基于民主監(jiān)督的高校權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督研究

陳家模 王涌濤

摘? 要：高校民主監(jiān)督的本質(zhì)是以權(quán)利制約權(quán)力，主要形式有黨外人士監(jiān)督，教代會(huì)、工代會(huì)、學(xué)代會(huì)、研代會(huì)監(jiān)督以及網(wǎng)絡(luò)、輿論等監(jiān)督。新時(shí)代，高校民主監(jiān)督是高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成，具有“全過(guò)程”監(jiān)督、監(jiān)督質(zhì)量高等鮮明特點(diǎn)。研究認(rèn)為，突出政治功能，強(qiáng)化民主監(jiān)督的政治建設(shè);圍繞“全過(guò)程”監(jiān)督，健全“民主監(jiān)督體系”建設(shè);聚焦新時(shí)代特征，優(yōu)化民主監(jiān)督的制度建設(shè)等措施，能夠有效破解權(quán)利缺失、缺位，民主監(jiān)督系統(tǒng)性不夠等問(wèn)題，能夠有效提升民主監(jiān)督質(zhì)量，保障高校權(quán)力合理運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：高校;民主監(jiān)督;權(quán)力運(yùn)行制約

中圖分類號(hào)：D630.9? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1673-7164（2021）38-0034-03

一、高校民主監(jiān)督的概念及范疇

（一）高校民主監(jiān)督的內(nèi)涵

民主監(jiān)督的本質(zhì)是以權(quán)利制約權(quán)力[1]。這是民主社會(huì)所獨(dú)有的一種權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，它是在正確理解權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上，恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利，使其能夠起到一種限制、阻遏權(quán)力濫用的作用[2]。民主監(jiān)督作為自下而上的權(quán)利性監(jiān)督，也是人民政協(xié)非常重要的職能，其厚植于廣大人民群眾，具有普遍性、自主性和一定的獨(dú)立性;主要是通過(guò)提出批評(píng)意見(jiàn)或建議，改進(jìn)工作方式，提升工作效率。我國(guó)的《憲法》《教育法》《教師法》以及《高等教育法》均賦予了高校師生管理和監(jiān)督學(xué)校事務(wù)的權(quán)利，這是依法治校、依法行使權(quán)利的根本依據(jù)。

當(dāng)前，高校民主監(jiān)督的形式主要有以下三種：一是黨外人士的民主監(jiān)督。高校中黨外人士相對(duì)集中、占比較高，擁有高知背景，經(jīng)常能夠提出高質(zhì)量的意見(jiàn)和建議，是高校民主監(jiān)督的重要形式;二是高校教代會(huì)、工代會(huì)、學(xué)代會(huì)及研代會(huì)的民主監(jiān)督。無(wú)論是我國(guó)相關(guān)法律還是高校教職工代表大會(huì)條例等，都賦予了廣大高校師生的民主權(quán)利，用以管理和監(jiān)督學(xué)校事務(wù)、維護(hù)合法權(quán)益，是高校民主管理的最根本形式;三是信訪舉報(bào)、輿論監(jiān)督、監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)、民主評(píng)議、網(wǎng)絡(luò)評(píng)議等其他形式的民主監(jiān)督。在依法治國(guó)、依法治校和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的背景下，催生了諸多民主監(jiān)督的新形式，例如論壇、貼吧、自媒體、網(wǎng)絡(luò)投票等。具有擴(kuò)散快、傳播廣、影響大、效率高等特點(diǎn)，越來(lái)越受到廣大師生的歡迎和高校的重視，已成為高校民主監(jiān)督的熱門形式。

（二）新時(shí)代高校民主監(jiān)督的新特點(diǎn)

邁進(jìn)新時(shí)代，高等教育的“內(nèi)涵式”發(fā)展和“雙一流”建設(shè)，落實(shí)“立德樹(shù)人”根本任務(wù)，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義合格建設(shè)者和可靠接班人，都促使高校的民主監(jiān)督從內(nèi)涵和外延上發(fā)生著新的變化，具備了新時(shí)代的新特征。一是新時(shí)代高校民主監(jiān)督從根本上更多圍繞加強(qiáng)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。在新時(shí)代，無(wú)論是暢通民主監(jiān)督渠道，還是構(gòu)建完善的權(quán)利運(yùn)行制約與監(jiān)督體系，這都是提升高校治理能力和完善治理體系的重要內(nèi)容。黨的十九屆五中全會(huì)確定，到2035年基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障。以權(quán)利制約權(quán)力是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，治理體系和治理能力的現(xiàn)代化保障了人民的權(quán)利。二是新時(shí)代高校民主監(jiān)督具備鮮明的“全過(guò)程”監(jiān)督屬性。對(duì)結(jié)果的監(jiān)督，永遠(yuǎn)無(wú)法取代對(duì)過(guò)程的監(jiān)督，民主監(jiān)督亦是如此。對(duì)“事前、事中、事后”的全過(guò)程監(jiān)督，越來(lái)越被廣大師生接受和關(guān)注。這有利于規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，能夠真正實(shí)現(xiàn)“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。三是新時(shí)代高校民主監(jiān)督不僅注重監(jiān)督質(zhì)量，更加關(guān)注民主質(zhì)量。隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的到來(lái)，傳統(tǒng)的民主監(jiān)督途徑已經(jīng)無(wú)法滿足廣大師生的需求，師生們不僅注重監(jiān)督的時(shí)效性和實(shí)效性，更注重平等、充分的民主權(quán)利。

二、新時(shí)代高校民主監(jiān)督面臨的挑戰(zhàn)

（一）權(quán)利的缺失、缺位

當(dāng)前，高校權(quán)力結(jié)構(gòu)主要由行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、其他利益群體的權(quán)力構(gòu)成[3]。相對(duì)于學(xué)術(shù)權(quán)力和其他利益群體權(quán)力，高校的行政權(quán)力重心普遍偏高。絕大多數(shù)的行政權(quán)力掌握在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子及機(jī)關(guān)職能部門手中，他們是政策和規(guī)則的制定者。當(dāng)前，侵害師生利益和權(quán)利的情況仍有出現(xiàn)，特別是涉及人事、工資、績(jī)效、后勤保障等方面。在行政權(quán)力面前，師生處于極度弱勢(shì)，仍有得不到充分重視的情況，出現(xiàn)征求意見(jiàn)走過(guò)場(chǎng)，民主程序不完備等問(wèn)題，權(quán)利的缺失、缺位尤其嚴(yán)重?！八娘L(fēng)”問(wèn)題特別是形式主義和官僚主義加劇了師生權(quán)利的缺失。

高校的學(xué)術(shù)權(quán)力有著自下而上和自上而下的雙向運(yùn)作的權(quán)力特征。學(xué)術(shù)委員會(huì)的產(chǎn)生相對(duì)民主，委員由廣大教師推薦或選舉產(chǎn)生。當(dāng)學(xué)術(shù)權(quán)力存在爭(zhēng)端和分歧時(shí)，學(xué)術(shù)委員會(huì)則自上而下、民主集中處理學(xué)術(shù)問(wèn)題，謀求最大公約數(shù)。學(xué)術(shù)權(quán)力自誕生之日起，其權(quán)力的運(yùn)行就具備著良好的民主監(jiān)督屬性。但也存在行政權(quán)力干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力，行政權(quán)力直接任命或產(chǎn)生學(xué)術(shù)委員會(huì)的情況。

（二）民主監(jiān)督的系統(tǒng)性不夠

一是機(jī)制不完善。一方面，高校的民主監(jiān)督方式方法不夠全面。三種主要的監(jiān)督形式未能夠應(yīng)用盡用。另一方面，各方面的民主監(jiān)督合力未形成。典型的問(wèn)題就是教代會(huì)、工代會(huì)、學(xué)代會(huì)及研代會(huì)的民主監(jiān)督往往是各管一段，只聚焦代表群體的利益，缺乏交流和有效統(tǒng)籌，未能形成監(jiān)督的強(qiáng)大合力。對(duì)于惡意舉報(bào)、誹謗中傷等問(wèn)題，科學(xué)的研判和處置機(jī)制不健全，影響了民主監(jiān)督質(zhì)量。

二是制度上走形式或執(zhí)行效率低。當(dāng)前，大多數(shù)高校通過(guò)建立會(huì)議制度、決策制度、執(zhí)行制度、聽(tīng)證制度、民主參與制度、民主選舉制度、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)制度、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)成員產(chǎn)生制度、任期制度、責(zé)任追究制度等形式完善了監(jiān)督制約權(quán)力的制度體系[4]。但在現(xiàn)實(shí)工作中，高校的行政權(quán)力行使部門一定程度上仍存在責(zé)權(quán)不明晰、部門邊界不清等問(wèn)題，導(dǎo)致制度執(zhí)行上的走形式和制度執(zhí)行效率低下的問(wèn)題。

三是對(duì)民主監(jiān)督的新形式應(yīng)對(duì)不足。在自媒體時(shí)代，高校對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論、輿情的應(yīng)對(duì)普遍滯后，處于被動(dòng)態(tài)勢(shì)的情況較多。許多涉及師生根本利益的問(wèn)題，在經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)酵后，形成了強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)輿論壓力，甚至?xí)绊懽罱K的研判和決策。

（三）民主監(jiān)督的實(shí)效性不高

一是對(duì)民主監(jiān)督的重視程度不夠。主要表現(xiàn)在高校黨外人士參與決策和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行不夠充分，黨外人士的民主監(jiān)督主動(dòng)性和積極性不高，相關(guān)制度建設(shè)明顯滯后;校務(wù)主動(dòng)公開(kāi)程度還不夠，政策宣講不足，聽(tīng)證會(huì)、民主評(píng)議、網(wǎng)絡(luò)評(píng)議等民主監(jiān)督有效形式鮮有應(yīng)用;基層院系的“三重一大”決策中，民主程序缺失現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，專業(yè)評(píng)估和主動(dòng)報(bào)告做得不夠。

二是“全過(guò)程”監(jiān)督的渠道不暢通。一方面，高校民主監(jiān)督對(duì)“事后”結(jié)果的監(jiān)督多，對(duì)“事前”“事中”的過(guò)程監(jiān)督少，未能形成全過(guò)程監(jiān)督的完整體系，致使對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約不夠充分;另一方面，對(duì)如何開(kāi)展“事前”“事中”監(jiān)督的研究較少，方法不多，制度建設(shè)不足，缺乏有效的渠道。

三是教代會(huì)、工代會(huì)等職權(quán)未能落實(shí)到位。不同程度存在有些問(wèn)題年年反饋卻沒(méi)有整改的情況，致使會(huì)議職權(quán)無(wú)法落實(shí)，影響代表積極性。學(xué)代會(huì)、研代會(huì)的聲音偏弱，質(zhì)量不高，代表的主動(dòng)盡責(zé)履職意識(shí)還需要進(jìn)一步提升。

四是基層院系問(wèn)題突出，教代會(huì)缺失或走過(guò)場(chǎng)。在高校的基層院系，仍然存在基層教代會(huì)缺失的問(wèn)題，有的院系甚至從未召開(kāi)過(guò)教職工大會(huì)或代表大會(huì);仍然存在以基層院系全體教師大會(huì)代替教職工大會(huì)的情況，相關(guān)會(huì)議無(wú)專題議題和民主討論及監(jiān)督環(huán)節(jié)。

三、提升民主監(jiān)督質(zhì)量確保權(quán)力運(yùn)行有效制約的途徑

（一）突出政治功能，強(qiáng)化民主監(jiān)督的政治建設(shè)

一是從政治建設(shè)的高度，認(rèn)識(shí)民主監(jiān)督的重要性。黨的十九屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。高校的民主監(jiān)督是人民民主政治的延伸，是我國(guó)社會(huì)主義制度的政治要求，要時(shí)刻突出這一根本屬性，盡職、盡責(zé)、主動(dòng)做好民主監(jiān)督工作，為高校堅(jiān)持社會(huì)主義大學(xué)辦學(xué)正確政治方向，落實(shí)好立德樹(shù)人根本任務(wù)提供保障和支持。

二是以講政治的要求，將民主監(jiān)督落到實(shí)處。高校要將民主監(jiān)督作為高校政治建設(shè)和政治生活中的重要工作重點(diǎn)加強(qiáng);廣泛開(kāi)展民主監(jiān)督的宣傳教育，不斷提升廣大師生的民主監(jiān)督意識(shí);開(kāi)展專題培訓(xùn)，提升師生監(jiān)督能力。高校的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力等主要權(quán)力形式要自覺(jué)主動(dòng)接受師生的監(jiān)督;高校的領(lǐng)導(dǎo)班子及機(jī)關(guān)部門要以講政治的要求，迎接好民主監(jiān)督的新常態(tài)。

（二）圍繞“全過(guò)程”監(jiān)督，健全“民主監(jiān)督體系”建設(shè)

一是聚焦高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，謀劃好“民主監(jiān)督體系”。以治理體系的高度謀劃好高?！懊裰鞅O(jiān)督體系”，能夠更好地發(fā)揮民主監(jiān)督合力，協(xié)調(diào)民主監(jiān)督各主客體之間的關(guān)系，保障權(quán)力的合理運(yùn)行，有效提升治理水平。“民主監(jiān)督體系”屬于高校治理體系的重要組成，能夠充分保障廣大師生平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，能夠有效提升高校治理體系和實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。

二是圍繞權(quán)力“行使前、行使中、行使后”三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，構(gòu)建好“民主監(jiān)督體系”。黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行[5]。新時(shí)代要深刻分析高校權(quán)力運(yùn)行的特點(diǎn)，牢牢把握權(quán)力“行使前、行使中、行使后”三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確民主監(jiān)督主體的責(zé)任和分工，精準(zhǔn)、科學(xué)開(kāi)展監(jiān)督工作，聚集監(jiān)督實(shí)效構(gòu)建好“民主監(jiān)督體系”。高校還應(yīng)當(dāng)成立或明確民主監(jiān)督的主責(zé)部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)安排和工作，保障好師生權(quán)利。

三是圍繞“全過(guò)程”監(jiān)督，落實(shí)好“民主監(jiān)督體系”。一方面，高校應(yīng)建立一整套完善的監(jiān)督體系;另一方面，要落實(shí)體系化的“全過(guò)程”監(jiān)督，二者互為補(bǔ)充，不可或缺。落實(shí)好“民主監(jiān)督體系”必須緊緊圍繞“全過(guò)程”監(jiān)督開(kāi)展工作，這是民主監(jiān)督質(zhì)量的保證。高校的民主監(jiān)督主體要深入分析所監(jiān)督的內(nèi)容、要素，圍繞“事前、事中、事后”開(kāi)展體系化的監(jiān)督工作，始終讓權(quán)力處于師生的監(jiān)督之下，真正實(shí)現(xiàn)“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。

（三）聚焦新時(shí)代特征，優(yōu)化民主監(jiān)督的制度建設(shè)

一是要抓住高校黨外人士群體優(yōu)勢(shì)，建立“人民政協(xié)”式的民主監(jiān)督制度，持續(xù)深化高校黨外人士對(duì)權(quán)力監(jiān)督的積極作用;參照“人民政協(xié)”工作模式，通過(guò)完善協(xié)商工作機(jī)制對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)、重大決策進(jìn)行監(jiān)督;通過(guò)健全批評(píng)和建議制度，對(duì)學(xué)校機(jī)關(guān)提出批評(píng)和建議，進(jìn)而改進(jìn)工作方式方法，提高工作效率，克服官僚主義。

二是要抓牢民主監(jiān)督根本形式，完善教代會(huì)、工代會(huì)、學(xué)代會(huì)、研代會(huì)等基本制度。高校應(yīng)以法治化、規(guī)范化建設(shè)為核心，確保上述會(huì)議的討論建議權(quán)、討論通過(guò)權(quán)、討論決定權(quán)、監(jiān)督評(píng)議權(quán)等基本職權(quán);建立起上述會(huì)議的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)籌監(jiān)督，凝聚監(jiān)督合力;重點(diǎn)解決高?；鶎釉合到檀鷷?huì)等基本制度缺失問(wèn)題，提升基層民主監(jiān)督規(guī)范化程度;不斷提高代表的履職盡責(zé)能力和意識(shí)，使廣大教職工能夠更好地監(jiān)督高校的權(quán)利運(yùn)行。

三是要聚焦民主監(jiān)督的質(zhì)量，與時(shí)俱進(jìn)做好新形勢(shì)下的民主監(jiān)督工作。高校應(yīng)通過(guò)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管和引導(dǎo)，減少劣質(zhì)和無(wú)效監(jiān)督信息，不斷提升監(jiān)督信息的質(zhì)量;積極引導(dǎo)廣大師生通過(guò)校內(nèi)有效程序開(kāi)展民主監(jiān)督，或者建立專門的民主監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)時(shí)做好監(jiān)督反饋工作;加強(qiáng)對(duì)信訪舉報(bào)、輿論監(jiān)督、監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)、民主評(píng)議、網(wǎng)絡(luò)評(píng)議等監(jiān)督形式的工作力度，增加人力、物力、財(cái)力的投入，有條件的高?？山⒁恢＜娼Y(jié)合的隊(duì)伍，由民主監(jiān)督主責(zé)部門領(lǐng)導(dǎo)并開(kāi)展工作，進(jìn)一步提升校內(nèi)民主監(jiān)督的質(zhì)量。

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（責(zé)任編輯：羅欣）