我國當(dāng)前土地補償費的合理性探究

□孟春妍

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210095）

土地補償費是土地征收工作中的熱點問題之一。目前，有關(guān)土地補償費的矛盾越來越多。新的土地管理法將原有的年產(chǎn)值計算方式更改為區(qū)片綜合地價的方式計算土地補償費，說明我國土地補償費的相關(guān)政策在不斷進(jìn)步和完善。但當(dāng)前土地補償費存在哪些問題，這些問題的本質(zhì)是什么，如何解決這些問題，土地補償費未來的發(fā)展方向如何，依然需要深入思考。對土地補償費實質(zhì)內(nèi)涵、當(dāng)前存在的問題及未來的發(fā)展方向等相關(guān)內(nèi)容展開討論。

1 土地補償費的實質(zhì)及內(nèi)涵

要想探討當(dāng)前我國土地補償費的合理與否，首先要探究土地補償費的實質(zhì)及其內(nèi)涵。在土地私有制的基礎(chǔ)上，土地補償費的本質(zhì)是對被征收人失去權(quán)利的補償，補償?shù)氖潜徽魇杖耸サ耐恋厮袡?quán)。我國的農(nóng)村土地屬于集體所有，其主要的使用方式是土地承包制度。

目前我國對土地三權(quán)分置進(jìn)行了深入研究，與土地補償費對應(yīng)的不僅是土地所有權(quán)喪失的賠償，其內(nèi)涵還應(yīng)當(dāng)包括土地承包經(jīng)營權(quán)的補償[1]。

2 我國土地補償費存在的問題

在土地補償費的分配問題中，包含兩種不同的分配關(guān)系，其中一種是土地補償費在農(nóng)村集體與農(nóng)戶個體之間的分配關(guān)系，另外一種是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部不同農(nóng)戶個體之間的分配關(guān)系。這兩類分配關(guān)系目前都存在亟待解決的問題。

2.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶之間的分配問題

當(dāng)前，我國被征地農(nóng)戶獲得補償費用的流程如下：村集體先收到撥付的土地補償費，然后按照公平公正的原則，將其分配給被征地的農(nóng)戶，各個省份的具體分配比例不盡相同，但大多遵循農(nóng)戶占比70%～80%、村集體自留20%～30%的發(fā)放比例[2]。由于農(nóng)村地區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)主體存在虛位問題，農(nóng)戶自身缺乏行使集體所有權(quán)的內(nèi)在動機，因此無法保證本應(yīng)獲得大多數(shù)補償?shù)募w農(nóng)戶能夠及時得到足額補償。這說明農(nóng)民是土地補償費的直接獲得者，但是沒有獲得足夠的土地補償費，反而成為了土地資產(chǎn)損失的直接承擔(dān)者[3]。

2.2 集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部不同農(nóng)戶個體間的土地補償費分配問題

當(dāng)前，政策要求“土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶”，但各地在實踐中并未完全遵守此原則。有學(xué)者認(rèn)為，土地補償費背后隱含的鄉(xiāng)村分配秩序由村民民主討論形成，遵循民間規(guī)范，而政府政策往往考慮的是我國當(dāng)下面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、社會問題，導(dǎo)致國家政策與具體執(zhí)行情況不匹配。

也就是說，在土地補償費分配問題上，農(nóng)戶行為邏輯和政府制定的目標(biāo)之間存在明顯的分歧和背離。這種不匹配表現(xiàn)出的“地方性”與“規(guī)則不確定性”很容易在村集體組織中形成“多數(shù)人的暴政”，從而使一些少數(shù)群體的正當(dāng)權(quán)益遭受侵害。

在土地補償費的實踐過程中，這些“少數(shù)人”多為外嫁女、入贅婿、超生人口等，這類群體的集體組織成員資格難以界定，因此這部分群體的土地補償費分配過程矛盾重重[4]。

從法律的角度來說，這些群體與其他農(nóng)戶都屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，理應(yīng)在分配土地補償費時享有同等的補償份額，但許多常住農(nóng)戶可能會對這類少數(shù)群體參與補償分配而感到不滿，他們認(rèn)為這部分人群在承包地三十年不動的背景下沒有享有土地的使用權(quán)，同時這部分人群在農(nóng)村建設(shè)中的貢獻(xiàn)也較少。如果通過村民大會對土地補償費用的發(fā)放進(jìn)行民主表決，其他村民可能會反對這部分村民參與分配。在很多土地補償費的糾紛案件中，都存在常住農(nóng)戶與少數(shù)群體之間的矛盾[5]。

2.3 土地補償費的補償標(biāo)準(zhǔn)問題

舊土地管理法規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)為被征用前3 年平均產(chǎn)值的6～10 倍，這種以農(nóng)地產(chǎn)值倍數(shù)的方式計算出的補償費用并沒有體現(xiàn)出土地的潛在收益以及其完整的利用價值，同時沒有考慮到農(nóng)產(chǎn)品價格扭曲以及物價上漲等因素的影響?？梢哉f，土地管理法的這一補償標(biāo)準(zhǔn)脫離了土地的價值。

同時，在作物品種以及物價的影響下，人們不能準(zhǔn)確判斷前3 年的平均產(chǎn)值，而且前3 年的用途并不一定是該農(nóng)地的最佳用途，如果當(dāng)前用途的經(jīng)濟(jì)效益很低，那么計算出的補償標(biāo)準(zhǔn)勢必不合理。

王小映等（2006）[6]通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，無論與農(nóng)民的生產(chǎn)生活保障要求相比，還是與土地供應(yīng)的市場價格和土地增值相比，舊的征地補償標(biāo)準(zhǔn)都顯得很低，這很容易導(dǎo)致失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活陷入困境，給地方政府獲取土地增值收益留下了很大空間，形成了地方政府盲目擴張建設(shè)用地的利益激勵。

新的土地管理法規(guī)定，采用片區(qū)綜合地價的方式確定土地補償費的數(shù)額。但就過往試點及實踐情況來看，不論是采用年產(chǎn)值的方法，還是區(qū)片綜合地價的方法，都未考慮地租和地價的因素，缺陷比較明顯[7]。農(nóng)用地的征地結(jié)果是農(nóng)村集體以及農(nóng)民永久性地失去了被征用的土地。

在當(dāng)前的實踐中，土地補償費在用地項目的開發(fā)成本中占比較低，并且在整個征地補償支出中交付給農(nóng)戶的補償費不及該款項的1/2[8]。因此，土地補償費的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由市場決定。近年的理論研究傾向于采用市場價格補償標(biāo)準(zhǔn)。所謂市場價格補償標(biāo)準(zhǔn)，指以被征收財產(chǎn)在公開市場上的交易價格作為判斷正當(dāng)補償?shù)囊罁?jù)。

3 未來土地補償費的發(fā)展方向

盡管新土地管理法規(guī)定，未來的土地補償費用由省（自治區(qū)、直轄市）通過區(qū)片綜合地價的方式來確定，但通過上文的分析可以看出，未來土地補償費的補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)以及補償規(guī)范等方面還有很大的發(fā)展以及改進(jìn)空間。根據(jù)我國當(dāng)前土地補償費的發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)出以下發(fā)展方向[9]。

3.1 明晰土地補償費的分配方式

在現(xiàn)有的土地征收補償分配模式下，無論村委會在參與土地補償費分配的過程中如何決策，都容易引發(fā)糾紛。

同時，在土地征收款的議價過程中，使用私人經(jīng)營土地補償方式，由村委會進(jìn)行集體決策，缺失了農(nóng)民這一重要主體，容易出現(xiàn)問題。因此在未來的發(fā)展中，是否可以將受到土地征收影響的農(nóng)戶組成一個團(tuán)體或選舉代表參與整個補償過程，同時接受以及分配補償款，是需要進(jìn)一步考慮的問題[10-11]。

3.2 確定土地補償費的補償標(biāo)準(zhǔn)

通過探討土地補償費的現(xiàn)存問題可以看出，土地補償費補償標(biāo)準(zhǔn)存在的問題亟待解決。舊土地管理法的年產(chǎn)值倍數(shù)法雖然具有簡單易懂的優(yōu)點，但僅計算往年產(chǎn)值，不能體現(xiàn)出土地的完整價值，并且會對被征地農(nóng)戶的權(quán)益造成侵害。而新土地管理法規(guī)定的區(qū)片綜合地價方法也存在著一定缺陷。土地補償費未來的發(fā)展方向應(yīng)該是類似于美國等國家所實施的按照市場價格進(jìn)行補償?shù)姆椒ǎ抻谖覈壳巴恋厥袌霾煌晟?，許多與土地有關(guān)的政策還在探索過程中，市場并未完全開放，因此遵循市場規(guī)則的補償方法暫不可行。

如何在結(jié)合我國國情及土地政策發(fā)展的基礎(chǔ)之上，逐步完善土地補償費的補償標(biāo)準(zhǔn)，在合理的范圍內(nèi)保障被征地集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶的權(quán)益，是未來征地補償標(biāo)準(zhǔn)的研究方向之一。

3.3 完善土地補償費相關(guān)法律及制度制定

目前，很多地區(qū)都出現(xiàn)了農(nóng)戶因不滿土地補償費數(shù)額而產(chǎn)生的糾紛，這說明當(dāng)前國家政策與農(nóng)戶行為之間存在一定分歧。

要想徹底消除這種分歧，應(yīng)該從法律上進(jìn)行嚴(yán)格限定，明晰各項土地權(quán)利邊界，保護(hù)各方的正當(dāng)權(quán)益。通過法律與地方實踐經(jīng)驗相結(jié)合的方式，不斷完善相關(guān)法律體系。

同時，要建立土地征收補償?shù)木葷?jì)、公眾參與、爭議調(diào)解、動態(tài)監(jiān)測以及政府管理等程序，使整個征地及補償過程形成完整的體系，從而更好地解決當(dāng)前土地補償費的相關(guān)問題。