重慶市農村建設用地復墾運行中的突出問題及應對措施研究

甘建英

（重慶市國土整治中心，重慶 401331）

1.引言

隨著社會經濟的發(fā)展，土地資源管理與利用問題越來越受到重視。特別是進入21 世紀以來，城鎮(zhèn)化進程加速，土地供需矛盾加劇，國家出臺了一系列政策制度，以優(yōu)化土地布局、提高土地利用效率。土地復墾即是其中最重要的一種制度措施。2004 年印發(fā)《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28 號），提出實施“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”。2008 年，國土資源部印發(fā)《關于進一步加強土地整理復墾開發(fā)工作的通知》（國土資發(fā)〔2008〕176 號），進一步規(guī)范土地整理復墾工作。2009年1 月，國務院印發(fā)《關于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕3 號），支持重慶市“設立農村土地交易所”，有序開展農村建設用地復墾工作。2016 年1 月1 日，《重慶市地票管理辦法》（渝府令295號）開始實施，農村建設用地復墾和地票制度改革進入法治化軌道。截至2020 年底，重慶市復墾宅基地等農村建設用地39.80 萬畝，完成地票交易33.15 萬畝、647.93 億元，在城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍內使用地票26.67 萬畝，其中占用耕地14.90 萬畝，取得了保護耕地、優(yōu)化城鄉(xiāng)土地布局、增加農民收入等效果，促進了城鄉(xiāng)社會經濟全面發(fā)展，助推了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

自2008 年啟動改革，重慶市農村建設用地復墾制度已運行十二年，期間也暴露出了一些問題。關于這些問題，部分已得到解決，部分還有待研究、提出解決思路。特別是新形勢下，國家高度重視農業(yè)農村工作，而農村土地制度改革是其中的重要抓手。為此，探討農村建設用地復墾運行中面臨的一些突出問題并提出解決措施，深化農村土地制度改革，必要而緊迫。

2.重慶市農村建設用地復墾運行中的突出問題

2.1 農村建設用地復墾與“三調”數(shù)據(jù)待銜接

現(xiàn)階段，土地利用現(xiàn)狀調查圖斑基于高清影像采用1:1萬的比例尺調繪而成，精度低，宅基地等建設用地調繪圖斑范圍與實地村莊邊界不一致。為避免調查精度問題造成農戶宅基地復墾收益差異，重慶市采取以1:1 萬土地利用現(xiàn)狀調查圖斑為控制、1:500 實測為準的方式確定復墾面積。重慶市農村建設用地復墾運行中，除滴水為界的宅基地面積外，將農民實際使用、“二調”圖斑確認的附屬設施用地納入復墾范圍，具體包括：房屋占地及緊鄰房屋的曬壩、牲畜圈舍、林盤等附屬設施用地。

2017 年10 月啟動的第三次全國土地調查（以下簡稱“三調”），相比之前的土地調查，增加了土地調查細分類別，加入了重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)內自然資源范圍內的土地利用狀況，圖斑的面積精度提高（100-200 平米的建設用地須上圖），要求建立互聯(lián)共享的覆蓋國家、省、地、縣四級的集影像、地類、范圍、面積和權屬為一體的土地調查數(shù)據(jù)庫。

“三調”中，因比例尺放大等技術原因，將原有農村居民點圖斑打開后，土地地類將會更細、更詳實，精度更高，能滿足復墾要求，對宅基地面積進行實測將不再是復墾前的必要工作，充分利用“三調”數(shù)據(jù)開展復墾則是今后工作的重點內容之一。

2.2 農村建設用地復墾前端耗時長

《重慶市戶口遷移登記實施辦法》（渝府辦發(fā)〔2020〕35 號）規(guī)定，“戶口遷移登記遵循‘具有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所（含合法所有權住房、公租房以及經房屋管理部門租賃登記備案的住房）’原則，以經常居住地登記為基本形式，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度?！睋?jù)《2019 年重慶市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2019 年末，重慶全市常住人口3124.32 萬人。其中，城鎮(zhèn)人口2086.99 萬人，占常住人口比重(常住人口城鎮(zhèn)化率)為66.8%。據(jù)《重慶市人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030 年）》（渝府發(fā)〔2017〕22 號），到2030 年，重慶市超過600 萬人的經常居住地從農村遷移到城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)落戶。而在建設用地復墾實施過程中，前期的調查測繪、確權勘界需要農戶在場、簽字確認，后期的地票交易、收益分配等事項，也需要農民參與決策。由經常居住在農村的人口越來越少，農村建設用地復墾前期工作開展中，經常出現(xiàn)找不到權利人簽字，或者權利人找人代理簽字后反悔的現(xiàn)象，致使復墾資料收集等前端工作時間較長。

2.3 農村建設用地復墾模式單一

當前重慶市建設用地復墾以政府組織實施為主，即由區(qū)縣國土主管部門、區(qū)縣國土整治中心作為項目實施主體，復墾項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道組織具體實施。依據(jù)《重慶市地票管理辦法》規(guī)定，土地權利人可以自行或者委托他人實施復墾。目前在潼南區(qū)上和鎮(zhèn)及桂林街道梨樹村開展農民自主復墾試點工作，但推進緩慢。

調研中，大部分村干部和農戶表示，如果政策允許自行復墾，復墾成本歸農村集體經濟組織，他們愿意按照政策標準和要求完成復墾任務。

為此，打破傳統(tǒng)的政府主導模式，發(fā)揮市場主體作用，補充和完善復墾實施模式，加快推進農戶自行復墾試點，引進社會資本參與復墾，探索建立土地整治機構、社會主體、集體經濟組織等多主體參與的復墾方式，也是需要研究的內容。

2.4 復墾收益分配制度有待調整和完善

《重慶市地票管理辦法》規(guī)定，“農村宅基地及其附屬設施用地復墾的，單戶交易總面積未超過667 平方米的部分，地票凈收益的85%歸宅基地使用權人，15%歸農村集體經濟組織；超過667 平方米部分對應的地票凈收益全部歸農村集體經濟組織?！闭丶捌涓綄僭O施用地復墾面積上限標準為667 平方米，有利于規(guī)范復墾管理，兼顧公平，防止多占多得的現(xiàn)象發(fā)生。

實際工作推進中，存在農戶證載宅基地面積較小、附屬設施用地較大的情況，及農戶證載宅基地面積較大、附屬設施用地較小的情況。如A 農戶宅基地使用權證載面積100 平方米，附屬設施用地面積500 平方米；B 農戶宅基地使用權證載面積500 平方米，附屬設施用地面積100平方米，按現(xiàn)行政策規(guī)定，A、B 農戶可以拿到一樣的復墾收益資金。仔細斟酌，宅基地及其附屬設施用地復墾面積設定上限標準667 平方米，仍有鼓勵多占多得的嫌疑。申請復墾的宅基地附屬設施面積差異大，導致收益分配差異大，“不患寡而患不均”，宅基地附屬設施面積較小的農戶意見比較大，甚至影響了農戶申請復墾的積極性。

調研中還了解到，關于合法“一戶多宅”和非法“一戶多宅”復墾，是農戶關注的重點問題之一。通過繼承等合法途徑取得農房進而成為“一戶多宅”的，復墾收益按現(xiàn)行標準分配，農戶沒有疑問。但對于異地新建、舊宅保留等“一戶多宅”的復墾收益仍按現(xiàn)行分配標準進行分配，農戶反應比較激烈，反對的聲音比較大。

3.優(yōu)化農村建設用地復墾運行的對策建議

針對農村建設用地實測復墾及復墾前端耗時長、程序復雜、模式單一等問題，提出以下對策建議：

3.1 推行農村建設用地“圖斑”復墾

借鑒其他省市增減掛鉤復墾的經驗做法，結合“三調”數(shù)據(jù)，推行宅基地等農村建設用地“圖斑”復墾。具體思路為：

一是通過數(shù)據(jù)分析與圖斑對比，確定建設用地“三調”圖斑與實測面積差異，測算釋放的復墾空間，確定圖斑復墾思路。

二是實地調研農戶、農村集體經濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及區(qū)縣政府對建設用地圖斑復墾的態(tài)度，掌握可能面臨的問題，如現(xiàn)狀建設用地但無圖斑、一個完整建設用地圖斑內土地權利人復墾意見不統(tǒng)一、建設用地圖斑內土地權利人收益分配意見較大、合法“一戶多宅”與不合法“一戶多宅”等，提出解決思路和對策，如對于現(xiàn)狀為建設用地但無圖斑的宅基地，建議參照復墾前期處理方法，一事一議，確為“一戶一宅”、有產權證書的，據(jù)實測繪，納入復墾范圍。爭取上級部門同意并支持推進建設用地圖斑復墾。

三是啟動圖斑復墾工作，基本建立較為完善的制度體系。進一步調整完善建設用地復墾、收益分配制度。基本形成多部門聯(lián)動的建設用地圖斑復墾常態(tài)化工作機制。

四是及時研究解決出現(xiàn)的新情況、新問題，總結圖斑復墾做法和經驗，深化農村土地制度改革，形成系統(tǒng)服務鄉(xiāng)村振興的工作機制和制度文件等。

3.2 優(yōu)化建設用地復墾流程

建設用地復墾項目立項后的流程保持不變，僅對復墾申請受理及立項等復墾前端環(huán)節(jié)進行優(yōu)化，縮短復墾周期。

在復墾申請受理環(huán)節(jié)，堅持自愿申請復墾原則，堅持村集體核實和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）預審流程。區(qū)縣國土資源主管部門收到復墾申請后，直接依據(jù)“三調”圖斑確定建設用地復墾范圍和面積，不進行公示。該環(huán)節(jié)，不再組織人員進行現(xiàn)場踏勘和前期測繪，不要求土地權利人簽字確認復墾面積，減少區(qū)縣層面工作量。

在此環(huán)節(jié)需要注意的是，村集體核實和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）預審時，要堅持完整建設用地圖斑復墾，即一個建設用地圖斑內的土地涉及多個權利人的，需要相關土地權利人一同申請復墾，房地產權證或集體土地使用證等證書上記載的宅基地等集體建設用地使用面積（簡稱“證載面積”）為相關土地權利人的復墾面積。

在項目立項環(huán)節(jié)，區(qū)縣國土資源主管部門收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）復墾報件后，組織相關專業(yè)技術人員進行現(xiàn)場踏勘和實地測繪，報市國土整治中心審查。市國土整治中心通過的項目，報市國土資源主管部門，市國土資源主管部門下達復墾項目入庫備案通知書，完成復墾項目立項。此時，區(qū)縣國土資源主管部門將復墾項目予以公示，并由土地權利人簽字確認。即：復墾全程僅公示一次，包括復墾圖斑總面積，及相關土地權利人的“證載面積”。

隨后，進入復墾項目實施階段，按原流程進行。復墾項目竣工驗收、完成配號后，直接消除建設用地圖斑，將其變更為耕地、宜林地等農用地圖斑。

3.3 探索市場化推進農村建設用地復墾

圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以建設用地圖斑復墾為契機，擴大建設用地復墾來源范圍，以市場化機制激勵農村集體經濟組織、農民專業(yè)合作社發(fā)揮更大作用，惠及更多農戶和農村集體經濟組織，助力生態(tài)宜居、美麗鄉(xiāng)村建設和易地搬遷、脫貧攻堅等工作，逐步提升村集體經濟發(fā)展能力和項目工程管理水平。

一方面，建議推進農村集體經濟組織這一特別法人實施建設用地復墾。一是提升農戶和集體經濟組織收益。在政府及相關部門的統(tǒng)籌配合下，以農村集體經濟組織和農民為實施主體在復墾項目整個運作過程中，充分體現(xiàn)農民的意愿，以維護農民權益為前提，政府主要提供服務并監(jiān)督項目運行實施的全過程。二是復墾項目的工程成本和融資成本歸農村集體經濟組織等實施主體。鼓勵農民參與復墾施工，獲得勞動報酬。以某村復墾面積100 畝為例，工程成本和融資成本以每畝2.6 萬元計算，組織實施復墾的集體經濟組織和參與施工農民共計可獲得收益260 萬元。三是確保施工安全。政府及相關部門密切配合，擬定制度，規(guī)范管理，提供組織引導和指導服務，明確復墾工程實施流程、驗收標準和要求，并監(jiān)督項目實施過程，確保復墾過程無安全事故發(fā)生。

另一方面，進一步推廣宅基地收儲復墾工作。2017 年，重慶市發(fā)改委、重慶市農委、重慶市國土房管局等單位聯(lián)合印發(fā)《“十三五”易地扶貧搬遷建卡貧困戶農房整宗地收益權收儲實施方案》（渝發(fā)改地〔2017〕1029 號），在全市開展易地扶貧搬遷建卡貧困戶農房整宗地收儲復墾工作，取得了較好成效。截至2020 年底，全市農房收儲21106 戶，兌付資金9.53 億元。建議進一步總結農房和宅基地收儲復墾經驗，并進行推廣。一是明確收儲主體，如農村集體經濟組織作為收儲主體。二是明確收儲資金來源，如允許村集體利用獲得的地票收益作為收儲資金。三是明確收儲對象，如規(guī)定異地扶貧搬遷建卡貧困戶及其他農戶均可以申請農房和宅基地收儲。四是明確收儲標準及收益分配，如將地票交易最低保護價作為宅基地收儲價格，一次性兌付收儲價款，農戶不再參與復墾后續(xù)收益分配。

3.4 完善復墾收益分配制度

推行建設用地“圖斑”復墾后，農戶所得收益以宅基地證載面積為依據(jù)，不少于實測復墾收益；建設用地圖斑復墾收益分配給農戶后，剩余的收益歸農村集體經濟組織所有。提高補償標準，前期公示的土地權利人的復墾面積乘以一定的系數(shù)（該系數(shù)可以固定為2 倍，也可以由農村集體經濟組織與復墾農戶協(xié)商確定），是土地權利人的復墾收益面積。如系數(shù)確定為2 倍，某農戶“證載面積”150平方米，則該農戶的復墾收益面積為300 平方米。各權利人復墾收益面積之和不得大于建設用地圖斑面積。建設用地圖斑面積大于土地權利人復墾收益面積之和的部分收益，歸村集體經濟組織。堅持“建新抵扣”復墾形成建設用地指標。即地票交易面積=驗收總面積-建新預留總面積。堅持復墾收益即地票價款直撥到農戶等相關土地權利人。

合法“一戶多宅”（能提供房地產權證等產權證書）申請復墾的，按照“一戶一宅”復墾收益分配方案予以分配，確保農戶復墾收益。不合法“一戶多宅”（不能提供房地產權證等產權證書）申請復墾的，村集體經濟組織與農戶協(xié)商確定地票收益分配。原則上，不合法“一戶多宅”農戶復墾收益應小于合法“一戶多宅”農戶復墾收益。

4.結語

多年以來，重慶市尊重農民在處置農村土地房屋財產上的主動性、自愿性和參與性，制定政策，鼓勵土地權利人在住有所居的前提下自愿申請宅基地等農村建設用地復墾。在建設用地復墾運行階段，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題是工作常態(tài)。通過對重慶市農村建設用地復墾調研，獲得一手資料，結合文獻梳理，指出復墾運行中急需解決問題，并給出對策建議。具體結論如下：

4.1 盡快開展農村建設用地“三調”圖斑面積與實測面積差異對比調研，為“三調”數(shù)據(jù)啟用、推行宅基地等建設用地“圖斑”復墾奠定基礎。

4.2 以宅基地等建設用地“圖斑”復墾為契機，對復墾申請受理及立項環(huán)節(jié)進行優(yōu)化，簡化復墾前端程序，減少復墾前端工作量，縮短復墾周期。

4.3 發(fā)揮市場機制作用，允許農村集體經濟組織這一特別法人作為宅基地收儲主體，開展宅基地收儲工作，實施宅基地等建設用地復墾，逐步提升村集體經濟發(fā)展能力和項目工程管理水平。

4.4 在廣泛宣傳基礎上，優(yōu)化復墾收益分配規(guī)則，農戶所得收益以宅基地證載面積為依據(jù)，大于宅基地證載面積的復墾收益歸農村集體經濟組織。