新時期農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的困境路徑及經(jīng)營模式

馬 良，李焱瑄

（1.鄭州市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理指導(dǎo)站，河南鄭州 450006；2.鄭州市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊，河南鄭州 450000）

2021 年中共中央一號文件提出“2021 年基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟?！鞭r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)的完成，預(yù)示著新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的誕生和完善，為發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟提供了平臺和載體，改制后建立的股份經(jīng)濟合作社成為開發(fā)集體資源、管理集體資產(chǎn)、發(fā)展集體經(jīng)濟的合法市場主體。

1 新時期發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的背景和任務(wù)

“十四五”總體發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)我國由“全面建成小康社會”進入到“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”，進入到以新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局為標(biāo)志的新時期。2021 年6 月1 日施行的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》規(guī)定：“村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，實行村民自治，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟，維護農(nóng)民合法權(quán)益，并應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督?！?/p>

針對新時期發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，2021 年4 月中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等10 部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于扎實做好當(dāng)前重點工作如期完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)的通知》提出：“因地制宜發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，各地要在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，把黨員、群眾組織起來，以市場為導(dǎo)向，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力，引領(lǐng)農(nóng)民逐步實現(xiàn)共同富裕，助推鄉(xiāng)村振興?！痹缭?018 年11 月，中央組織部、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于堅持和加強農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)扶持壯大村級集體經(jīng)濟的通知》，明確到2022 年，中央財政在全國范圍內(nèi)扶持10 萬個行政村發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，基本消除集體經(jīng)濟空殼村、薄弱村，逐步實現(xiàn)村村都有穩(wěn)定的集體經(jīng)濟收入，進一步增強村級自我保障和服務(wù)群眾能力，提升農(nóng)村基層黨組織的組織力［1］。

從中央政策、部門文件到國家法律，都對發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟提出了明確要求。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟不僅是為增加農(nóng)民收入尤其是財產(chǎn)性收入、增強集體服務(wù)實力、為農(nóng)民群眾辦的一件實事，而且對于鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度、實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕、提高農(nóng)村社會治理能力、推進基層組織振興，從而全面推進鄉(xiāng)村振興是一項重要的政治任務(wù)。消除集體經(jīng)濟空殼村、薄弱村，成為新時期縣鄉(xiāng)兩級政府助推鄉(xiāng)村振興、加強鄉(xiāng)村建設(shè)、提高鄉(xiāng)村治理能力的首要措施和根本抓手［2］。

2 發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的問題和困境

通過近5 年來評審、查閱農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展項目實施方案及實地了解方案實施情況，分析揭示存在的一些不可忽視問題與困境，厘清這些問題和困境及產(chǎn)生的原因，以利于促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。

2.1 問題

2.1.1 缺少市場分析，項目隨意變動

新時期扶持發(fā)展集體經(jīng)濟的對象基本都是空白村或薄弱村，兩委班子成員的年齡偏大，不善經(jīng)營、不會管理，不少村集體選定的項目，缺少有針對性的市場分析，缺少選定項目的資源、交通、區(qū)位、人才及技術(shù)等優(yōu)勢分析，項目是否可行不得而知。同時，有的資金到位時項目又臨時變動，盲目、隨意立項［3］。

2.1.2 發(fā)展產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)貙嶋H結(jié)合不緊密

部分村選定的產(chǎn)業(yè)尤其是種養(yǎng)業(yè)，未能與當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)條件、自然條件、種養(yǎng)技術(shù)與規(guī)模相結(jié)合，缺少技術(shù)、銷售、市場等條件支撐。

2.1.3 土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)入股少，項目運行成本高

項目建設(shè)時需流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地，多以轉(zhuǎn)包形式出現(xiàn)，很少有土地經(jīng)營權(quán)入股，項目實施時，村集體則要先支付較高的土地流轉(zhuǎn)費用，增加了項目運行周轉(zhuǎn)資金，提高了項目運行成本［4］。

2.1.4 村集體財政資金投入沒有構(gòu)建固定資產(chǎn)

利用財政扶持資金、集體積累資金和農(nóng)民入股資金發(fā)展集體經(jīng)濟時，個別村在項目規(guī)劃或項目建設(shè)投入時用于農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)、無形資產(chǎn)投資（如“三品一標(biāo)”、商譽等）或線上銷售產(chǎn)品，而非固定資產(chǎn)投入或電商平臺軟硬件建設(shè)，資金投入未形成集體固定資產(chǎn)，審計時容易出現(xiàn)問題。項目預(yù)算超過財政扶持資金額度的，超額部分無法保證及時到位［5］。

2.1.5 項目建設(shè)因土地、許可等問題半途而廢

非農(nóng)建設(shè)項目涉及土地、規(guī)劃、環(huán)保、衛(wèi)生健康及產(chǎn)品質(zhì)量等事項，實施前沒有向土地、發(fā)改、環(huán)保、建設(shè)等相關(guān)部門申報，沒有經(jīng)過審核批準(zhǔn)，只顧項目資金申報，造成實施時或中途被迫停止施行。

2.1.6 缺少集體經(jīng)濟項目經(jīng)營模式和收益分配制度

部分村偏重項目建設(shè)與實施，忽視運營與管理，擬定項目時不清楚由誰經(jīng)營，如何經(jīng)營。有的只有項目建成后的收益分析，缺乏對集體收入如何獲得的分析。明確采用集體直接經(jīng)營模式的，缺少獲得集體收入來源渠道或辦法。集體獲得收益后，如何使農(nóng)民得到更多實惠，缺乏經(jīng)民主決策形成的收益分配意見。

2.2 困境

2.2.1 項目選定

選定發(fā)展項目時，由于部分村集體缺少對技術(shù)信息、產(chǎn)業(yè)信息、市場信息等各種信息的了解，往往不顧自身條件和優(yōu)勢，存在盲目選擇或者跟風(fēng)行為，導(dǎo)致項目實施效果不明顯，經(jīng)濟效益欠佳。

2.2.2 資金使用

資金使用過程中，存在有固定資產(chǎn)購置資金、但缺少流動資金的問題。發(fā)展集體經(jīng)濟財政扶持資金到位后，為了便于項目審計，按照資金使用規(guī)定，要求村集體利用財政扶持資金只能購置固定資產(chǎn)，不能用于其他，但是對于集體收入空白村或薄弱村往往因缺少流動資金陷入經(jīng)營困境。

2.2.3 政策許可

發(fā)展集體經(jīng)濟項目涉及非農(nóng)建設(shè)的，一些村已具備資金、人才、技術(shù)、市場等條件，但因沒有非農(nóng)用地，無法使集體經(jīng)濟發(fā)展項目落地。有些村具備發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢，但是受土地制約難以實施。

2.2.4 市場風(fēng)險

發(fā)展集體經(jīng)濟作為政治任務(wù)下達到基層，面對市場經(jīng)濟，完成財政投入任務(wù)并非意味集體收入必增，投資收益和市場風(fēng)險并存。因此，既要有集體經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，又要兼顧客觀現(xiàn)實、穩(wěn)步發(fā)展。

2.2.5 經(jīng)營效果

集體直接經(jīng)營能使集體經(jīng)濟項目收益最大化。由于多數(shù)村集體缺乏懂經(jīng)營、善管理人才，不少項目建成后不是集體直接經(jīng)營，而是多為直接對外出租或?qū)嵭邪l(fā)包經(jīng)營，集體只能獲得較低的租金收入或發(fā)包收入，資金投入收益達不到最大化，集體投資盈利微小。

3 發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的路徑

新時期，扶持發(fā)展村級集體經(jīng)濟是一項艱巨復(fù)雜的政治任務(wù)，既要以市場為導(dǎo)向，又要改革創(chuàng)新，不僅要使大批年輕的高素質(zhì)職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人通過換屆選舉進入到村級干部隊伍，又要通過實施村第一書記、大學(xué)生村干部等政策充實基層干部隊伍，還要加大農(nóng)村基層經(jīng)營管理人才培養(yǎng)力度，提高村兩委干部經(jīng)營管理水平，加強對發(fā)展集體經(jīng)濟的指導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)民群眾積極參與，不能盲目冒進，要穩(wěn)步發(fā)展。同時，加強土地宏觀規(guī)劃與管理，以縣為單位制定集體經(jīng)濟發(fā)展用地計劃，在不減少耕地的前提下，為發(fā)展集體經(jīng)濟提供政策支持，以解決制約集體經(jīng)濟發(fā)展的土地瓶頸問題。

農(nóng)村集體經(jīng)濟分為村級集體經(jīng)濟和村民組級集體經(jīng)濟2 個層級，目前發(fā)展村級集體經(jīng)濟為首要任務(wù)。村級集體產(chǎn)權(quán)制度改革為發(fā)展集體經(jīng)濟提供了組織基礎(chǔ)和前提條件，因此各地發(fā)展村級集體經(jīng)濟，要在適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的同時，因地制宜、量力而行、服務(wù)合作、互利共贏。

山區(qū)、丘陵、平原村情不同，城中、城郊、遠郊村力不一，選定發(fā)展項目各不相同，村與村之間只能借鑒學(xué)習(xí)發(fā)展集體經(jīng)濟的思路和理念，要舉一反三，切不可生搬硬套。土地資源豐富和資金充裕的村之間可加強聯(lián)合與互補，實施飛地開發(fā)。按照提供的路徑，選定適合自己的發(fā)展項目。

3.1 建農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈設(shè)施

村集體若位于農(nóng)產(chǎn)品及加工產(chǎn)品交易市場附近，且有較好的交通區(qū)位優(yōu)勢，或有非常發(fā)達的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，市場潛力大，可利用集體建設(shè)用地及相關(guān)建設(shè)許可政策新建或擴容升級改造農(nóng)產(chǎn)品和加工產(chǎn)品冷藏、保鮮、儲放、保管等倉儲設(shè)施發(fā)展集體經(jīng)濟。

3.2 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房、新建企業(yè)（含分支企業(yè)）廠房

村集體所在地域工業(yè)比較發(fā)達，且具有較好的交通區(qū)位優(yōu)勢，可利用村集體原有的舊學(xué)校、廢棄企業(yè)、舊宅基地建標(biāo)準(zhǔn)化廠房及新建、擴建企業(yè)；或與當(dāng)?shù)卦衅髽I(yè)、新引入企業(yè)合作發(fā)展工業(yè)，以此發(fā)展集體經(jīng)濟。

3.3 購置資產(chǎn)

對于城郊村、失去集體土地（也包括城中拆遷村）的村、丘陵山區(qū)生產(chǎn)條件差人均耕地少的村，可以由集體購置不動產(chǎn)（商鋪等）、動產(chǎn)（大的牲畜，如奶牛、肉牛），通過出租、托管或寄養(yǎng)等方式發(fā)展集體經(jīng)濟；也可以由集體入股經(jīng)營效益良好的農(nóng)牧、工業(yè)企業(yè)（龍頭企業(yè)）及合作社發(fā)展股份經(jīng)濟，或以借款方式按固定利息獲得收益（確保資金安全）。

3.4 農(nóng)業(yè)非農(nóng)相結(jié)合，建設(shè)田園綜合體

村集體所處地域有生態(tài)環(huán)境和人文歷史等資源，或村集體所在地現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)比較發(fā)達，可利用集體建設(shè)用地開展集住宿、休養(yǎng)、培訓(xùn)、拓展訓(xùn)練、科普、采摘、餐飲于一體的綜合性服務(wù)（可多村聯(lián)合），發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，以增加集體收入。

3.5 建種養(yǎng)設(shè)施或出資入股、新建、擴建基地

對于生產(chǎn)條件好、人均耕地多、設(shè)施農(nóng)業(yè)或種養(yǎng)基礎(chǔ)好，基本形成一村一品的村集體，可利用村集體未發(fā)包到戶的土地或經(jīng)營權(quán)入股的土地建設(shè)施農(nóng)業(yè)（種植蔬菜、瓜果、藥材、種苗）或養(yǎng)殖設(shè)施，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)或休閑觀光農(nóng)業(yè)。此類村集體也可以集體資金入股農(nóng)民合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)，或集體出資購置設(shè)施、牽頭成立農(nóng)民合作社，或與相關(guān)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)合作新建、擴建農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。

3.6 開展食品加工，發(fā)展特色種植

對于特色農(nóng)產(chǎn)品種植規(guī)模大、產(chǎn)量高，或具有傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)的村集體，在具有非農(nóng)發(fā)展用地前提下，進行一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，有種養(yǎng)、有加工、有銷售。對于生產(chǎn)條件較好、具有一定種植習(xí)慣的村集體，可利用村集體未發(fā)包到農(nóng)戶的土地發(fā)展特色種植（菌、藥、飼草等），或集體出資、農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)入股，集體領(lǐng)辦土地股份合作社，集體獲得股份收入。

3.7 購置農(nóng)機具、工程機械

村集體地處糧食生產(chǎn)功能區(qū)與重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)或種養(yǎng)產(chǎn)品已成規(guī)模，可以村內(nèi)農(nóng)機手為基礎(chǔ)，由村集體投資購置耕、種、管、收、運等農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)產(chǎn)品加工機械、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)機械，不僅滿足集體內(nèi)部成員需要，而且可以面向市場開展經(jīng)營。村集體工程建設(shè)資源豐富、優(yōu)勢明顯、市場廣闊，可集體投資購置挖掘機、裝載機、推土機等工程施工器械。

3.8 建設(shè)農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)設(shè)施

對于自然環(huán)境優(yōu)越、特色農(nóng)業(yè)突出、市場需求旺盛、發(fā)展旅游前景廣闊的村集體或進入大型農(nóng)村社區(qū)的村集體，可利用各類集體建設(shè)用地建設(shè)超市、農(nóng)莊、農(nóng)家飯店、農(nóng)家院、農(nóng)產(chǎn)品展銷、農(nóng)資配送、農(nóng)產(chǎn)品交易場所、幼兒園、養(yǎng)老院及民宿等服務(wù)設(shè)施。

3.9 合資合作發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，招引在外人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)

村集體轄區(qū)內(nèi)擁有非物質(zhì)文化遺產(chǎn)或鄉(xiāng)村傳統(tǒng)手工技藝，可利用集體資金合資合作多種方式發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。村集體成員在外創(chuàng)業(yè)成功或有可以引入的人才資源，村集體可利用土地、資金、房屋設(shè)施等吸引在外人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，引入人才進村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

3.10 為社區(qū)農(nóng)民提供生活、勞務(wù)等服務(wù)

撤村建居、村莊變社區(qū)的村集體，可購置相關(guān)設(shè)施為社區(qū)提供飲水、保潔、家政、澡堂、安保、維護、維修及綠化管護等服務(wù)，為特色產(chǎn)業(yè)提供勞務(wù)輸出、技藝培訓(xùn)服務(wù)，條件許可經(jīng)批準(zhǔn)可開展信用合作服務(wù)。

4 集體經(jīng)濟項目的經(jīng)營模式

集體經(jīng)濟項目經(jīng)營模式的選擇要因情施策，根據(jù)經(jīng)營人選與能力、健全的經(jīng)營制度、資金投入構(gòu)成、生產(chǎn)要素投入等情況，決定采用何種經(jīng)營模式。主要的經(jīng)營模式有以下3 種。

4.1 直接經(jīng)營

項目資金投入全部為村集體投入或集體控股，村集體經(jīng)濟組織管理人員或集體成員有經(jīng)營能力的，且經(jīng)營制度健全，村集體可采取直接經(jīng)營模式。運用“四議兩公開”工作法（“四議”即黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，“兩公開”即決議公開、實施結(jié)果公開）確定經(jīng)營人選、經(jīng)營收入目標(biāo)、獎懲辦法等。

4.2 對內(nèi)發(fā)包或?qū)ν獬鲎?/h3>

資金投入全部為村集體投入的項目，集體成員無力經(jīng)營或無人經(jīng)營，村集體可利用當(dāng)?shù)禺a(chǎn)權(quán)交易場所或運用“四議兩公開”工作法民主決策，將項目出租給集體成員以外的經(jīng)營者，或發(fā)包給本集體成員。出租價格、發(fā)包上交的承包費、租賃或承包期限等，均由民主決策確定。

4.3 股份合作經(jīng)營

股份合作經(jīng)營的具體經(jīng)營方式由生產(chǎn)要素投入情況和市場主體不同身份確定。1）采用公司化經(jīng)營方式。村集體資金投入占一定比例，其經(jīng)營主體是公司化的企業(yè)，依照《公司法》進行經(jīng)營。2）采用農(nóng)民合作社經(jīng)營方式。村集體資金購置資產(chǎn)或入股領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社、土地股份合作社，依照《合作社法》進行經(jīng)營。3）采用合資合作經(jīng)營方式。生產(chǎn)要素（土地、資金、技術(shù)、人才等）投入各方（包括村集體、集體成員、合作社、家庭農(nóng)場等）聯(lián)合成立經(jīng)營管理小組選定經(jīng)營負(fù)責(zé)人或聘請職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)項目經(jīng)營，投入方簽訂股份合作協(xié)議，集體獲得股份分紅，以此獲得集體收入。

5 結(jié)語

近5 年來，各級政府不斷加大扶持發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟投入力度，盡管集體經(jīng)濟發(fā)展成效顯著，但在實際工作中還存在不少問題和困境，缺少系統(tǒng)分析與總結(jié)，缺少對發(fā)展集體經(jīng)濟的路徑歸納和指導(dǎo)，直接影響和制約著集體經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展。基于此，通過對問題和困境的解析，全面綜合提出了發(fā)展集體經(jīng)濟的系統(tǒng)要求及堅持因地制宜、量力而行的基本原則，確定適合村情的發(fā)展集體經(jīng)濟路徑，選好發(fā)展項目，運用合理有效的經(jīng)營模式，充分發(fā)揮財政資金投入使用效益，力爭使集體經(jīng)濟組織收益最大化，加快新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，為全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。