關(guān)于完善組織單位預(yù)算管理的思考

岑智豐

（廣東科學(xué)中心 廣東 廣州 510006）

事業(yè)單位預(yù)算是單位為履行社會職能和服務(wù)社會大眾所編制的綜合財(cái)政計(jì)劃。目前，我國國有事業(yè)單位依舊使用財(cái)政部門預(yù)算，以財(cái)政部門預(yù)算的管理體系作為基礎(chǔ)的預(yù)算管理制度。由于財(cái)政管理改革不斷深化，國有事業(yè)單位在編寫預(yù)算、組織預(yù)算、實(shí)施預(yù)算、以及績效和考核決算等環(huán)節(jié)的許多問題逐漸顯露出來。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算組織方面

一是預(yù)算管理文化氛圍有待改善。負(fù)責(zé)管理預(yù)算的工作人員管理意識薄弱，專業(yè)人員隊(duì)伍不足，對國家新制度、新政策的普及存在滯后性；二是預(yù)算管理和預(yù)算操作崗位組織機(jī)構(gòu)未設(shè)置或設(shè)置不合理，導(dǎo)致制定的預(yù)算方案不準(zhǔn)確和不科學(xué)；三是未全面評估預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。四是部門預(yù)算數(shù)據(jù)未做到透明、公開。近年來，雖然事業(yè)單位依據(jù)《預(yù)算法》的要求公開了部門預(yù)算數(shù)據(jù)，但預(yù)算公開廣度和深度和民眾的心理預(yù)期有落差，部分仍停留在形式上。

（二）預(yù)算編制方面

1.預(yù)算編制流程不嚴(yán)謹(jǐn)。很多單位在部門預(yù)算編制時(shí)內(nèi)部規(guī)章制度沒有具體的要求和明確的審批流程，存在較大的隨意性，通常使用財(cái)務(wù)部門對單位各部門的經(jīng)費(fèi)需求進(jìn)行刻板的匯總就上報(bào)給財(cái)政部門，沒有使用科學(xué)的有效數(shù)據(jù)分類和收集、調(diào)研論證調(diào)研、嚴(yán)謹(jǐn)和有效的溝通、層層審核等流程。

2.編制方法不科學(xué)。在編制下年度部門預(yù)算時(shí)，大部分使用的是增量預(yù)算方法，通常以個(gè)人自身工作經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)判斷作為依據(jù)開展編制工作，缺乏考慮宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、沒充分考慮單位實(shí)際工作需求等，編制依據(jù)不全面，無法使用下年度工作新變化。

（三）預(yù)算執(zhí)行方面

部門預(yù)算管理的核心是事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整，它們效果的運(yùn)行是可以直接影響到實(shí)現(xiàn)單位，甚至是整個(gè)部門預(yù)算目標(biāo)的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)年度決算的“底層建筑”。對單位預(yù)算計(jì)劃性的執(zhí)行力不強(qiáng)，對資金缺乏統(tǒng)籌的使用計(jì)劃，令單位預(yù)算進(jìn)度緩慢執(zhí)行或者出現(xiàn)進(jìn)度不均衡，經(jīng)常會出現(xiàn)年末突擊花錢現(xiàn)象。沒有有效、科學(xué)地全方位監(jiān)控，預(yù)算項(xiàng)目在執(zhí)行過程中對偏差不能及時(shí)進(jìn)行有效的糾正，經(jīng)常出現(xiàn)沒有預(yù)算的支出、超出原有預(yù)算的支出。預(yù)算項(xiàng)目經(jīng)常申請調(diào)整，影響財(cái)政預(yù)算管理的嚴(yán)肅性和約束力。

（四）決算和績效考核方面

部門預(yù)算的最終環(huán)節(jié)是決算和績效考評。單位預(yù)算執(zhí)行的最終反饋是決算。

預(yù)算的統(tǒng)計(jì)口徑和決算的統(tǒng)計(jì)不一致，執(zhí)行預(yù)算的情況不能準(zhǔn)確和全面地反映，令群眾對財(cái)政預(yù)算的嚴(yán)肅性存在質(zhì)疑。財(cái)務(wù)部門與其他業(yè)務(wù)部門缺乏有效溝通。財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)的人員對會計(jì)信息刻板的“復(fù)制、粘貼”，沒有加以分析提煉；單位決算沒有縱觀全局的審核預(yù)算內(nèi)容、預(yù)算形式和預(yù)算方式，不適應(yīng)現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。沒有重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算績效管理。對預(yù)算績效管理的使用沒有準(zhǔn)確把握，只關(guān)注經(jīng)費(fèi)的使用是否合法，但較少關(guān)注是否使用得當(dāng)和有效。缺乏科學(xué)、完善的預(yù)算績效評價(jià)體系。還未能形成一個(gè)科學(xué)統(tǒng)一、方便人員操作的預(yù)算績效考評指標(biāo)體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。而且，最終考評的結(jié)果沒有配套的獎勵和懲罰機(jī)制，考評結(jié)果沒有利用得當(dāng)。

二、完善事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

事業(yè)單位的預(yù)算管理需要本單位各部門全面積極參與，除了財(cái)務(wù)部門，還包括業(yè)務(wù)部門、上級歸口部門等相關(guān)職能部門。預(yù)算管理是整合和優(yōu)化單位內(nèi)部資源的動態(tài)過程，需要全員、全部門、全過程參與。

（一）預(yù)算組織機(jī)制的優(yōu)化

首先，完善財(cái)務(wù)部門與其他部門之間的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。一是單位內(nèi)部應(yīng)該建立一個(gè)規(guī)范的部門間協(xié)調(diào)的預(yù)算制度。形成“資金管控為方式、緊密圍繞預(yù)算”的多個(gè)流程的協(xié)調(diào)機(jī)制，積極發(fā)揮財(cái)務(wù)部門、合同管理部門、采購管理部門、資產(chǎn)管理和項(xiàng)目管理的互相協(xié)調(diào)發(fā)揮作用的多部門、多崗位體系，保證財(cái)政預(yù)算管理能夠在各部門分權(quán)的基礎(chǔ)上迅速、高效、充分的運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算全流程的協(xié)作；二是加強(qiáng)部門間的信息溝通，達(dá)到預(yù)算的歸口管理。由于歷史原因，事業(yè)單位的有些預(yù)算資金分散在每個(gè)獨(dú)立的業(yè)務(wù)處室或部門進(jìn)行具體開展，若要完成一項(xiàng)工作往往需要各部門之間的協(xié)作。要解決這個(gè)問題就需要設(shè)立一個(gè)專職的歸口預(yù)算管理崗位部門，全面統(tǒng)籌負(fù)責(zé)部門內(nèi)部的協(xié)作和信息溝通，全權(quán)審核跨部門之間的業(yè)務(wù)和財(cái)政資金的支出。其次，建立科學(xué)有效、相互制衡、公平透明的事業(yè)單位預(yù)算原則，統(tǒng)籌考慮部門整體的預(yù)算管理狀況，負(fù)責(zé)預(yù)算管理的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)合理設(shè)置。通常，應(yīng)包括預(yù)算監(jiān)察機(jī)構(gòu)、預(yù)算決定機(jī)構(gòu)、預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)。另外，單位應(yīng)該按照權(quán)責(zé)對等守則，依據(jù)單位自身整體預(yù)算的實(shí)際情況，設(shè)置獨(dú)立相互制衡的權(quán)限職責(zé)，設(shè)置科學(xué)的預(yù)算管理核心崗位。最后，建立內(nèi)部監(jiān)督的執(zhí)行預(yù)算機(jī)制。內(nèi)審機(jī)構(gòu)應(yīng)該是整個(gè)監(jiān)督預(yù)算管理機(jī)制設(shè)立工作的重中之重，是完善預(yù)算全流程監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。我國的事業(yè)單位很應(yīng)該充分利用好組織內(nèi)部的審計(jì)效用，這個(gè)能幫助單位及時(shí)發(fā)覺在執(zhí)行預(yù)算中的存在哪些薄弱的環(huán)節(jié)和風(fēng)控等重大問題，并及早對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行完善。設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)注意，一是保障審計(jì)部門的獨(dú)立性，不受其他業(yè)務(wù)部門的影響；二是提高內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)性。

（二）設(shè)立預(yù)算績效評價(jià)制度

事業(yè)單位應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)地學(xué)習(xí)并熟練運(yùn)用國際現(xiàn)行的績效學(xué)術(shù)和方法，融會貫通預(yù)算管理全部流程，設(shè)立以“全流程、多方位、準(zhǔn)覆蓋”為原則的預(yù)算績效評價(jià)制度。首先，建立績效目標(biāo)。我國現(xiàn)存的事業(yè)單位對國家資金的給付安排涉及的項(xiàng)目支出應(yīng)該實(shí)行全部、完整的現(xiàn)代化有效的績效目標(biāo)的管理。內(nèi)部各部門需要定期的編制、報(bào)送和準(zhǔn)時(shí)更新績效目標(biāo)執(zhí)行情況，合理地設(shè)置績效指標(biāo)和目標(biāo)數(shù)值。由于預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)的效用是對財(cái)政績效的具體數(shù)值化、細(xì)致化，是財(cái)政績效考核的基層單位，是預(yù)算目標(biāo)衡量實(shí)現(xiàn)程度的準(zhǔn)繩。所以，事業(yè)單位切合實(shí)際，遵從可比性、重要性的原則設(shè)置預(yù)算績效評價(jià)制度。預(yù)算績效評價(jià)制度我們要依據(jù)實(shí)際情況分別設(shè)置根據(jù)部門職能的特性化指標(biāo)和單位通用指標(biāo)。部門職能特性指標(biāo)就是指針對財(cái)政執(zhí)行部門的實(shí)際情況或具體經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行設(shè)定，僅適用于各自的預(yù)算執(zhí)行部門。單位通用指標(biāo)則是由各個(gè)財(cái)政預(yù)算指標(biāo)組成，適用于社會所有企業(yè)和單位。其次，有效監(jiān)控績效目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。事業(yè)單位要根據(jù)預(yù)算過程中出現(xiàn)的情況，積極開展財(cái)政資金使用全流程追蹤和多方位的監(jiān)督，能夠及早糾正執(zhí)行偏差，實(shí)現(xiàn)最終財(cái)政預(yù)算目標(biāo)。再次，建立和完善預(yù)算整體績效評價(jià)體系。事業(yè)單位設(shè)立的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督部門應(yīng)依據(jù)單位所有預(yù)算資金年度總體績效目標(biāo)完成情況，按照公正、公平、公開的原則開展預(yù)算績效評價(jià)。對比年初設(shè)定的績效考評目標(biāo)，對預(yù)算績效進(jìn)行完整的評價(jià)，出具專業(yè)的評價(jià)書面報(bào)告。

（三）優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)識評制度

事業(yè)單位應(yīng)參考國外大型跨國企業(yè)成功案例，設(shè)立跨部門、有實(shí)權(quán)、全方面、專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評估小組。風(fēng)評小組的首要工作是收集預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)信息。風(fēng)險(xiǎn)評估小組要及時(shí)收集與預(yù)算管理相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)原始信息，包括可能會對預(yù)算執(zhí)行造成影響的外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)兩部分。外部風(fēng)險(xiǎn)包括社會政治、經(jīng)濟(jì)、法律等因素；內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)包括編制、組織、執(zhí)行、決算等風(fēng)險(xiǎn)。在此，風(fēng)評小組可以參考利用文檔法、頭腦風(fēng)暴法、德爾菲法、SWOT技術(shù)、流程圖法、工作分解結(jié)構(gòu)法等方式對信息進(jìn)行收集，確保風(fēng)險(xiǎn)信息收集的充分且有效。其次，風(fēng)評小組應(yīng)該展開財(cái)政管理中的預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)的識別。工作人員應(yīng)該對在識別過程之中收集到的各類管理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效及早的識別和有效的分類，并且在分析的基礎(chǔ)上對造成風(fēng)險(xiǎn)的原因、風(fēng)險(xiǎn)的分類、風(fēng)險(xiǎn)可能造成的影響的廣度和深度進(jìn)行量化，最終形成風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先等級。最后，利用科學(xué)的理論對預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行等級劃分。在此，可以采用頭腦風(fēng)暴法、德爾菲法、魚骨圖、調(diào)查問卷等方法。

（四）建立預(yù)算管理信息系統(tǒng)

運(yùn)用現(xiàn)代信息管理系統(tǒng)技術(shù)手段強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理，將在單位執(zhí)行預(yù)算的工作人員的操作權(quán)限和流程完整嵌入單位Office Automation信息管理系統(tǒng)之中，并保證系統(tǒng)內(nèi)部每個(gè)ID的預(yù)算管理人員權(quán)力獨(dú)立且互不干擾，獨(dú)自操作且達(dá)到信息共享；另外，Office Automation信息系統(tǒng)之間允許進(jìn)行業(yè)務(wù)協(xié)同工作，提升事業(yè)單位的工作人員辦事效率以及管理水平，加強(qiáng)預(yù)算業(yè)務(wù)執(zhí)行過程中的監(jiān)督和執(zhí)行結(jié)果的公開透明，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金管理的制度化和高度專業(yè)化。但我們注意到，每個(gè)事業(yè)單位所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和條件不同。所以，每個(gè)單位若要建立各自的信息化預(yù)算管理系統(tǒng)應(yīng)依據(jù)自身特點(diǎn)和財(cái)力，切忌盲目建設(shè)導(dǎo)致資源浪費(fèi)。與此同時(shí)，也可以通過公開組招標(biāo)等政府采購方式招聘外部專業(yè)的信息技術(shù)供應(yīng)商。

（五）健全和完善預(yù)算執(zhí)行管理機(jī)制

預(yù)算執(zhí)行是指經(jīng)政府財(cái)政部門經(jīng)過法定審批程序 的預(yù)算具體實(shí)施過程，是令預(yù)算從紙上的計(jì)劃變?yōu)檎鎸?shí)的具體實(shí)施環(huán)節(jié)。預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)是實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支任務(wù)的重要步驟，也是整個(gè)預(yù)算管理工作的核心環(huán)節(jié)。因此，事業(yè)單位必須要健全和不斷完善預(yù)算管理執(zhí)行制度，保證在預(yù)算執(zhí)行的每個(gè)環(huán)節(jié)中，財(cái)務(wù)核算和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的同步性，并且需要建立財(cái)務(wù)對預(yù)算批復(fù)后，實(shí)際執(zhí)行工作信息的反饋與驗(yàn)證機(jī)制。

結(jié)束語：

綜上所述，事業(yè)單位部門預(yù)算工作實(shí)質(zhì)上不單單是一項(xiàng)財(cái)務(wù)專業(yè)性工作，它更涉及和具體反映到單位年度整體工作。如何完善事業(yè)單位預(yù)算管理的是一個(gè)值得我們永遠(yuǎn)不斷思考的問題。因此，預(yù)算管理制度需要我們一起不斷規(guī)范和完善，因?yàn)樗鼘κ聵I(yè)單位工作的全面、順利開展和業(yè)務(wù)管理水平的全面提升發(fā)揮關(guān)鍵作用。我們應(yīng)該充分和必須到意識新時(shí)代的預(yù)算管理的必要性和重要性，以科學(xué)的理論知識不斷完善每個(gè)環(huán)節(jié)，最終建立起一個(gè)公開透明、經(jīng)得起群眾監(jiān)督、全面規(guī)范的與時(shí)俱進(jìn)的預(yù)算管理制度。