提升政府公信力的邏輯內(nèi)涵與實(shí)施路徑

胡曉明

【關(guān)鍵詞】政府公信力 邏輯內(nèi)涵 實(shí)施路徑 【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

政府公信力是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要資源，是政府合法性的重要衡量指標(biāo)，也是衡量政府治理效能的關(guān)鍵指標(biāo)，代表著政府在公眾心目中的形象和地位，體現(xiàn)著政府取信于民的倫理導(dǎo)向，是政府合法性的基礎(chǔ)要素。政府要在社會(huì)治理和公共服務(wù)中履行相應(yīng)的政府職能，主動(dòng)營(yíng)造民眾對(duì)于政府形象的主觀感知并與公眾結(jié)成廣泛密切的聯(lián)系，在政府和民眾互動(dòng)中打造出良好的公信品質(zhì)。提升政府公信力對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好地滿足和回應(yīng)人民對(duì)美好生活的向往，具有重要意義。

一方面，從社會(huì)契約理論看，政府公信力來自守約。法國(guó)十八世紀(jì)思想家盧梭提出的社會(huì)契約理論是政府公信力重要的理論來源和思想基礎(chǔ)。該理論認(rèn)為政府和公眾在理論和形式上構(gòu)成了一種契約關(guān)系，公眾和政府作為契約的雙方，公眾按照約定向政府納稅，而政府則根據(jù)契約關(guān)系為社會(huì)公眾建立有組織、有秩序的社會(huì)環(huán)境以及提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。政府是建立在民意基礎(chǔ)上的，它通常以絕大多數(shù)的公眾意愿為基礎(chǔ)，代表著多數(shù)公眾的利益，政府和公眾之間存在著契約關(guān)系，這種契約關(guān)系是公眾信任政府的基礎(chǔ)，同時(shí)也是政府合法性的前提。社會(huì)契約理論為政府公信力提升奠定了重要的理論基礎(chǔ)。社會(huì)契約理論使公眾對(duì)政府公信力的訴求更為清晰明確，公眾通過觀察政府行為判斷政府是否履行契約，從而衡量出政府公信力的高低。

另一方面，從責(zé)任政府理論看，政府公信力來自負(fù)責(zé)。責(zé)任政府理論是現(xiàn)代政府治理的重要依據(jù)，同時(shí)對(duì)政府公信力提升奠定了有力的理論支撐。責(zé)任政府理論的內(nèi)涵包含兩個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)政府與公眾之間具有強(qiáng)制和法律性質(zhì)的責(zé)任關(guān)系，政府公職人員必須在法律規(guī)定的框架內(nèi)履行公權(quán)，否則將承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任和法律后果。二是政府對(duì)于公眾的意見和訴求應(yīng)做到積極回應(yīng)，積極履行政府責(zé)任，將公眾所關(guān)心的問題和訴求作為政府開展工作的方向和重點(diǎn)。責(zé)任政府理論作為政府公信力提升的理論依據(jù)，主要表現(xiàn)在以下方面：首先，政府行為必須客觀公正，能夠通過一系列負(fù)責(zé)任的政府行為來行使公權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共利益，同時(shí)能夠?qū)⒐姷囊庖姾徒ㄗh作為開展政府行為必須考慮的因素，并以此來提升公眾對(duì)于政府的信任度和滿意度。其次，一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府形象能夠在很大程度上使公眾對(duì)政府政策和行為認(rèn)同度不斷提升，從而有力地推動(dòng)政府公信力建設(shè)與提升。

一是政策穩(wěn)定。從目前來看，我國(guó)政府公信力整體呈現(xiàn)出“央高地低”的格局特征，中央政府的公信力水平遠(yuǎn)高于地方政府。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與地方政府的政策不穩(wěn)定不無關(guān)系。從系統(tǒng)論的角度分析，政府組織與其所處的環(huán)境之間相互關(guān)聯(lián)，當(dāng)所處的環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，政府組織必須作出相應(yīng)的調(diào)整以適應(yīng)環(huán)境的變化，并與環(huán)境保持相應(yīng)的平衡，政府政策的變化也屬于這一范疇。在外在環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定時(shí)，政府的政策也應(yīng)保持與環(huán)境的平衡。如果政府的政策頻繁調(diào)整或者是朝令夕改，不僅使社會(huì)公眾無所適從，而且在很大程度上損害和降低政府的公信力。公共政策作為政府開展公共服務(wù)和社會(huì)治理的工具，在制定和執(zhí)行中應(yīng)根據(jù)政策環(huán)境和政策對(duì)象的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)出具有明確實(shí)施目標(biāo)并保持相對(duì)穩(wěn)定的政策結(jié)構(gòu)，確保在一定時(shí)期內(nèi)能夠發(fā)揮出良好的政策效果。然而部分地方政府政策“朝令夕改”現(xiàn)象不少，“新官不理舊賬”“人來政改、人走政息”的現(xiàn)象較突出，損害了政府的公信力水平。

二是承諾兌現(xiàn)。政府承諾兌現(xiàn)是提升政府公信力的核心內(nèi)容，是政府獲取社會(huì)公眾信任的重要影響因素。政府通過兌現(xiàn)承諾樹立良好的政府形象，使契約精神、誠(chéng)信政府貫穿到一系列政府行為中，才能從根本上提升公眾對(duì)于政府的信任。承諾兌現(xiàn)的范圍不僅包括政府的各種行為、法律法規(guī)的出臺(tái)與執(zhí)行，同時(shí)還包括政府公職人員的政策宣示和職務(wù)表達(dá)等。社會(huì)公眾對(duì)于不同層級(jí)與形式的官方承諾飽含信任期待，若政府無法實(shí)現(xiàn)承諾造成空頭支票或承諾放空，就會(huì)逐步侵蝕政府公信力，從而影響政府公信力提升。長(zhǎng)期研究政府行為的法國(guó)學(xué)者馬納格對(duì)南非近二十年來爆發(fā)的社會(huì)群體性事件研究后發(fā)現(xiàn)，政府承諾未兌現(xiàn)以及權(quán)力濫用是造成公眾群體性事件的重要原因，特別是一些政客在競(jìng)選期間所作承諾未兌現(xiàn)時(shí)，極易引發(fā)公眾的逆反心理，造成政府的信任值急劇下降。國(guó)內(nèi)一些地方政府也存在“空頭支票”現(xiàn)象。政府承諾兌現(xiàn)作為提升政府公信力的重要影響因素，須引起高度重視。

三是信息真實(shí)。信息時(shí)代改善和提升了公眾獲取信息的需求和能力，公眾對(duì)于政府信息的透明公開給予更大的希望和更高的要求。因此，政府提供的各類公共信息，例如政策法規(guī)、決定命令以及公共事務(wù)的程序、條件、標(biāo)準(zhǔn)等，均應(yīng)全面、真實(shí)、準(zhǔn)確，以保障和回應(yīng)公眾的知情訴求，從而確保公眾對(duì)于政府的信任。政府因信息溝通與傳遞造成公信力降低主要表現(xiàn)在以下方面：首先，政府隱瞞信息。政府對(duì)于公共信息資源的掌控意味著政府部門可以選擇信息的公開方式、公開渠道以及公開的對(duì)象，因此呈現(xiàn)在公眾面前的往往是彰顯政績(jī)的正面消息，對(duì)于較為敏感或具有爭(zhēng)議的信息予以回避，這種選擇性傳播策略極易引起公眾的猜想和臆測(cè)。其次，大眾媒介信息扭曲傳播。大眾媒介為獲得自身利益，不惜一切手段博取公眾的關(guān)注，往往對(duì)一些公共信息進(jìn)行選擇處理，甚至進(jìn)行歪曲報(bào)道和解讀，引發(fā)公眾對(duì)于公共信息的誤讀和誤判，進(jìn)一步加劇了公眾對(duì)于政府的不信任，“塔西佗陷阱”便由此產(chǎn)生。

四是官員廉潔。導(dǎo)致政府公信力降低的另外一個(gè)重要因素是官員的腐敗。導(dǎo)致政府公信力下降的腐敗行為主要集中在以下方面：首先是執(zhí)法主體的腐敗行為，其主要在政府及其壟斷行業(yè)中擔(dān)任公職、行使公權(quán)。這部分群體往往擁有普通公眾無法擁有的稀缺資源，腐敗分子利用稀缺資源換取個(gè)人、家庭的財(cái)富與地位，往往表現(xiàn)為以權(quán)謀私、利益輸送等腐敗行為。其次是違反社會(huì)規(guī)范，包括各項(xiàng)法律、法規(guī)以及制度政策等強(qiáng)制性規(guī)范，同時(shí)還包括約定俗成、被社會(huì)廣泛認(rèn)可的非強(qiáng)制性規(guī)范。從近年來查處的腐敗案件中發(fā)現(xiàn)，一些政府公職人員利用制度和監(jiān)管漏洞進(jìn)行權(quán)力尋租，謀求一己私利，大肆進(jìn)行索賄受賄、權(quán)錢交易、賣官鬻爵等，家族式貪腐、塌方式腐敗、系統(tǒng)性腐敗以及小官巨貪現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，性質(zhì)惡劣，損害了黨和政府的形象，降低了公眾對(duì)于政府的信任度和滿意度，從而對(duì)政府公信力造成嚴(yán)重侵害。

五是公權(quán)規(guī)范。政府權(quán)力作為公共權(quán)力的一種，應(yīng)防止權(quán)力執(zhí)掌者濫用公權(quán)影響政府公信力。政府及其工作人員依法行政意識(shí)淡薄，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、徇私枉法等，將使政府形象大打折扣，這些公權(quán)不規(guī)范行為使政府公信力受到嚴(yán)重影響。行政倫理在促進(jìn)公權(quán)規(guī)范中發(fā)揮著重要的作用。行政倫理作為公共行政領(lǐng)域的道德規(guī)范體系，為政府公職人員行使公權(quán)時(shí)提供價(jià)值準(zhǔn)則，引導(dǎo)其執(zhí)法行為的目標(biāo)和方向。行政倫理能夠切實(shí)提升公眾對(duì)于政府及執(zhí)法者的信任程度，在提升政府公信力中發(fā)揮著重要作用。

首先，加強(qiáng)政府信息公開。政府信息公開是打造透明政府的具體舉措，且得益于現(xiàn)代電子政務(wù)技術(shù)的發(fā)展成為當(dāng)前公眾了解和監(jiān)督政府一種良好的途徑。如若政府在施政過程中存在暗箱操作現(xiàn)象，公眾將難以全面了解到政府運(yùn)作的過程，會(huì)造成政府與公眾之間的信息不對(duì)稱。因此，加強(qiáng)政府信息公開，確保公眾知情權(quán)是提升政府公信力的必要路徑。一方面，要完善政府信息公開制度和執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制，堅(jiān)決杜絕暗箱操作現(xiàn)象發(fā)生，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)。另一方面，各級(jí)政府要積極關(guān)注公眾的需求，加強(qiáng)政府與公眾之間的互動(dòng)，促進(jìn)公權(quán)運(yùn)行的民主化，擴(kuò)大公眾對(duì)于政府治理的參與程度，從而在實(shí)質(zhì)意義上推動(dòng)政府公信力提升。

其次，加大對(duì)失信公職人員的問責(zé)和懲戒。持續(xù)推進(jìn)政府公信力提升應(yīng)不斷增強(qiáng)對(duì)政府失信行為的懲治力度，提高其失信成本。建設(shè)和完善針對(duì)政府公職人員的責(zé)任追究機(jī)制和賠償制度，政府公職人員的失信行為不僅要作為業(yè)績(jī)考核和職務(wù)職級(jí)升遷的考核指標(biāo)，更要建立健全完善的國(guó)家賠償制度體系。要將問責(zé)制做實(shí)做深，不斷提升公眾對(duì)于政府公職人員的監(jiān)督力度和監(jiān)督效果，在全社會(huì)形成監(jiān)督政府的風(fēng)氣，從根本上樹立誠(chéng)信政府、責(zé)任政府的形象。在傳統(tǒng)的行政問責(zé)之外，社會(huì)問責(zé)也逐漸凸顯出其必要性。一些地方政府創(chuàng)新社會(huì)化問責(zé)形式，產(chǎn)生了較強(qiáng)的震懾效果。此外，還應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)問責(zé)評(píng)估體系。一方面讓更多社會(huì)主體參與到問責(zé)政策制度的設(shè)計(jì)中，另一方面進(jìn)一步優(yōu)化獎(jiǎng)懲機(jī)制，將社會(huì)問責(zé)貫徹到持續(xù)監(jiān)督和事后反饋等多重機(jī)制中去，將外部壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)部動(dòng)力，切實(shí)增強(qiáng)社會(huì)問責(zé)的有效性，進(jìn)而推動(dòng)政府公信力提升。

最后，強(qiáng)化媒體監(jiān)督與輿情回應(yīng)。充分發(fā)揮新聞媒體作用監(jiān)督政府是現(xiàn)代社會(huì)成熟的重要標(biāo)志。當(dāng)前，新聞媒體在對(duì)各級(jí)政府行為的監(jiān)督與評(píng)判中發(fā)揮著不可替代的重要作用。充分打造和利用好新聞媒體平臺(tái)，才能真正確保公眾對(duì)于政府的監(jiān)督權(quán)、話語權(quán)和參與權(quán)。因此，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和保護(hù)新聞媒體的傳播權(quán)，切實(shí)發(fā)揮新聞媒體監(jiān)督和震懾作用，不斷提升新聞媒體監(jiān)督的有效性，更加充分有效地曝光政府及其公職人員的違法亂紀(jì)行為，從而進(jìn)一步督促政府取信于民，有力推動(dòng)政府公信力提升。此外，高效的輿情回應(yīng)也是提升政府公信力的必然要求。伴隨著移動(dòng)媒體和社交網(wǎng)絡(luò)的興起，網(wǎng)絡(luò)成為社會(huì)輿情和公眾輿論的重要集散地?；诰W(wǎng)絡(luò)技術(shù)背景下，社情民意的集中和反饋效率高度提升，往往在短期內(nèi)即可形成輿論漩渦，對(duì)傳統(tǒng)的政府回應(yīng)形成了巨大的挑戰(zhàn)。因此，各級(jí)政府應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際建立響應(yīng)迅速的輿情引導(dǎo)機(jī)制，完善輿情搜集匯總、快速研判、信息流轉(zhuǎn)、綜合保障等環(huán)節(jié)，善于運(yùn)用和管理網(wǎng)絡(luò)輿情，更好地實(shí)現(xiàn)與公眾的良性互動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)政府公信力提升。

（作者為河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院講師）

【注：本文系河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“新時(shí)代基層公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2019CZZ007）階段性成果】

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責(zé)編/于洪清 美編/楊玲玲