎng),這就突破了土地兼容性和土地供給數(shù)量比例的嚴(yán)苛條件,在佛山是一次大膽的嘗試與創(chuàng)新。以一類、二類工業(yè)用地為例,這兩種用地與公共停車設(shè)施建設(shè)用地(S4)并不相容,理論上不能用于建設(shè)公共停車場(chǎng),但是在突破上述規(guī)定后就意味著可不受到規(guī)劃土地性質(zhì)的約束從而用于公共停車設(shè)施建設(shè)。

    二是重點(diǎn)突破《規(guī)定》中對(duì)于局限建設(shè)條件下建筑退距要求。結(jié)合佛山當(dāng)前公用設(shè)施短缺的實(shí)際,鼓勵(lì)公共停車場(chǎng)與經(jīng)鎮(zhèn)(街道)民政、市政等相關(guān)政府主管部門認(rèn)定的如垃圾站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站等公共配套服務(wù)設(shè)施共同建設(shè),其中公共停車場(chǎng)部分不計(jì)容。另外,重點(diǎn)解決村居內(nèi)停車設(shè)施匱乏與土地利用條件局限的突出矛盾,建議對(duì)于村居、社區(qū)內(nèi)可利用建設(shè)用地面積較小或較為緊張的情況,在符合消防、交通要求前提下,盡量滿足日照要求,并征得周邊影響范圍內(nèi)居民同意后,將停車場(chǎng)建設(shè)地塊建筑退讓距離最低標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為3m。這個(gè)3m也是《規(guī)定》中臨路建筑退讓道路紅線的最小距離,換言之,在需退讓基本道路通行區(qū)域外,其他區(qū)域都可用來(lái)建設(shè)停車設(shè)施。上述兩點(diǎn)對(duì)于提高土地復(fù)合利用率具有很大意義,既保障了停車用地供給,又兼顧了其他公用需求,一舉兩得。

    三是重點(diǎn)突破原國(guó)土資源部發(fā)布的《劃撥用地目錄》中對(duì)于用地供給方式的要求。根據(jù)《劃撥用地目錄》,公共停車場(chǎng)設(shè)施用地并不屬于目錄范疇,只能通過(guò)招拍掛方式獲得,這樣無(wú)疑增加建設(shè)前期的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本。但《劃撥用地目錄》并非完全不可以突破,根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法(2019年修訂版)》第54條規(guī)定“下列建設(shè)用地,經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn),可以以劃撥方式取得:(一)國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地;(二)城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地;(三)國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地;(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地”。理論上公共停車設(shè)施是準(zhǔn)公共物品,其建設(shè)用地應(yīng)屬于“公益事業(yè)用地”之中。因此,為了簡(jiǎn)化前期招投標(biāo)時(shí)間,縮減經(jīng)濟(jì)成本,建議政府或國(guó)有公司投資建設(shè)的公共停車設(shè)施項(xiàng)目用地,可以劃撥方式供地,按實(shí)際發(fā)生的征地及整治費(fèi)用確定劃撥土地成本[4],突破現(xiàn)有《劃撥用地目錄》束縛,這樣既能保障國(guó)有土地資源不流失,又能快速地完成供地程序、加速建設(shè)。

    3.2 研究制定停車建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),提升社會(huì)投資吸引力

    重點(diǎn)分析珠三角城市和同體量城市的建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),得到不同類別的停車設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼范圍,詳見(jiàn)表4。另外,重慶、長(zhǎng)沙為了更精準(zhǔn)地進(jìn)行補(bǔ)貼,制定了分區(qū)差異化補(bǔ)貼政策,這對(duì)于佛山這種組團(tuán)型城市具有十分重要的借鑒意義。

    表4 各城市對(duì)公共停車場(chǎng)建設(shè)補(bǔ)貼(單位:元/車位)

    根據(jù)佛山組團(tuán)型城市特點(diǎn),采用兩種方式確定分區(qū)。一是根據(jù)鎮(zhèn)(街道)樓面地價(jià)測(cè)算,樓面地價(jià)為土地總價(jià)與規(guī)劃建筑面積的比值,即為土地單價(jià)除以容積率,而規(guī)劃建筑面積等于土地面積乘以容積率,容積率等于地上建筑總面積與規(guī)劃用地面積的比值,經(jīng)過(guò)計(jì)算可近似認(rèn)為樓面地價(jià)與土地單價(jià)基本成正比[4]。二是根據(jù)停車缺口和需求劃分,即停車缺口大、需求大的區(qū)域,建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高。由此,綜合得到全市補(bǔ)貼分區(qū)如圖2所示,這也與佛山組團(tuán)型城市特征是十分契合的。

    圖2 停車建設(shè)補(bǔ)貼分區(qū)建議(左圖)及城市空間結(jié)構(gòu)(右圖)

    參考建筑工程成本,計(jì)算得到不同類別單個(gè)泊位平均建安成本:地上自走式8萬(wàn)元,平面移動(dòng)式/巷道堆垛式等6萬(wàn)元,垂直升降式8萬(wàn)元;地下自走式12萬(wàn)元,平面移動(dòng)式/巷道堆垛式/垂直循環(huán)式等12萬(wàn)元。根據(jù)其他城市經(jīng)驗(yàn),補(bǔ)貼金額一般為泊位建安成本的25%,計(jì)算得到一類區(qū)建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),二、三類區(qū)按照25%的層級(jí)遞減,詳見(jiàn)表5。本次標(biāo)準(zhǔn)僅設(shè)定各類設(shè)施補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的下限,為不同經(jīng)濟(jì)實(shí)力的鎮(zhèn)街差異化補(bǔ)貼預(yù)留了靈活空間。

    表5 佛山市公共停車設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)(單位:元/車位)

    4 應(yīng)用案例

    文中所提到的重點(diǎn)建議已經(jīng)在佛山實(shí)際工作中得到應(yīng)用。2019年11月,南海區(qū)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)佛山市南海區(qū)公共停車場(chǎng)建設(shè)管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》中將用地性質(zhì)突破、建設(shè)要求放寬、靈活供地方式和建設(shè)資金補(bǔ)貼寫入其中,如“鼓勵(lì)公共停車場(chǎng)與經(jīng)鎮(zhèn)(街道)民政、市政等相關(guān)政府主管部門認(rèn)定的公共配套服務(wù)設(shè)施等共同建設(shè),其中公共停車場(chǎng)部分不計(jì)容”、“利用城市道路、城市廣場(chǎng)、公園綠地、防護(hù)綠地的地下空間和橋下空間建設(shè)公共停車場(chǎng)的,按劃撥方式供地”、“研究制定停車產(chǎn)業(yè)扶持和鼓勵(lì)性政策,各鎮(zhèn)(街道)可結(jié)合地價(jià)、建安成本等綜合情況,制定差異化建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”[5]等條款。

    根據(jù)上述政策,南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)(一類區(qū))鼓勵(lì)村居(社區(qū))自主建設(shè)公共停車場(chǎng),將每個(gè)車位補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提高至3萬(wàn)元,吸引較多社會(huì)資本參與到停車設(shè)施建設(shè)當(dāng)中。據(jù)統(tǒng)計(jì),自政策實(shí)施后半年內(nèi)約有62宗設(shè)施建設(shè)意向報(bào)送,如按照政策實(shí)施前的規(guī)定審核只有7宗符合建設(shè)條件,而在政策實(shí)施后審核有45宗是符合條件的,提高約60%。在該政策指導(dǎo)下大瀝鎮(zhèn)工作取得扎實(shí)成效,為全市推動(dòng)公共停車建設(shè)發(fā)展樹(shù)立了優(yōu)質(zhì)的樣板工程。

    5 結(jié) 語(yǔ)

    當(dāng)前,停車難問(wèn)題已經(jīng)成為了民生熱點(diǎn)問(wèn)題,關(guān)乎到市民生活、出行的各個(gè)層面。然而由于用地供給不足、建設(shè)成本過(guò)高、收益回報(bào)率低、周期長(zhǎng)等不利因素,導(dǎo)致佛山在公共停車設(shè)施建設(shè)方面存在較大的困境。為解決上述困境,從土地供給、建設(shè)補(bǔ)貼兩個(gè)方面提出破題思路與建議,并在南海區(qū)得到實(shí)踐,能夠有效增加土地資源供給、吸引社會(huì)資本投資,為推動(dòng)全市停車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

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