人大代表的結(jié)構(gòu)代表性：基層群眾如何實(shí)現(xiàn)政治參與？

程鶴翔

一、?????? 引言

人民代表大會(huì)制度是中國的根本政治制度，人大代表的代表性是關(guān)系人民代表大會(huì)制度合法性的根本問題，是社會(huì)主義國家人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)[1]。在學(xué)界既有的研究中，人大代表的代表性問題始終被視為中國政治領(lǐng)域的重要課題。它正如一些學(xué)者闡述的那樣，“在人民主權(quán)尚未找到更好的落實(shí)方式之前，當(dāng)代任何政體都必須在代表問題上找到自身統(tǒng)治的合法性依據(jù)”[2]。不過，隨著中國改革開放以來社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的破除，中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨變，人民的民主意識(shí)日益增強(qiáng)，原有的代表性理論逐漸受到挑戰(zhàn)。近年來社會(huì)精英群體大量涌入人大會(huì)議，更加劇了學(xué)界的憂慮，人大代表如何具有代表性越發(fā)成為關(guān)注的焦點(diǎn)。本文從結(jié)構(gòu)的視角探討了這一問題，并以個(gè)案形式指出：在結(jié)構(gòu)代表性理論的指導(dǎo)下，代表精英化的態(tài)勢雖然可能無法避免，但它依然為基層群眾開辟了一條隱性的政治參與渠道[3]。并且與慣有認(rèn)知不同，這種渠道的保有可能并非依靠代表職業(yè)上的配額，而更多的是根源于精英代表自身在性別、民族、黨派等強(qiáng)量化指標(biāo)上的欠缺。

二、?????? 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源于H省S市人大常委會(huì)辦公室和政府檔案局在2018年7月至8月提供的相關(guān)資料。S市位于H省西南部，總面積2300余平方公里，下轄28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，戶籍人口178.6萬（2018年），常住人口141.45萬，城鎮(zhèn)化率40.28%，居于縣級中等水平。S市現(xiàn)有回族、蒙古族、滿族等12個(gè)少數(shù)民族，整體呈現(xiàn)人口稠密、轄區(qū)眾多、民族聚居與雜居相混合的區(qū)域特點(diǎn)。

在數(shù)據(jù)收錄方面，本研究的代表信息來源于正式檔案，收錄名單以經(jīng)上屆人民代表大會(huì)審議后首次公布的正式代表名單為準(zhǔn)。為確保數(shù)據(jù)能體現(xiàn)選舉實(shí)況，其后代表的增選、補(bǔ)選不列入統(tǒng)計(jì)范圍，辭職、死亡不影響檢錄結(jié)果。在S市1981—2018年選舉的共計(jì)十屆人大代表中，公布的正式代表共4457名，數(shù)據(jù)收錄4039名，占正式代表總數(shù)的90.62%。其中除第十屆人大外，收錄的代表數(shù)據(jù)可基本展現(xiàn)該地人大發(fā)展實(shí)況。隨著1995年國家對《選舉法》的第三次修訂，縣級人大代表的名額基數(shù)與增幅標(biāo)準(zhǔn)得到了法律層面的確認(rèn)，S市人大進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期，其后20年間代表規(guī)模未發(fā)生大的改變。

三、?????? 研究過程

1.“身份認(rèn)定”的問題

在中國各級人大的選舉實(shí)踐中，有一種實(shí)現(xiàn)人大代表結(jié)構(gòu)代表性的通行方法，是利用代表的身份、性別、年齡、知識(shí)、民族、黨派等職業(yè)與屬性信息進(jìn)行結(jié)構(gòu)的劃分，之后再通過自上而下的指令性要求達(dá)到預(yù)先設(shè)立的目標(biāo)。在現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)性研究中，上級人大往往會(huì)通過確定各類代表的比例來保證下級人大有社會(huì)各階層的參與[5]。不過有學(xué)者認(rèn)為，雖然代表結(jié)構(gòu)的劃分有多種標(biāo)準(zhǔn)，但其中最重要的是代表的身份結(jié)構(gòu)，即代表來源于哪些社會(huì)階層或者職業(yè)群體。在《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》中就曾明確指出，“認(rèn)定代表候選人的身份，應(yīng)當(dāng)以參加選舉時(shí)所從事的職業(yè)為準(zhǔn);具有多重身份的，應(yīng)當(dāng)按工作性質(zhì)主次認(rèn)定”[6]。

但是對于研究者而言，如何精準(zhǔn)確定代表的“職業(yè)身份”依然是困難的。在十二屆全國人大三次會(huì)議上，時(shí)任中組部副部長王爾乘就曾直言，目前人大代表選舉工作問題突出，代表的身份嚴(yán)重失真，一些企業(yè)主冒充工人、農(nóng)民或科技人員身份當(dāng)選[7]，如湖南衡陽、遼寧的破壞選舉案。在S市身份失真的情況也同樣存在。例如“H省某知名牧業(yè)有限公司總經(jīng)理以‘農(nóng)民身份當(dāng)選人大代表;交通局公交公司副經(jīng)理在職業(yè)認(rèn)定中被定為‘工人;S市發(fā)改委主任歸入‘專業(yè)技術(shù)人員行列”。實(shí)際上，這種職業(yè)結(jié)構(gòu)的混亂增加了職業(yè)配額的不可靠性，使研究者有理由懷疑即使上級人大下發(fā)的實(shí)施辦法要求了“工人”“農(nóng)民”在全部代表中應(yīng)達(dá)到的比例，也依然不能阻止其他職業(yè)代表變通后的進(jìn)入。職業(yè)配額在很大程度上實(shí)際是無效的。農(nóng)林牧副漁業(yè)公司的總經(jīng)理被稱為“農(nóng)民”，工業(yè)服務(wù)業(yè)的廠長、經(jīng)理被稱為“工人”，在現(xiàn)實(shí)中都可以找到痕跡。職業(yè)身份到底該如何界定成為一個(gè)需要思考的問題。

2.“精英化”的代表趨勢

鑒于這種“失真”情況，為更加真實(shí)的體現(xiàn)代表職業(yè)身份，本研究對歷屆代表的職業(yè)身份進(jìn)行二次分類（見表2）。篩選出處于同一或相似類別，并且該類別代表數(shù)超出代表總數(shù)2%的4種類型代表，即，干部代表（黨政領(lǐng)導(dǎo)干部）、農(nóng)民代表（村干部和普通農(nóng)民）、企業(yè)家代表（董事長、總經(jīng)理等企業(yè)第一負(fù)責(zé)人）和一線教職工代表（一線教師、工人和專業(yè)技術(shù)人員等）。其余占比低于代表總數(shù)2%的代表統(tǒng)一歸于“其他”行列暫不考究。此方法最顯著的特征，是其通過對職業(yè)信息的細(xì)化分類來決定類別的劃分，而非依靠主觀臆造的其他標(biāo)準(zhǔn)對數(shù)據(jù)實(shí)行強(qiáng)加硬套，體現(xiàn)對客觀數(shù)據(jù)的尊重與承認(rèn)。

表2顯示：第一，農(nóng)民代表的比例不斷減少，從20世紀(jì)90年代前超過代表總數(shù)的60%縮減到近年來的30%左右。在更加細(xì)微的分類中，村支書、村主任長期占據(jù)過半數(shù)的農(nóng)民代表席位，其他的普通村干部和真正一線勞動(dòng)的農(nóng)民占比十分有限，在S市第十五屆人大會(huì)議中僅為代表總數(shù)的13.6%。第二，干部代表的比例先增后抑。在1993年的第十屆人大會(huì)議中干部代表比例首次超過農(nóng)民代表，至21世紀(jì)干部代表成為S市最大的代表群體。隨著2012年中共十八大對人大代表工作“兩升一降”要求的下達(dá)，干部代表的比例得到一定遏制，不過仍占據(jù)超過40%的代表席位。第三，企業(yè)家代表的比例在20世紀(jì)90年代以來逐年上升，S市各屆人大會(huì)議中企業(yè)家代表的數(shù)量從最初的幾人、十幾人發(fā)展到幾十人，至2018年企業(yè)家代表的數(shù)量達(dá)到45人，占據(jù)代表總數(shù)的10.74%。其中國有企業(yè)負(fù)責(zé)人1人，絕大多數(shù)的企業(yè)家代表都來自于民營企業(yè)家行列。第四，一線教職工代表的比例持續(xù)處于低位，除1981年、1984年的兩屆人大會(huì)議時(shí)超過代表總數(shù)的10%以外，僅有2018年實(shí)現(xiàn)突破達(dá)到代表總數(shù)的15.27%。綜上，學(xué)界提出的人大代表精英化趨勢得到印證，以干部、企業(yè)家、主要村干部（村支書、村主任）為代表的政治、經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)土社會(huì)精英在近年雖稍有減少，但依然長期占據(jù)著70%左右的代表席位，特別是2008年S市的第十三屆人大會(huì)議，其占比甚至達(dá)到代表總數(shù)的79.04%。那么讓我們回到最初的問題，在中國人大代表的結(jié)構(gòu)代表性理論之下，是什么機(jī)制保證基層代表能與各類精英們共聚一堂？特別是在職業(yè)配額存在有效性質(zhì)疑的前提下，來自于基層的人民群眾是怎樣有效參與到地方人大中來？

3.屬性配額：一條隱性的政治參與渠道

地方人大基層代表的數(shù)量能夠得到確保，不完全緣于兌現(xiàn)上級的指令，從學(xué)理上來講更多的是來自上述精英代表在性別、民族、黨派等基本屬性上的“不滿足”。在此條件下，各級人大為湊足量化指標(biāo)的需要便通過數(shù)量眾多、便于篩選、易于操作的基層代表予以補(bǔ)足。而人大代表醞釀中非透明和高度集權(quán)的提名過程，也為地方人大常務(wù)委員會(huì)和地方黨委政府的選舉控制提供了便利[8]。由此，本研究做出了這樣一個(gè)假設(shè)：為湊足基本屬性的需要，或許才是基層代表能夠?qū)崿F(xiàn)政治參與的真正原因。

為了證明這一觀點(diǎn)，本研究對S市人大代表的屬性與職業(yè)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)（見表3）。

（1）屬性范圍。為保證驗(yàn)證精準(zhǔn)，本研究將基本屬性的范圍限制在“女性、少數(shù)民族、民主黨派及無黨派人士”三類，而去除了“學(xué)歷”“年齡”等內(nèi)容。雖然這種做法可能會(huì)影響S市人大在某時(shí)段對青年代表和高學(xué)歷代表的升拔，但這也不失為一種合理的規(guī)避方法。在S市歷屆代表中，有女性、少數(shù)民族、民主黨派及無黨派人士等基本屬性的代表共計(jì)1656名，占代表總數(shù)的41%;有兩個(gè)及以上基本屬性的代表共計(jì)443名，占代表總數(shù)的10.97%。

（2）基層定義。由于本研究探究的問題是基層代表與代表屬性間的關(guān)系。因此需要對“基層代表”的概念進(jìn)行二次定義。通過與精英代表的對比，本研究認(rèn)為基層代表是指那些：不擁有足夠職務(wù)（干部）、資本（企業(yè)家）、聲望（主要村干部）及相應(yīng)社會(huì)地位資源，而能獲得代表席位的代表。根據(jù)這種定義，僅有除村支書、村主任以外的其他村干部與普通農(nóng)民以及“一線教職工代表”等兩個(gè)類別的1284名代表符合這種標(biāo)準(zhǔn)。由此，我們將他們稱為“基層代表”，而其他所有剩余的精英代表和其他類別代表，都作為本文的對照代表。

四、研究發(fā)現(xiàn)

為了科學(xué)的檢驗(yàn)基本屬性與代表類型間的關(guān)聯(lián)，本研究使用Stata軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，依照代表性別、民族、黨派的不同分別作出假設(shè)：

假設(shè)一：

H0：代表的性別與代表的類型沒有關(guān)聯(lián)，基本屬性中女性與基層代表無關(guān)。

H1：代表的性別與代表的類型存在關(guān)聯(lián)，基本屬性中女性與基層代表相關(guān)。

假設(shè)二：

H0：代表的民族與代表的類型沒有關(guān)聯(lián)，基本屬性中少數(shù)民族與基層代表無關(guān)。

H1：代表的民族與代表的類型存在關(guān)聯(lián)，基本屬性中少數(shù)民族與基層代表相關(guān)。

假設(shè)三：

H0：代表的黨派與代表的類型沒有關(guān)聯(lián)，基本屬性中民主黨派及無黨派人士與基層代表無關(guān)。

H1：代表的黨派與代表的類型存在關(guān)聯(lián)，基本屬性中民主黨派及無黨派人士與基層代表相關(guān)。

在以上三個(gè)假設(shè)中，有基本屬性特征的女性、少數(shù)民族、民主黨派及無黨派人士在統(tǒng)計(jì)中被編碼為1，男性、漢族、中共黨員被編碼為0。本文檢驗(yàn)在95%（α=0.05）的置信區(qū)間上，基本屬性與基層代表是否存在關(guān)聯(lián)。

結(jié)果顯示，基本屬性中的女性、少數(shù)民族、民主黨派及無黨派人士整體與基層代表顯著相關(guān)。三者的p值分別為女性（0.0000***）、少數(shù)民族（0.0017**）、民主黨派與無黨派人士（0.0000***），明顯小于α=0.05的決定規(guī)則。因此，本研究逐一拒絕原假設(shè)H0，表示三個(gè)基本屬性在95%的置信區(qū)間上分別與基層代表存在顯著關(guān)聯(lián)。不過，由于以上內(nèi)容展現(xiàn)的僅是單個(gè)配額屬性在改革開放40年來十屆代表狀況的加總整合，這種粗糙的結(jié)果可能不會(huì)得到廣泛研究者的認(rèn)可，為此本研究依照屆別分別對它們進(jìn)行了二次檢驗(yàn)。

檢驗(yàn)結(jié)果（見表5）顯示，基本屬性中女性、民主黨派及無黨派人士在歷屆代表數(shù)據(jù)中與基層代表顯著相關(guān)（p=0.0000***）。而少數(shù)民族則以2008年為界，2008年以前與基層代表沒有關(guān)聯(lián)，2008年以后與基層代表顯著相關(guān)（p<0.01**）?？傮w來講，基本屬性與基層代表間呈現(xiàn)顯著的關(guān)聯(lián)。雖然我們當(dāng)前的研究已經(jīng)有了很大進(jìn)展，但它距離研究的期待依然有相當(dāng)大差距。證明基本屬性與代表類型間的關(guān)聯(lián)僅是研究的基礎(chǔ)而非文章的目標(biāo)?；氐阶畛醯膯栴}，本研究不僅需要證明基本屬性與代表類型的關(guān)聯(lián)，并且還需要了解所有有配額屬性的代表占各類型代表的比例。配額屬性不僅與基層代表相關(guān)，并且通過整體層面對有屬性代表的觀察，其已經(jīng)發(fā)展到了相當(dāng)高的程度。

通過表6與圖1、圖2的觀察，可以發(fā)現(xiàn)基層代表類別中的“有屬性”比例，不僅遠(yuǎn)高于全部代表的整體情況，更高于對照代表的比例。自1998年S市的第十一屆人大會(huì)議以來，超過90%的基層代表都擁有至少一項(xiàng)基本屬性，至2008年S市人大基層代表中的“有屬性”比例甚至達(dá)到了總數(shù)的97.50%。以2018年S市第十五屆人大會(huì)議為例，全部代表有屬性比例為51.07%，對照代表有屬性比例為35.76%，而基層代表的有屬性比例則達(dá)到了90.60%。雖然一些研究者可能質(zhì)疑，為什么對照代表仍有35%左右的有屬性比例而不是更低。這或許在于并非所有的精英代表都必然不具備屬性條件，他們在依自身資源當(dāng)選的同時(shí)也拼湊了部分的屬性，只有那些余下的缺口才需要基層代表的補(bǔ)足。再考察內(nèi)含于“有屬性”代表中的“多屬性”代表狀況。如圖2示，基層代表的“多屬性代表”比例遠(yuǎn)超對照代表，在S市最新一屆人大會(huì)議中，超過60%的基層代表都同時(shí)兼有兩個(gè)及以上的基本屬性。而全部代表的“多屬性”代表比例僅為24.34%，對照代表更不足10%。

由此，本研究認(rèn)為在超過90%的基層代表擁有基本屬性且其中大部分都身兼多種屬性的條件下，基層代表的當(dāng)選要擁有至少一項(xiàng)基本屬性近乎是不可或缺的。對于這種配額要求雖為學(xué)界詬病，而讓每位代表都依靠自身實(shí)力當(dāng)選亦為研究者期望，但在現(xiàn)有體制下可能并不現(xiàn)實(shí)。精英代表并不一定能夠滿足代表結(jié)構(gòu)的需要，因此作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)便不得不依靠形式上的補(bǔ)足。一些學(xué)者可能會(huì)對這樣的結(jié)果表示失望，但倘若能換一種思路。在人大代表非競爭性選舉的條件下，對代表屬性的結(jié)構(gòu)性要求，其實(shí)已經(jīng)轉(zhuǎn)換為一種應(yīng)對無效“職業(yè)配額”的手段，它用新的方式為基層的群眾提供了一條隱性的政治參與路徑。我們可以相信在全球代議代表精英化的整體趨勢下，或許正是由于我國對代表屬性的強(qiáng)調(diào)，才給予了基層人民持續(xù)參與政治活動(dòng)的可能。

五、結(jié)論與討論

通過對H省S市人大1981—2018年十屆代表4039個(gè)樣本的考察，本研究發(fā)現(xiàn)在改革開放40年間雖然 95%以上的代表都由“農(nóng)民”“干部”“企業(yè)家”與“一線教職工”等四種類別代表構(gòu)成。但隨著時(shí)代的發(fā)展各類別代表都有了一定調(diào)整，其中農(nóng)民代表的比例不斷減少，干部代表的比例先增后抑，企業(yè)家代表的比例逐年增加，一線教職工代表的比例低位有增。當(dāng)前在人大代表精英化的整體態(tài)勢下，雖然已經(jīng)部分展現(xiàn)出多元發(fā)展的趨勢，但這種精英化的表達(dá)依然占據(jù)主導(dǎo)地位，基層群眾如何實(shí)現(xiàn)政治參與的問題始終擺在國家與社會(huì)面前。

本研究通過對S市人大在改革開放40年間代表結(jié)構(gòu)的歷時(shí)性考察，發(fā)現(xiàn)：第一，在代表精英化的整體態(tài)勢下，基層代表的當(dāng)選的確來自于代表的配額，但可能并非源于國家對代表職業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)范;第二，人大代表的性別、民族、黨派等具有強(qiáng)量化特征的基本屬性要求，或許才是基層代表得以進(jìn)入人大會(huì)議的根源;第三，作為結(jié)構(gòu)代表性實(shí)施手段的代表配額制，雖然有程序民主的質(zhì)疑，但也為普通的基層代表提供了一條隱性的政治參與渠道，使來自于最基層的人民群眾也同樣有機(jī)會(huì)能參與到人民代表大會(huì)的活動(dòng)中來;第四，雖然過往有部分新興精英階層甚至有打破配額的沖動(dòng)，但人大代表的結(jié)構(gòu)代表性要求，至少在一定程度上成功抵御了代表的過度精英化取向，防止人大成為“富人和干部的代表大會(huì)”[9]，人大代表的結(jié)構(gòu)代表性在當(dāng)代依然發(fā)揮著重要的作用。

在文章的結(jié)尾，本研究還想對代表配額的問題做一些有價(jià)值的探討。在當(dāng)前絕大多數(shù)的結(jié)構(gòu)代表性研究中，人大代表的配額制常常頗受詬病，被認(rèn)為是以強(qiáng)制性的額定指標(biāo)限制了選民選擇的空間，使代表難以代表人民真正的意愿。不過根據(jù)上文的論述，我們可以發(fā)現(xiàn)這種配額的方式或許并非是缺陷，它至少為基層群眾開辟了一條隱性的政治參與渠道。那些來自于最基層的代表可以借助于精英代表在某些量化指標(biāo)上的欠缺，通過屬性配額的方式獲得代表席位參與到人大的會(huì)議當(dāng)中。同時(shí)，人大代表的配額制同樣也為代表結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提供了實(shí)施的先決條件。它通過國家自上而下的推動(dòng)，促使了代表的狀況符合未來時(shí)代發(fā)展的要求。

雖然我們的研究通過對H省S市歷屆人大代表數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，以案例形式回答了基層群眾如何實(shí)現(xiàn)政治參與的問題，但依然有著明顯的局限性。第一，我們只是研究了五級人大中的一級，盡管我們可以從理論上預(yù)測其他層次的人大符合本研究的假設(shè)，但卻無法有實(shí)質(zhì)性的證明。第二，我們的樣本選取的是中部地區(qū)的一個(gè)縣級市人大，該地雖然有人口稠密、轄區(qū)眾多、民族聚居與雜居相混合的特點(diǎn)，但對于全國其他地區(qū)而言仍是為特例，在各類代表的結(jié)構(gòu)比例上至少會(huì)出現(xiàn)細(xì)節(jié)性的偏差。第三，即使是對同一地區(qū)人大，我們也只研究了十屆代表的構(gòu)成，時(shí)間范圍仍然比較有限，其中不僅有S市1993年第十屆人大代表樣本的缺陷，同時(shí)也沒有實(shí)現(xiàn)對新中國成立以來該地人大代表數(shù)據(jù)信息的全覆蓋，這一點(diǎn)不得不為我們承認(rèn)[10]。

注釋：

[1]魏姝：《中國基層人大代表的代表性分析》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期，第103-104頁。

[2]景躍進(jìn)：《代表理論與中國政治》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2007年第3期，第16-21頁。

[3]由于本文主要進(jìn)行的是對基層代表當(dāng)選方式的探討，而基層代表在成為代表之前并不稱之為代表，故以嚴(yán)謹(jǐn)為要，本文將代表更換為群眾，從而將其命名為“基層群眾如何實(shí)現(xiàn)政治參與”。但是讀者務(wù)必需要注意的是，基層群眾在文章中僅是代稱，只是一種對基層代表未成為代表之前狀態(tài)的描述，僅是對廣義“基層群眾”概念的一種狹義的表達(dá)。雖然這種方法可能略顯粗糙，不過在本文的語境下，還請不要給予它超過自身語境內(nèi)涵的解讀。

[4]本文數(shù)據(jù)資料來源于正式檔案，文內(nèi)不再贅述。

[5]黃學(xué)賢、朱中一：《完善人大代表的代表性》，載《浙江人大》2006年第2期，第34-35頁。

[6]《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，2015年6月。

[7]王爾乘：《中組部：有代表身份嚴(yán)重失真 企業(yè)主冒充農(nóng)民》，載《新京報(bào)》2015年3月11日，http：//www.xinhuanet.

com//politics/2015lh/2015-03/11/c_127567207.htm。

[8][9]張長東：《在商言政：地方人民代表大會(huì)中的民營企業(yè)家》，載《學(xué)?！?014年第2期，第45頁。

[10]何俊志：《中國地方人大代表構(gòu)成的變化趨勢》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2015年第2期，第80頁。

（作者單位：南京大學(xué)政府管理學(xué)院）