淺談國(guó)有企業(yè)法人治理體系建設(shè)及措施

趙秀云

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位，承擔(dān)著許多社會(huì)責(zé)任。伴隨著中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制改革取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制改革已經(jīng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要方面?！豆痉ā返念C布與實(shí)施，對(duì)建立現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度，完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)提出了更高的要求。其中，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展有其特殊的背景和諸多歷史因素。隨著中國(guó)國(guó)有企業(yè)公司制改革的深入，中國(guó)國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了許多問題，從而影響了中國(guó)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，我國(guó)國(guó)有企業(yè)如何完善公司治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)值得研究的問題。

一、法人治理結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)析

1.基本概念。狹義的公司治理結(jié)構(gòu)主要是指公司股東、董事、監(jiān)事和經(jīng)理之間的關(guān)系?？傮w而言，公司治理結(jié)構(gòu)還包括企業(yè)的利益相關(guān)者，如員工、客戶以及企業(yè)與公眾的關(guān)系。公司治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是建立在投資者、投資者代表、管理層和監(jiān)管層充分行使各自權(quán)力的基礎(chǔ)上，從而構(gòu)成相互支持、相互控制和制衡的關(guān)系。

2.基本特征。（1）各司其職，權(quán)責(zé)明確。企業(yè)社會(huì)的組織包括權(quán)力機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)。他們共同組成公司的法人治理結(jié)構(gòu)，每一個(gè)組織都有其權(quán)力、責(zé)任和分工。各個(gè)部門相互制約，相互協(xié)調(diào)，共同推動(dòng)公司的有效運(yùn)作。一般而言，董事會(huì)或股東大會(huì)是公司的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，代表了股東對(duì)公司的最終決定權(quán)和控制權(quán)。管理者是公司的管理者，向股東大會(huì)或董事會(huì)負(fù)責(zé)，執(zhí)行董事會(huì)的決議，并決定經(jīng)營(yíng)者的聘用。經(jīng)營(yíng)者是企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的執(zhí)行者，對(duì)董事會(huì)負(fù)有責(zé)任，在董事會(huì)的授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)，負(fù)責(zé)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)管理。（2）委托代理，勞動(dòng)契約。在本質(zhì)上，公司治理結(jié)構(gòu)是所有者與代理人的關(guān)系，也就是公司各級(jí)委托代理關(guān)系。將資產(chǎn)移交董事會(huì)并委托給董事會(huì)作為主要義務(wù)人，對(duì)董事會(huì)和管理層進(jìn)行日常監(jiān)督上述基礎(chǔ)管理水平取決于主體之間的關(guān)系，而低于管理水平則取決于公司的規(guī)模和員工數(shù)量。這些系列之間的關(guān)系主要是由于雇傭合同從股東大會(huì)或股東大會(huì)到最基層的承諾，應(yīng)構(gòu)成從上到下的縱向委托關(guān)系;無論是委托代理關(guān)系還是工作關(guān)系。（3）激勵(lì)約束，權(quán)力制衡。由于信息不對(duì)稱、道德風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)不確定性等原因，企業(yè)主與經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系存在代理問題，首先需要建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制、約束機(jī)制和權(quán)力制衡機(jī)制，而委托人則需要通過不同的方式來激勵(lì)代理人（如決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)），使其承擔(dān)同樣的責(zé)任和義務(wù)。實(shí)際上，公司治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)是為了明確公司所有組織的權(quán)利和義務(wù)。

二、國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題

1.產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一。從公益事業(yè)運(yùn)行的角度看，雖然已經(jīng)轉(zhuǎn)為群體，但在幾個(gè)利益相關(guān)者之間缺乏控制和平衡。國(guó)有企業(yè)所有制難以真正落實(shí)。股權(quán)結(jié)構(gòu)存在“占主導(dǎo)地位”的現(xiàn)象，公司法人的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)無法真正落實(shí)。因此，改革后的公司治理結(jié)構(gòu)往往難以規(guī)范。

2.投資主體缺位。目前，股權(quán)分置改革后，許多國(guó)有企業(yè)仍然存在所有權(quán)缺失的問題。要么政府任命董事長(zhǎng)或總干事，要么行政權(quán)力被政府有效控制，要么國(guó)家沒有從根本上充分行使國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)。國(guó)家的《國(guó)有股法》流于形式，而董事或經(jīng)理是國(guó)有產(chǎn)權(quán)法的代表，這就說明公司在“業(yè)主自由”的狀態(tài)下何去何從。國(guó)有資本很難成為所有者，所有者和經(jīng)營(yíng)者之間的責(zé)任、權(quán)利和利益的界定當(dāng)然是不明確的。建立適當(dāng)?shù)母鞣奖O(jiān)督模式和適當(dāng)?shù)奈写頇C(jī)制，將逐步加大公司的權(quán)力，降低政府對(duì)公司的控制能力，導(dǎo)致所有者缺位。

3.經(jīng)理人行為缺少約束?，F(xiàn)代公司最重要的特征之一就是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。然而，國(guó)有企業(yè)的主代理關(guān)系有其典型的特征：所有公民都賦予政府權(quán)力，形成自下而上的委托代理關(guān)系;政府對(duì)國(guó)有控股公司的批準(zhǔn)，再對(duì)國(guó)有企業(yè)的批準(zhǔn)，構(gòu)成另一種主代理關(guān)系。在公營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)代理參與中，代理人往往利用自身的信息優(yōu)勢(shì)，實(shí)施不同類型的機(jī)會(huì)主義行為，無法完成自己的任務(wù);國(guó)企的管理者由董事會(huì)選舉產(chǎn)生，董事的選擇是政治性的。當(dāng)然，管理者的選擇成為政治和人的因素，一個(gè)公司的管理需要具有政治素質(zhì)的人才，但也需要具有經(jīng)濟(jì)管理綜合素質(zhì)的人才。

4.內(nèi)外治理機(jī)制不健全。從我國(guó)國(guó)有企業(yè)公司治理的現(xiàn)狀來看，治理機(jī)制的失效表面上是公司治理結(jié)構(gòu)的失效。狹義上講，內(nèi)部治理機(jī)制并不完善。但深層次原因是資本市場(chǎng)、管理市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)的外部治理相對(duì)缺失，過分強(qiáng)調(diào)內(nèi)部治理。我國(guó)目前還處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一階段，由于各方面市場(chǎng)的發(fā)展和成熟度都不高，依靠外部市場(chǎng)來監(jiān)督和治理公司還有很長(zhǎng)的路要走，但以內(nèi)部治理機(jī)制為主要機(jī)制，以外部治理為輔助機(jī)制的公司治理模式的發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)成為我國(guó)國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展方向。

三、國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)完善措施

1.彌補(bǔ)所有者缺位。國(guó)務(wù)院、市政局逐步建立了人、事、資三位一體的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制。各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)承擔(dān)投資者的責(zé)任，這是解決國(guó)有企業(yè)所有者缺位現(xiàn)狀的重要一步?，F(xiàn)代國(guó)有企業(yè)所有制與傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)所有制的重大突破在于國(guó)有企業(yè)的互補(bǔ)性。資產(chǎn)監(jiān)管和行政委托是行政管理的重要環(huán)節(jié)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)要適應(yīng)新的理念和創(chuàng)新的管理手段，從真正意義上的“管理者”向“投資者”轉(zhuǎn)變，只有國(guó)資委對(duì)公司進(jìn)行管理和監(jiān)督，國(guó)資委的主要職能是“優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)”。只有這樣，國(guó)資委才能實(shí)現(xiàn)從國(guó)企管理者到國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)者的質(zhì)的飛躍。

2.推動(dòng)股權(quán)多元化。實(shí)踐證明，國(guó)有企業(yè)以A股為主，不利于完善公司治理結(jié)構(gòu)，而投資主體和投資對(duì)象的多元化是公司成立的必要前提。國(guó)有企業(yè)要通過多種方式大力推進(jìn)投資主體多元化，特別是結(jié)合不同的公司規(guī)模、地位、參股構(gòu)成和發(fā)展前景，可以減持政府股、換股，吸收社會(huì)法人、職工和自然人的股份，實(shí)現(xiàn)資本結(jié)構(gòu)多元化。在中小企業(yè)中，可以通過中外合資、國(guó)內(nèi)外交流等方式實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，通過談判將部分權(quán)力或股權(quán)轉(zhuǎn)讓給公司的員工、經(jīng)理或外部員工，也是實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化的可能性之一。

3.完善經(jīng)理層的激勵(lì)、約束機(jī)制。建立一支高素質(zhì)的職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍，不僅是完善公司治理結(jié)構(gòu)的需要，也是國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)不可缺少的前提條件。因此，國(guó)有企業(yè)管理者應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)公開就業(yè)，從公務(wù)員轉(zhuǎn)向職業(yè)經(jīng)理人。同時(shí)，要努力營(yíng)造職業(yè)經(jīng)理人施展才華的良好環(huán)境，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策產(chǎn)生重大影響。讓他們真正有地位、有責(zé)任、有權(quán)力、有發(fā)揮的空間，而且，只有這樣，他們才能有一個(gè)國(guó)企管理者的中薪市場(chǎng)化、與業(yè)績(jī)掛鉤的市場(chǎng)，效率優(yōu)先，對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的長(zhǎng)期激勵(lì)和約束借助市場(chǎng)來實(shí)施。

4.建立有效的監(jiān)督機(jī)制。公司應(yīng)當(dāng)選擇一定比例的專職或者獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，專職獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的薪酬和福利應(yīng)由國(guó)資委承擔(dān)，以確保其與企業(yè)之間的利益關(guān)系。此外，還確定了派出董事會(huì)工作的目的和內(nèi)容，規(guī)定了董事會(huì)的規(guī)章制度：明確公司的地位、資本運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)效率，圍繞主要經(jīng)營(yíng)決策;重大改革重組和分配公司收入。派出的監(jiān)事會(huì)主要由政府官員和專家組成。為確保董事會(huì)工作的獨(dú)立性和權(quán)威性，應(yīng)建立董事會(huì)的考核、薪酬和處罰機(jī)制，并取消派往國(guó)外的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

5.完善董事會(huì)的作用機(jī)制。公司規(guī)范治理需要以董事會(huì)為代表，以股東利益為導(dǎo)向，選擇、激勵(lì)和監(jiān)督公司的重要決策。但目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)的實(shí)際情況是，董事會(huì)的作用明顯不足，這表明代表國(guó)有資產(chǎn)利益的董事會(huì)成員與國(guó)有資產(chǎn)利益的董事會(huì)成員之間存在著差距。其原因在于：一是部分國(guó)有企業(yè)引進(jìn)外部股東后，可在公司內(nèi)部形成相互控制、平衡的公司治理結(jié)構(gòu)，使公司資本多元化;二是董事會(huì)成員的利益應(yīng)得到積極保護(hù)，這與國(guó)有資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)和狀況密切相關(guān)，因此在對(duì)管理層進(jìn)行激勵(lì)的同時(shí)，可設(shè)計(jì)董事會(huì)成員的薪酬體系，促進(jìn)專業(yè)化、職業(yè)化董事的培養(yǎng)，逐步實(shí)行市場(chǎng)化的董事產(chǎn)生機(jī)制和外部董事制度;三是在國(guó)家產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面出現(xiàn)了嚴(yán)重的“不道德行為”，會(huì)導(dǎo)致董事會(huì)成員被擠出董事隊(duì)伍，從而暴露出人力資本的流失，使董事會(huì)成員能認(rèn)真履行職責(zé)，使公司治理結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者有效約束。

6.現(xiàn)階段要注重發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的作用。在國(guó)有企業(yè)理想的公司治理結(jié)構(gòu)形式中，董事會(huì)起主導(dǎo)作用，而監(jiān)事會(huì)只是作為一種輔助手段存在。然而，由于認(rèn)識(shí)問題、選擇問題、國(guó)家管理權(quán)力有限等原因，缺乏對(duì)黨管框架原則的支持和沖突，使得國(guó)有企業(yè)在不久的將來很難建立一種理想的公司治理結(jié)構(gòu)。國(guó)有企業(yè)缺乏有效的董事會(huì)。雖然個(gè)別公司有正式的董事會(huì)，但董事會(huì)是與管理團(tuán)隊(duì)協(xié)商的，實(shí)質(zhì)上是管理團(tuán)隊(duì)的概念。首先，國(guó)有企業(yè)的國(guó)家管理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是確定經(jīng)營(yíng)者（管理團(tuán)隊(duì)），二是派出董事會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)者（管理團(tuán)隊(duì)）進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)家?guī)缀跻揽勘O(jiān)事會(huì)來監(jiān)督。然而，監(jiān)事會(huì)在國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督和管理中并沒有發(fā)揮有效的作用。一方面，由于公司受“內(nèi)部人”控制，管理者包攬整個(gè)業(yè)務(wù)，監(jiān)事會(huì)難以接手監(jiān)管;另一方面，由于履行使命的能力和動(dòng)力不足，董事會(huì)的工作效率不高，是董事會(huì)的問題。面對(duì)國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，需要加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)的結(jié)構(gòu)和作用。面對(duì)突出的問題，如許多任務(wù)交給了監(jiān)督機(jī)構(gòu);我們可以通過轉(zhuǎn)移監(jiān)督機(jī)構(gòu)的一部分責(zé)任、大幅度提高監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作人員的素質(zhì)和對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員的有效激勵(lì)機(jī)制來解決這些問題。

四、結(jié)語(yǔ)

探索具有中國(guó)特色的國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)面臨的一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，隨著國(guó)有企業(yè)改革的不斷深入，這一問題將與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，不斷完善。

（作者單位：中國(guó)葛洲壩集團(tuán)路橋工程有限公司）