地方人大開展協(xié)同立法助力區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑研究

包義成

黨的十九大以來，習(xí)近平總書記明確要求地方人大及其常委會要按照黨中央關(guān)于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實(shí)黨中央大政方針的決策部署，結(jié)合地方實(shí)際，創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)。在黨中央首次召開的人大工作會議上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)有立法權(quán)的地方人大要嚴(yán)格遵循立法權(quán)限，圍繞貫徹落實(shí)黨中央大政方針和決策部署，做好地方立法工作。栗戰(zhàn)書委員長在總結(jié)講話時(shí)要求，“圍繞黨和國家工作大局開展人大工作，切實(shí)做到黨和國家工作重心在哪里，人大工作就跟進(jìn)到哪里，力量就匯聚到哪里，作用就發(fā)揮到哪里”。當(dāng)前，無論是宏觀政策層面，還是具體實(shí)施階段，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展地區(qū)都按照黨的十九大報(bào)告提出的“深化區(qū)域合作，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”和黨的十九屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出的“堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制”的部署要求，把推進(jìn)和實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)和重要舉措來抓，這是順應(yīng)區(qū)域發(fā)展規(guī)律、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)之需，也是打通經(jīng)濟(jì)高效循環(huán)堵點(diǎn)、推動(dòng)區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的務(wù)實(shí)之舉。推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略深入實(shí)施，既需要各級黨政組織的大力推進(jìn)和有力落實(shí)，還需要具有立法權(quán)的地方人大通過區(qū)域協(xié)同立法，打破區(qū)域空間距離和現(xiàn)行行政壁壘，建立區(qū)域內(nèi)共同遵守的法律、制度和規(guī)則，明確發(fā)展定位方向，破解區(qū)域發(fā)展中的共性難題，滿足區(qū)域改革的共性需求，夯實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，用法治手段保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展各項(xiàng)決策落實(shí)落地。

一是以理念思路的創(chuàng)新引領(lǐng)協(xié)同。區(qū)域立法作為一個(gè)新生事物，既具有傳統(tǒng)立法的因素和條件，更具有自身特質(zhì)和顯著特性。雖然《立法法》《地方組織法》等法律中沒有明確具體規(guī)定，但《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》明確提出，要加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度建設(shè)。全國人大對這一立法新動(dòng)態(tài)新事物高度關(guān)注，指出區(qū)域協(xié)同立法是近年來地方立法工作的創(chuàng)新實(shí)踐，要求今后省級人大著眼于推動(dòng)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，圍繞區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和特點(diǎn)抓好協(xié)同立法，并認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷推進(jìn)和完善這項(xiàng)工作。按照黨中央和全國人大的部署要求，近幾年北京、重慶、廣東等一些省市黨委在制定出臺新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的有關(guān)文件中，把協(xié)同立法作為加強(qiáng)地方立法的創(chuàng)新舉措著力謀劃和推進(jìn)。同時(shí)，京津冀、長三角、成渝地區(qū)等一些跨省（市）區(qū)域和省內(nèi)市際區(qū)域，順應(yīng)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，開展相關(guān)領(lǐng)域的協(xié)同立法，進(jìn)行理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索，提供了制度范本和工作模式，有力地促進(jìn)了相關(guān)方面的工作，得到各方面的認(rèn)可和肯定。在此背景下，圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法，整合區(qū)域立法資源，增強(qiáng)地方立法的質(zhì)量和效率，必將成為今后地方立法的新趨勢新模式，也會有效補(bǔ)充和完善我國現(xiàn)行立法體制。因此，有立法權(quán)的地方在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上，應(yīng)順勢而為、積極作為，學(xué)習(xí)借鑒開展協(xié)同立法地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，圍繞各自確定的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，積極開展協(xié)同立法，充分發(fā)揮立法對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的引領(lǐng)和保障作用。一方面，具有立法權(quán)的地方黨委要按照“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的科學(xué)立法工作格局”的要求，加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，在審議立法規(guī)劃計(jì)劃時(shí)，就協(xié)同立法和具體立法項(xiàng)目，創(chuàng)新思路理念，提出明確要求，統(tǒng)籌作出安排，強(qiáng)化法規(guī)制度供給，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題，按程序?qū)徟鷶M提請人大常委會表決通過的協(xié)同法規(guī)草案，努力實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展決策與立法工作協(xié)調(diào)推進(jìn)。另一方面，具有立法權(quán)的地方人大按照習(xí)近平總書記的重要講話和指示批示精神，在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮主導(dǎo)作用，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，以憲法和立法法確定的立法權(quán)限為邊界，樹立協(xié)同立法理念，打破“一畝三分地”的思維定式和單一立法主體意識，結(jié)合地方實(shí)際需要，拓展工作思路，深度研究謀劃，明確重點(diǎn)任務(wù)，豐富立法形式，推動(dòng)制度體制創(chuàng)新，確定協(xié)同立法項(xiàng)目，作出具體安排部署，加強(qiáng)跨區(qū)域間的相互合作和溝通協(xié)作，積極開展富有區(qū)域特色的創(chuàng)制性立法，推動(dòng)解決區(qū)域發(fā)展中面臨的重要事項(xiàng)和存在的突出問題，更好地滿足區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的立法需求。

二是以立法內(nèi)容的一致求得協(xié)同。確定共同的立法內(nèi)容和調(diào)整對象，是開展協(xié)同立法的前提和基礎(chǔ)，也是協(xié)同立法的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)。納入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域，就其各自范圍來說，地域相鄰、山水相連，發(fā)展相關(guān)、改革相同，人緣相親、風(fēng)俗相近，交往半徑相宜，既有區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中面臨的共性問題，也有實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作交流、資源共享互惠的共同需求，具備開展相互融合、協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)際需要。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，這些區(qū)域開展協(xié)同立法，首先要著眼全局重點(diǎn)任務(wù)的共同落實(shí)。一方面，圍繞黨中央的決策部署和全國人大的立法要求，圍繞對上位法規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化、提出保障實(shí)施措施和對上位法未規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充的實(shí)施性地方性法規(guī)，圍繞貫徹實(shí)施法律、行政法規(guī)進(jìn)行具體、詳細(xì)規(guī)定的地方性法規(guī)，區(qū)域內(nèi)應(yīng)加強(qiáng)相互間的協(xié)同，形成立法工作合力，有效防止或避免重復(fù)立法。另一方面，圍繞上級或同級黨委對區(qū)域發(fā)展的整體安排，需要通過地方立法加以規(guī)范和促進(jìn)的工作或事項(xiàng)，加強(qiáng)溝通協(xié)商，確定立法項(xiàng)目，整合立法資源，開展協(xié)同立法，保障和助推共同關(guān)注的重點(diǎn)任務(wù)有效落實(shí)。其次要著眼推動(dòng)解決區(qū)域內(nèi)改革發(fā)展的共同問題。圍繞區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)管理經(jīng)營、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、歷史文化保護(hù)、營商環(huán)境優(yōu)化等關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的互聯(lián)互通和互惠互利，尋求最大公約數(shù)，把握關(guān)鍵重點(diǎn)，達(dá)成立法共識，明晰立法內(nèi)容，因地制宜開展高質(zhì)量發(fā)展立法、環(huán)保立法、弘德立法等，形成相對統(tǒng)一的公共性、共同性或某種程度上相一致的區(qū)域制度框架和實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)制度融合、政策共享互動(dòng)、資源優(yōu)勢互補(bǔ)，使區(qū)域發(fā)展要素真正實(shí)現(xiàn)順暢有序流動(dòng)。再次要著眼區(qū)域民生領(lǐng)域的共性事項(xiàng)。堅(jiān)持以人民為中心的立法理念，按照“小切口、真管用、有特色”的思路，立足實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)民生資源的共建共享，突出“一老一小一青壯”群體，緊扣住房安全、教育就業(yè)、醫(yī)療保障、食品藥品安全等與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的事項(xiàng)，將為民、利民、惠民作為立法價(jià)值取向和工作重點(diǎn)，聚焦社會普遍關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈的問題，尋求共同點(diǎn)，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，開展民生和社會事業(yè)立法，確保小切口解決大問題，實(shí)現(xiàn)互利共贏的立法目標(biāo)。

三是以立法主體的對等實(shí)現(xiàn)協(xié)同。協(xié)同立法是兩個(gè)或兩個(gè)以上的立法主體，因調(diào)整同一法律對象而實(shí)施的共同立法行為。每一個(gè)立法主體都具有自主立法地位，且相互之間不具有隸屬關(guān)系。目前開展協(xié)同立法的主體，都是相同層級之間具備同等性質(zhì)的立法機(jī)關(guān)，如京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等地區(qū)的立法主體是省級立法機(jī)關(guān)，四川成德眉資城市群、重慶“一區(qū)兩群”協(xié)調(diào)發(fā)展、湖南長株潭地區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)等地區(qū)的立法主體是省域內(nèi)具有立法權(quán)的市級立法機(jī)關(guān)。立法主體在開展協(xié)同立法時(shí)，應(yīng)通過聯(lián)席會、座談會等多種形式，搭建交流協(xié)作平臺，定期交流協(xié)商，專題討論研究，共享立法信息，消除思想和認(rèn)識誤區(qū)，破除行政區(qū)域壁壘和部門行業(yè)障礙，共同商討協(xié)同立法的基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域、工作機(jī)制、工作程序、立法項(xiàng)目等，議定和部署目標(biāo)任務(wù)，形成規(guī)范性文件共同遵守執(zhí)行，使協(xié)同立法更富成效。同時(shí)，對共同確定的協(xié)同立法項(xiàng)目，在各自的人民代表大會上，以代表大會主席團(tuán)、人大常委會、政府、人大各專門委員會、代表團(tuán)或者代表聯(lián)名等法定形式，向大會提出地方性法規(guī)案，也可以由具有立法權(quán)的人大常委會主任會議向常務(wù)委員會提出地方性法規(guī)案。然后根據(jù)法規(guī)案的現(xiàn)實(shí)價(jià)值、難易程度和條件時(shí)機(jī)，針對工作進(jìn)展情況和立法力量實(shí)際，分別納入五年立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃，充分發(fā)揮立法規(guī)劃計(jì)劃的引領(lǐng)作用，并注重統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)一致，同時(shí)同步開展工作，確保有序有效推動(dòng)實(shí)施。

四是以立法機(jī)制的建立促進(jìn)協(xié)同。協(xié)同立法權(quán)的行使，是兩個(gè)或兩個(gè)以上相互獨(dú)立的立法主體間的合作，必須以科學(xué)有效的立法協(xié)同機(jī)制作支撐?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》明確提出，要“健全立法立項(xiàng)、起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法的針對性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性”。按照這一要求，立足現(xiàn)有制度架構(gòu)和發(fā)展實(shí)際，從理論和實(shí)踐出發(fā)，具有立法權(quán)的地方人大在開展工作時(shí)應(yīng)建立健全以下制度機(jī)制：一要建立項(xiàng)目論證評估機(jī)制，在確定協(xié)同立法項(xiàng)目時(shí)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向相統(tǒng)一，進(jìn)行必要性和合理性分析，根據(jù)需要開展立法前評估，統(tǒng)籌考慮各方面的綜合因素，避免盲目立項(xiàng)、重復(fù)立項(xiàng)。二要建立調(diào)研起草機(jī)制，圍繞協(xié)同立法項(xiàng)目，由各自相關(guān)人員組成調(diào)研組，視具體情況分別或共同開展調(diào)研，了解基本情況，掌握第一手資料，真正把思路理清、政策吃透、底數(shù)摸清、問題找準(zhǔn)、建議提實(shí)，為增強(qiáng)法規(guī)的針對性、實(shí)效性和可操作性打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);在此基礎(chǔ)上協(xié)商組建工作專班，起草法規(guī)草案，做到選好切口、精細(xì)選題、精當(dāng)表述、精準(zhǔn)規(guī)范。在具體工作中，可根據(jù)實(shí)際情況采取一方起草、各方配合，聯(lián)合起草、共同修改，集中商定、分頭起草或委托第三方起草等多種方式靈活進(jìn)行。三要建立公開征求意見機(jī)制，堅(jiān)持把全過程人民民主貫穿協(xié)同立法始終，法規(guī)草案要通過召開座談會、論證會以及網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、發(fā)函等方式，向社會各方面廣泛征求意見建議，有條件的還應(yīng)征求立法顧問、立法聯(lián)系點(diǎn)、立法研究基地的意見建議，力求做到吸納彼此意見，考慮對方關(guān)切，廣泛匯聚民智，充分發(fā)揚(yáng)民主，使所立之法更加接地氣、惠民生、促發(fā)展。四要建立分頭審議機(jī)制，協(xié)同法規(guī)草案分別提交各自的人代會或人大常委會會議進(jìn)行審議，有關(guān)專委會圍繞協(xié)同立法解決的重點(diǎn)問題和重要條款，研究把好專業(yè)關(guān);法制委根據(jù)常委會審議情況，統(tǒng)一審議，把好法律關(guān)。立法主體集中審議意見，集中討論修改，以減少分歧、求同存異，最大程度地達(dá)成利益平衡和立法共識，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)整體利益最大化。五要建立分別送審機(jī)制，具有立法權(quán)的地方人大審議通過協(xié)同法規(guī)案后，根據(jù)各自的行文主體，按法律程序向全國人大常委會報(bào)送備案，或向省級人大常委會報(bào)請批準(zhǔn)。

五是以立法工作的指導(dǎo)推動(dòng)協(xié)同。目前，具有立法權(quán)的地方人大開展協(xié)同立法還處在探索階段，缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，面臨許多立法理論、制度創(chuàng)新、改革實(shí)踐等方面的問題。因此，全國人大法工委和省級人大常委會應(yīng)著眼推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，適應(yīng)區(qū)域協(xié)同立法的新形勢新任務(wù)新要求，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，把好立法邊界，制定程序機(jī)制，確保協(xié)同立法在法制軌道上加快推進(jìn)。要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)適時(shí)修改立法法、地方組織法或制定專門的法律，對區(qū)域協(xié)同立法統(tǒng)籌考慮，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，就立法主體權(quán)限、協(xié)作機(jī)制、制度安排、程序環(huán)節(jié)等作出規(guī)范，提高指導(dǎo)的整體層級和法律效力，進(jìn)而有效支持和引導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法法制化科學(xué)化。如果制定或出臺相關(guān)法律條件不成熟，可由全國人大常委會通過決定，以授權(quán)方式明確賦予相關(guān)區(qū)域就特定事項(xiàng)開展共同立法的權(quán)力。要注重提前介入，既對協(xié)同立法形成的法規(guī)草案文本提前了解掌握，研究提出建議，又抓住法規(guī)一審后的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從合法性、合理性、適當(dāng)性、協(xié)調(diào)性和立法技術(shù)規(guī)范等方面提出修改建議，上下互動(dòng)研究解決具體問題，確保把主要問題和多數(shù)問題解決在法規(guī)審議通過前。要強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期組織具有立法權(quán)的地方人大主管領(lǐng)導(dǎo)和立法業(yè)務(wù)骨干參加研討會、交流會，就協(xié)同立法工作面臨的普遍性、共同性問題，深入研討交流，提出解決方案，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)、認(rèn)真總結(jié)、交流推廣成功經(jīng)驗(yàn)做法;扎實(shí)開展立法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過集中培訓(xùn)、專題輪訓(xùn)、脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、掛職鍛煉等多種方式，組織立法工作者全面加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐鍛煉，以學(xué)帶干，以干促學(xué)，學(xué)用結(jié)合，不斷提高立法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。要開展理論研究，加強(qiáng)智庫建設(shè)，借助外腦力量，針對工作中遇到的重大理論問題和具體實(shí)踐問題，組織專家學(xué)者和立法實(shí)際工作者專項(xiàng)開展研究，力爭形成一批理論性與實(shí)踐性相結(jié)合的高質(zhì)量研究成果，為開展協(xié)同立法提供智力支持;注重成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用，適時(shí)通過一定的形式，積極引導(dǎo)、及時(shí)推廣，學(xué)研結(jié)合、研用交融，使理論研究和實(shí)踐探索相互促進(jìn)，不斷提高區(qū)域協(xié)同立法的整體水平。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：甘肅省人大常委會研究室）