國土空間規(guī)劃體系下用地協(xié)調(diào)機制的探討

顧大治， 王志偉， 張艷艷， 王 彬

(1.合肥工業(yè)大學 建筑與藝術(shù)學院，合肥230601；2.安徽省交通規(guī)劃設(shè)計研究總院股份有限公司,合肥 230088)

一、研究背景

國土空間規(guī)劃體系的建立，標志著“多規(guī)合一”的局面已經(jīng)退出了歷史的舞臺[1]。新時代的國土空間規(guī)劃體系由“五級三類四體系”構(gòu)成，“五級”對應(yīng)規(guī)劃層級、“三類”對應(yīng)規(guī)劃類型、“四體系”對應(yīng)規(guī)劃體系[2]。該體系一經(jīng)確立便成為各類空間規(guī)劃進行國土建設(shè)和保護活動的基本依據(jù)，在我國空間規(guī)劃發(fā)展過程當中，具有重要的劃時代意義。而國土空間規(guī)劃作為統(tǒng)籌部署國土的開發(fā)與保護，協(xié)調(diào)不同空間類規(guī)劃的總抓手，明確了國土資源的管理工作模式，映射了國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，因此，如何落實土地管理工作的統(tǒng)一構(gòu)想和解決不同空間規(guī)劃帶來的用地規(guī)劃不協(xié)調(diào)等矛盾，是開展國土空間規(guī)劃工作過程中亟需解決的問題，也是落實用地規(guī)劃的前提條件。

二、當前各類空間規(guī)劃在“用地”環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀

1.現(xiàn)行各空間類規(guī)劃用地特征

據(jù)統(tǒng)計，當前涉及用地的空間類規(guī)劃主要有土地利用規(guī)劃體系、城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、地理國情普查體系、林業(yè)部門規(guī)劃體系和海洋部門規(guī)劃體系五種(見表1)。

表1 現(xiàn)行空間類規(guī)劃用地分類體系

其中土地利用規(guī)劃用地分類體系包括現(xiàn)狀和用途分類兩種，該分類體系側(cè)重于統(tǒng)計土地權(quán)屬與農(nóng)用地的保護，反映土地自然、社會經(jīng)濟的綜合屬性[3]；城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類體系，以分區(qū)來劃定適用的分類標準，較為關(guān)注土地社會經(jīng)濟價值，對各項建設(shè)性用地分類較為完善[4]；地理國情普查體系、林業(yè)部門規(guī)劃體系、海洋部門規(guī)劃體系則是根據(jù)各自所側(cè)重的領(lǐng)域?qū)ν恋剡M行分類。

2.各空間類規(guī)劃在用地規(guī)劃協(xié)調(diào)方面存在的問題

(1)用地規(guī)劃價值觀取向不一致 當前，用地規(guī)劃涉及從宏觀到微觀的統(tǒng)籌，不同的規(guī)劃視角考慮的任務(wù)和重點不盡相同。區(qū)域規(guī)劃注重于區(qū)域內(nèi)部資源的調(diào)整與發(fā)展，著眼未來可持續(xù)發(fā)展，其建設(shè)或保護措施都是既定目標實施的過程，一切安排服務(wù)于區(qū)域的發(fā)展；土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃落實在城市層面，致力于對城市土地的合理利用和發(fā)展，在用地規(guī)劃時，需考慮管理土地和服務(wù)民生的需求。綜上所述，這幾種不同的規(guī)劃所構(gòu)建的空間規(guī)劃骨架，在實際的操作中往往能夠相互補充、相互協(xié)調(diào)，可一旦出現(xiàn)價值取向的偏差，就很容易給社會造成不良的影響。

(2)用地分類標準不統(tǒng)一 當前，涉及空間管控的部門各自構(gòu)建了不同的用地分類標準，這些不同的用地分類體系彼此之間難以協(xié)調(diào)呼應(yīng)[5]，甚至出現(xiàn)規(guī)劃“打架”的情況，不利于對區(qū)域空間進行整體評估和統(tǒng)籌安排建設(shè)[6]。城鄉(xiāng)規(guī)劃側(cè)重于土地的開發(fā)，指導(dǎo)城市建設(shè)區(qū)內(nèi)空間的合理組織和布局，但本質(zhì)上不重視農(nóng)林用地、生態(tài)用地等，僅對非建設(shè)用地進行簡單的劃定；土地利用規(guī)劃則側(cè)重對土地資源的保護及綜合管理，在用地類別上對農(nóng)用類用地劃分較細致，而對建設(shè)用地的類別劃分較為粗糙[7]；林地分類基于管控的需要，以郁閉度、覆蓋類型以及規(guī)劃利用分類對林地進行細致的劃分，但是在定義林地內(nèi)容和方法上與土地利用規(guī)劃差異較大。這些空間規(guī)劃用地分類體系局限于自身規(guī)劃體系的要求，彼此之間銜接程度不理想，在當前國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建中，需進一步整合。

(3)用地指標和布局不協(xié)調(diào) 各空間規(guī)劃在管理土地空間的目標和出發(fā)點上不同，在用地指標和用地布局方面存在以下三點矛盾：

其一，用地統(tǒng)計的內(nèi)容定義和方法不一致。比如在定義水庫水面是否為建設(shè)用地問題上，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃便產(chǎn)生了分歧，而類似問題的積累最終會導(dǎo)致土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃在建設(shè)用地規(guī)模統(tǒng)計方面難以同步。

其二，用地配套指標體系不協(xié)調(diào)。土地利用規(guī)劃側(cè)重于對土地資源的保護和管控，對于土地利用規(guī)劃中應(yīng)當設(shè)置的配套設(shè)施考慮不足，而城鄉(xiāng)規(guī)劃則側(cè)重于公共、基礎(chǔ)設(shè)施配套的完善，而對土地資源的保護和管控考慮不足。

其三，用地規(guī)模不協(xié)調(diào)。城鄉(xiāng)規(guī)劃用地規(guī)模的確定是依據(jù)預(yù)測的人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平和人均建設(shè)用地指標，受上級規(guī)劃約束較小，而土地利用規(guī)劃則是以上級規(guī)劃來嚴格控制規(guī)模，兩者都是用各自的一套體系去劃定用地規(guī)模，相互間缺乏協(xié)調(diào)性。因此，在實際工作中，往往會因這兩種規(guī)劃的用地指標不一致而出現(xiàn)規(guī)劃頻繁改動的情況。

(4)用地管控交叉重疊 之前，不同的空間規(guī)劃從屬不同的部門管理，各類規(guī)劃都只對各自部門負責，就會存在“誰也不服誰”的問題，必然會在用地管理上產(chǎn)生諸多矛盾。比如城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃對彼此之間的關(guān)系如何認定上就存在矛盾?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》認為“土地利用規(guī)劃必須服從城市規(guī)劃”，但是《土地管理法》卻要求“城市總體規(guī)劃不得超過土地利用總體規(guī)劃”，這就導(dǎo)致土地資源開發(fā)和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間矛盾一直難以調(diào)和[3]。

3.國土空間規(guī)劃體系下對各類用地協(xié)調(diào)整合的原則與路徑

空間規(guī)劃須重視空間布局與協(xié)調(diào)，而當前各部門制定的規(guī)劃在概念和內(nèi)涵上都存在較大差異，就單個空間規(guī)劃而言可能是合理的，但多個空間規(guī)劃共同作用時就會有矛盾，這些矛盾分別體現(xiàn)在用地分類體系、用地規(guī)模、用地布局等方面，不利于區(qū)域發(fā)展的整體協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排。因此，國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中的首要任務(wù)，就是要對各類用地進行協(xié)調(diào)整合。

(1)構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺 在國土空間規(guī)劃體系中，打破空間類規(guī)劃的藩籬，實現(xiàn)用地判斷的價值論、方法論、實踐論的統(tǒng)一，首要的任務(wù)，就是構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺，真正實現(xiàn)信息的互通互享。構(gòu)建共同的規(guī)劃話語體系，是解決空間規(guī)劃之間在用地屬性、規(guī)模、界定等問題上存在沖突的有效途徑，從而實現(xiàn)國土空間規(guī)劃體系下用地編制共建共享，達到對土地資源的有效調(diào)控。

(2)構(gòu)建完善的國土空間規(guī)劃用地指標體系 各類空間規(guī)劃的用地控制指標體系都是各部門在自身發(fā)展的不同歷史階段或不同環(huán)境背景下構(gòu)建的，其出發(fā)點和目的都不盡相同。國土空間規(guī)劃需要尋求最大公約值，破除各空間規(guī)劃指標銜接時存在的壁壘，以構(gòu)建更科學、合理的用地指標體系，從而協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地布局，強化對用地指標規(guī)模的管控。

(3)提升國土空間規(guī)劃的土地有效供給 各類空間規(guī)劃在編制的時候，不可避免地產(chǎn)生規(guī)劃編制的部分重復(fù)，而通過用地規(guī)劃協(xié)調(diào)可有效形成用地指標和空間管控一張圖，使得各類空間規(guī)劃能夠真正融入到國土空間規(guī)劃體系中，規(guī)避各種用地規(guī)劃間的矛盾，從而增加土地的有效供給。

三、國土空間規(guī)劃體系的用地協(xié)調(diào)機制探索

1.國外空間規(guī)劃經(jīng)驗對我國國土空間規(guī)劃體系用地協(xié)調(diào)機制的啟示

(1)國外空間規(guī)劃研究 用地的利用和協(xié)調(diào)都是各國規(guī)劃的重點，由于不同的發(fā)展背景及制度管理體系的不同，用地協(xié)調(diào)的手段也因此存在差異，但仍可以通過對這些發(fā)達國家的研究來獲取經(jīng)驗，本文將對英、美、德等國的空間規(guī)劃經(jīng)驗進行概述。

英國的用地體系中規(guī)劃編制和開發(fā)控制引導(dǎo)是彼此獨立的，對應(yīng)為功能性和政策性用地體系[8]，其中功能性分類體系是作為規(guī)劃審批的依據(jù)，而真正指導(dǎo)、開發(fā)、控制土地利用的是地方政策性用地規(guī)劃。這種用地規(guī)劃體系能夠協(xié)調(diào)和促進中央政府與地方政府共同發(fā)揮作用，中央政府把各地方政府的行為裝在法律的框架內(nèi)，同時地方政府以一種指導(dǎo)性的規(guī)劃手段，在市場的作用下，實現(xiàn)用地規(guī)劃的多方參與和多方協(xié)調(diào)[9]。

美國作為一個聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府沒有全國統(tǒng)一的規(guī)劃，也沒有統(tǒng)一的用地管控標準，空間規(guī)劃較為自由，規(guī)劃體系是以州為核心，并只對州政府負責，因此空間規(guī)劃大多集中在州政府與地方政府間縱向的二級傳導(dǎo)[10]。土地規(guī)劃是州政府制定各種規(guī)劃工作的重點以及基礎(chǔ)，作為城市管理指導(dǎo)類政策文件，要求地方政府根據(jù)地方發(fā)展情況制定地方土地利用規(guī)劃，包括對土地總量、建筑開發(fā)量以及土地區(qū)劃控制，由于地方政府只對州政府負責，故用地規(guī)劃的落實在縱向上傳遞明晰。而美國對于用地的開發(fā)是采用區(qū)劃技術(shù)[11]，即運用一系列的指標來控制對應(yīng)土地的用途，土地被分為不同的分區(qū)，并按照級別設(shè)置保護或限制條件，將彼此有沖突或不兼容的用地分離開，且每種區(qū)劃都被政策條例所明確規(guī)定并向公眾公開，因此，用地規(guī)劃落實在橫向上，各部門分工明確，相互協(xié)作。

德國的空間規(guī)劃體系等級清晰，聯(lián)邦政府確立空間規(guī)劃的總體架構(gòu)[12]，并將州發(fā)展規(guī)劃及區(qū)域規(guī)劃作為承上啟下的橋梁，地方規(guī)劃是土地規(guī)劃的具體層面，分為預(yù)備性土地利用規(guī)劃和建設(shè)性規(guī)劃[13]，預(yù)備性土地利用規(guī)劃充分協(xié)調(diào)城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系，通過確定土地利用類型、規(guī)模和市政公用設(shè)施的布局，從而為建設(shè)性規(guī)劃的制定提供依據(jù)，實現(xiàn)對用地的統(tǒng)籌發(fā)展。

(2)國外用地協(xié)調(diào)機制啟示 西方國家空間規(guī)劃體系的經(jīng)驗對我國國土空間規(guī)劃用地協(xié)調(diào)方面的參考價值主要體現(xiàn)在以下四個方面：第一，在用地價值觀層面，明確統(tǒng)一的價值取向，并自上而下地貫徹這種用地價值觀。第二，在用地分類體系層面，借鑒美國的區(qū)劃法，將規(guī)劃的價值觀與用地的功能結(jié)合，從而通過價值取向限定用地的分類，避免產(chǎn)生較大分歧。第三，在用地規(guī)模層面，學習德國的預(yù)備性土地利用規(guī)劃，通過與田地重整部門的共同參與，在確定土地利用規(guī)模時，充分統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，確保用地規(guī)模的劃定有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的改善。第四，在用地管控層面，統(tǒng)籌學習美國、英國、德國的做法。美國的空間規(guī)劃中，州政府與地方政府的二級傳導(dǎo)，非常明確地劃定了政府之間的責任田，而德國采用的垂直型的空間規(guī)劃體系，將用地管控進行分層落實，此外，英國空間規(guī)劃將用地的審批與開發(fā)控制分開，使得用地管控更加靈活高效。

2.國土空間規(guī)劃體系下用地規(guī)劃協(xié)調(diào)機制

建立國土空間規(guī)劃體系下用地規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，前提環(huán)節(jié)是協(xié)調(diào)各方用地價值體系，基礎(chǔ)環(huán)節(jié)是重構(gòu)統(tǒng)一的用地分類標準，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是用地規(guī)模指標的制定與傳遞落實，根本環(huán)節(jié)是用地管控的協(xié)調(diào)與反饋調(diào)節(jié)(圖1)。

圖1 國土空間規(guī)劃體系下用地規(guī)劃協(xié)調(diào)機制

(1)用地價值體系協(xié)調(diào)機制 為統(tǒng)一各方的認知，實現(xiàn)各方協(xié)調(diào)，合力地完成用地規(guī)劃，應(yīng)充分尊重各方原有的價值訴求，建立鮮明的價值導(dǎo)向，作為開展用地協(xié)調(diào)的前提。

統(tǒng)一各方的用地價值導(dǎo)向，縱向上，從中央、省政府層面上統(tǒng)一用地價值體系，將市級政府作為用地規(guī)劃管控的核心，地方政府對市級政府負責，貫徹市級政府的用地價值取向。橫向上，用地規(guī)劃價值的研判，需要謀求各方的最大公約數(shù)，做到“保底線”“劃邊界”“謀支撐”的原則?！氨５拙€”，即底線思維的考慮，建構(gòu)開發(fā)與保護的二元壁壘，進一步突出保護自然類的生態(tài)空間和人文類的歷史文化空間，在用地分類上進行明確；“劃邊界”，即劃定若干利益群體，有效地界定其利益邊界，按照“三生”空間的戰(zhàn)略布局，明確不同主體的空間邊界，全覆蓋國土用途管制制度；“謀支撐”，即確保區(qū)域設(shè)施體系的完善，將區(qū)域的安全和健康與城市掛鉤，切實保障民生事業(yè)的發(fā)展。

(2)用地分類協(xié)調(diào)機制 用地規(guī)劃協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)是建立統(tǒng)一完善的國土空間分類標準[4]。按照國土空間規(guī)劃開發(fā)保護的總體格局，根據(jù)“山水林田湖草?！钡谋Ｗo要素，構(gòu)建全域一體、海陸一體、城鄉(xiāng)一體的國土空間開發(fā)保護系統(tǒng)。以現(xiàn)行的各種用地分類規(guī)范等為基礎(chǔ)，參考林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、海洋等部門的規(guī)范及標準，采用用地價值協(xié)調(diào)中“保底線”原則，將大類中的三類作為開發(fā)、限制開發(fā)和保護用地，基于“謀支撐”原則，加入?yún)^(qū)域設(shè)施用地，此四大類用地根據(jù)“劃邊界”的原則進行進一步分級，將其細化分類成三級，納入各空間體系，生成基本適合國土空間開發(fā)的、具有可操作性的統(tǒng)一標準(見表2)。

其一，開發(fā)用地。主要按照土地利用的切入點進行劃定，大多延續(xù)城鄉(xiāng)規(guī)劃用地體系對于城市建設(shè)用地的分類，將城市與鄉(xiāng)村的建設(shè)用地進行統(tǒng)籌考慮，打破城鄉(xiāng)之間界限。一是將與人們生產(chǎn)生活息息相關(guān)的、可以連片布置的用地歸為城鄉(xiāng)建設(shè)用地[7]，包括城鄉(xiāng)住宅、城鄉(xiāng)商業(yè)服務(wù)設(shè)施、城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施、城鄉(xiāng)公用設(shè)施、城鄉(xiāng)道路和城鄉(xiāng)其他建設(shè)用地；二是把二產(chǎn)及其以上產(chǎn)業(yè)作為開發(fā)類用地進行分開歸類，工業(yè)用地、物流倉儲和采礦用地從城鄉(xiāng)建設(shè)用地分離出來；三是把城鄉(xiāng)綠地及廣場用地也作為開發(fā)用地，一方面可以保障城鄉(xiāng)開發(fā)用地的環(huán)境品質(zhì)，另一方面可以作為城市發(fā)展的備用地。

其二，限制開發(fā)用地。限制用地主要參考國土資源部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、林業(yè)部門、海洋部門的用地分類規(guī)范，將既有開發(fā)類性質(zhì)也有保護類性質(zhì)的土地分為限制開發(fā)用地，即農(nóng)林生產(chǎn)用地、生產(chǎn)水域和生產(chǎn)海域三大類。首先，農(nóng)林生產(chǎn)用地的分類，主要繼承了國土資源部門三大類的農(nóng)用地類別，以一類產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)用地為主，把具有生產(chǎn)性的林地和草地納入到農(nóng)林生產(chǎn)用地，突出這部分用地的生產(chǎn)性；其次，進一步引入生產(chǎn)要素，將海域跟水域也細分出生產(chǎn)水域和生產(chǎn)海域，將原國土資源部門與原城鄉(xiāng)規(guī)劃部門對于水庫用地的建設(shè)性與非建設(shè)性定義不一致進行協(xié)調(diào)，把水庫水面和坑塘溝渠統(tǒng)一歸類成生產(chǎn)水域，將交通運輸用海和旅游娛樂用海、特殊用海作為生產(chǎn)海域。

其三，保護用地。保護類用地主要是出于對土地的保護或防護功能方面的考慮而劃分的。首先，從自然角度分類的是海域、水域、林地、草地、未利用地、防災(zāi)生產(chǎn)保護用地。其中海域主要作為保護性海域，水域作為保護用地，主要是河流、湖泊、灘涂、沼澤、冰川積雪用地，除去了可以為生產(chǎn)提供作用的水庫、坑塘溝渠；林地和草地中只是將具有生態(tài)保護用途與特殊用途的用地劃入；未利用地中，為當前技術(shù)難以利用或經(jīng)濟價值不高的土地；防災(zāi)生產(chǎn)保護用地是為人們的生產(chǎn)生活提供保障的和需保護的用地，包括飲用水水源保護區(qū)、河流水體控制區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害密集區(qū)、其他保護控制區(qū)。其次，從人為干擾控制角度分類的用地作為專項保護用地，包括風景名勝用地、自然類世界遺產(chǎn)、文物古跡用地和其他專項保護用地。

其四，區(qū)域設(shè)施用地。區(qū)域設(shè)施用地既有開發(fā)的作用，又有保護的作用，并且無法劃定為限制開發(fā)用地，故將之與其他三大類用地獨立，作為獨立的對開發(fā)和保護都起到輔助作用的用地。此分類基本延續(xù)了國土部門與城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的用地標準，在進一步細分時特別注重其區(qū)域性，從而分出與開發(fā)用地中的公用設(shè)施以及基礎(chǔ)設(shè)施不同的用地。

(3)用地規(guī)模的協(xié)調(diào)機制 國土空間規(guī)劃中用地規(guī)模的協(xié)調(diào)是用地規(guī)劃協(xié)調(diào)的關(guān)鍵，住建部曾要求城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)保持一致。在實際工作中，各類空間規(guī)劃在用地規(guī)模方面因存在不同的需求，彼此之間缺乏必要的聯(lián)系，從而導(dǎo)致規(guī)劃之間的矛盾與重疊，國土空間規(guī)劃體系需要整合用地規(guī)模，可以從以下兩個方面考慮。

其一，綜合協(xié)調(diào)。摒棄各自為政的用地指標體系，以用地分類中的國土保護開發(fā)為價值取向，通過對國土自然環(huán)境、社會經(jīng)濟發(fā)展狀況等進行綜合研究，以此作為用地指標規(guī)模的基本依據(jù)。國土自然環(huán)境研究可通過“雙評價”研究，客觀地反映現(xiàn)狀資源環(huán)境的開發(fā)條件，評估未來發(fā)展?jié)撃?，通過“三區(qū)三線”的劃定，確定開發(fā)、限制開發(fā)和保護用地的范圍紅線。在社會經(jīng)濟研究方面，主要是研究經(jīng)濟規(guī)模、人口基礎(chǔ)和社會文化等要素，作為開發(fā)、限制開發(fā)、保護和區(qū)域設(shè)施用地的具體指標規(guī)模的宏觀依據(jù)[1]。

其二，方法協(xié)調(diào)。主要基于土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)于用地規(guī)模預(yù)測的方法進行優(yōu)化[1]，國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略思路是“開發(fā)保護”，這就涉及土地的需求和供給兩個方面。城鄉(xiāng)規(guī)劃是以預(yù)測人口規(guī)模以及城鎮(zhèn)化水平，結(jié)合人均建設(shè)用地指標進行推算的，僅考慮土地的需求側(cè)，而忽視了土地資源的稀缺性。土地利用總體規(guī)劃是以土地的供給側(cè)角度出發(fā)，但在指標制定時缺乏必要的研究支撐。因此，國土空間規(guī)劃在進行用地規(guī)模預(yù)測時需對這兩種方法進行協(xié)調(diào)，從宏觀層面進行分析，綜合考慮供給與需求兩種因素，以優(yōu)化空間格局和資源配置為目的，合理預(yù)測各類用地規(guī)模。

(4)用地管控協(xié)調(diào)機制 用地管控是用地規(guī)劃協(xié)調(diào)的根本所在，國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，打破了各類空間規(guī)劃在管理上各自為政的局面，這為健全用地管控提供了制度保證。

其一，構(gòu)建用地管控數(shù)據(jù)平臺。構(gòu)建統(tǒng)一的用地管控信息數(shù)據(jù)庫，對各類空間體系用地進行梳理，消除重合矛盾的用地，確定統(tǒng)一的用地信息,為用地規(guī)劃編制、傳遞和實施等過程提供基本技術(shù)支撐，實現(xiàn)各類空間規(guī)劃在統(tǒng)一國土空間體系下用地信息管控的互聯(lián)互通，提升用地管控效率，規(guī)避各類矛盾沖突[14]。

其二，縱向落實用地管控。在縱向落實用地管控方面需要厘清上級政府與地方政府在用地規(guī)劃管控中的事權(quán)關(guān)系，進一步加強上下級政府之間的對話機制，將用地的價值取向在中央和省級政府層級確定，用地分類體系在市縣級政府層級統(tǒng)一，并落實到地方政府層級具體實施。用地規(guī)劃規(guī)模指標落實在不同層級的國土空間規(guī)劃編制，省級以上的國土空間總體規(guī)劃確定核心控制指標，并進行總量控制和分解下達，層層傳遞到市、縣、鄉(xiāng)級，建立分級指標體系，下級國土空間規(guī)劃嚴格落實上級空間規(guī)劃的要求，同時，地方政府還可以對用地指標進行反饋，最終由上級政府進行統(tǒng)籌優(yōu)化。

其三，橫向協(xié)調(diào)用地管控。在國土空間規(guī)劃體系框架下，自然資源部統(tǒng)一行使用地規(guī)劃權(quán)力，橫向整合各部門用地空間管控職能，提高用地治理效率。在用地規(guī)劃編制時，可考慮構(gòu)建用地規(guī)劃多方共建平臺，透明編制工作環(huán)節(jié)，聯(lián)合部門、社會公眾和第三方組織共同參與共建、共擔用地規(guī)劃的重任，參考美國的區(qū)劃法制度實施經(jīng)驗，根據(jù)用地保護與開發(fā)間的價值取向，出臺土地使用方式的相關(guān)法律和條例，向社會公開，接受社會的監(jiān)督。

其四，反饋循環(huán)調(diào)節(jié)管控。用地規(guī)劃在從上到下的編定、傳遞和實施的全過程中，加入反饋循環(huán)調(diào)節(jié)管控機制，改變以往的單向傳導(dǎo)過程，在用地價值、用地分類和用地規(guī)模指標的傳遞過程中允許下級部門提供修正、反饋意見，增強規(guī)劃傳遞的科學性，在用地規(guī)劃落實之后進行閉合評估反饋，鼓勵公眾參與，接受第三方組織的監(jiān)督，最終將反饋的結(jié)果作為上位規(guī)劃或政府的修編、計劃和指標的重要調(diào)整依據(jù)，最終完成反饋循環(huán)調(diào)節(jié)。

四、結(jié) 語

國土空間規(guī)劃體系的建立終結(jié)了各類空間規(guī)劃各成體系的歷史，在此背景下，如何解決各類空間規(guī)劃在用地規(guī)劃上的矛盾成為國土空間規(guī)劃體系開展與落實中不可回避的重要議題。

本文從用地價值、用地分類標準、用地指標和布局、用地管控不同層面存在的問題進行剖析，探索出用地從現(xiàn)狀整合到規(guī)劃全過程的協(xié)調(diào)思路。

在用地價值協(xié)調(diào)方面，統(tǒng)一各方的價值取向，將開發(fā)和保護作為用地價值取向的基本思路，并體現(xiàn)在用地分類標準中；構(gòu)建統(tǒng)一的用地分類體系，解決因為分類標準不同而產(chǎn)生爭議的用地功能；再通過用地價值協(xié)調(diào)建立用地指標規(guī)模體系，融合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃用地指標確定的方法；在用地管控中，構(gòu)建統(tǒng)一的用地管控信息數(shù)據(jù)庫，從縱向?qū)用媛鋵嵣舷录壵谟玫匾?guī)劃管控中的清晰、高效傳遞，從橫向上整合各部門之間重合、模糊的用地管控，建立反饋循環(huán)調(diào)節(jié)機制，尤其是引入公眾、第三方組織在編制和管控反饋過程中全程參與。

國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建背景下，通過重構(gòu)統(tǒng)一的用地價值、用地分類、用地規(guī)模協(xié)調(diào)、用地管控的協(xié)調(diào)等方法，建立一個規(guī)范有序的用地開發(fā)和保護的機制，這對提高土地的科學化利用、可持續(xù)化的保護與發(fā)展均會產(chǎn)生深遠的影響。