奕劻入樞與政務(wù)處的職能分合*

趙 虎

1901年4月，清政府在中樞層面特設(shè)政務(wù)處，作為啟動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)新政的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。在辛丑兩宮回鑾前，政務(wù)處曾一度代行軍機(jī)處職權(quán)，作用十分關(guān)鍵。兩宮回鑾后，政務(wù)處的職能逐漸發(fā)生變化，逮至丙午改制，其職能和作用與創(chuàng)設(shè)時(shí)相比已大相徑庭。作為新政的“統(tǒng)匯之區(qū)”，政務(wù)處貫穿清末最后十年，其動(dòng)向不僅是辛亥革命前清王朝高層人事格局的重要表征，也關(guān)乎清末新政的整體走向。只因相關(guān)史事錯(cuò)綜復(fù)雜，邏輯線索隱而不顯，甚至相互矛盾，故既往研究對(duì)政務(wù)處的演化問(wèn)題鮮有置議，以致學(xué)界至今未知其詳①在涉及政務(wù)處的相關(guān)研究中均未討論該問(wèn)題，只有楊娟娟曾敏銳地指出政務(wù)處的人事?tīng)顩r可劃分為“榮祿階段”與“奕劻階段”（《清末督辦政務(wù)處研究》，暨南大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文，第21—25頁(yè)）。。

依時(shí)空為序爬梳材料發(fā)現(xiàn)，奕劻入樞是政務(wù)處發(fā)生轉(zhuǎn)變的重要拐點(diǎn)。中樞權(quán)力格局的調(diào)整與相繼出臺(tái)的新政舉措，是導(dǎo)致政務(wù)處職能遭到分割與轉(zhuǎn)變的要因。因此，厘清奕劻入樞后的相關(guān)史事，不僅可以解開(kāi)政務(wù)處發(fā)展演化的癥結(jié)，深入認(rèn)識(shí)清末中樞體系的變動(dòng)，而且有助于揭示辛亥革命之前清政府高層的政治生態(tài)與王朝末日的衰敗面相，進(jìn)一步理解革命爆發(fā)前的歷史大勢(shì)。

一、奕劻入樞與政務(wù)處的人事格局

光緒廿九年三月十四日（1903年4月11日）榮祿去世，清政府內(nèi)部高層人事因之發(fā)生調(diào)整。外媒稱(chēng)，從此“太后失一心腹之人，而平日倚恃榮相者則未免皆失泰山之靠，歐洲有一國(guó)失一至友”②《字林報(bào)論榮相節(jié)譯》，《新聞報(bào)》1903年4月14日，第3版。。中外媒體已經(jīng)敏感地意識(shí)到，榮祿之死可能引起“清國(guó)內(nèi)政之變機(jī)”，并提醒“留心西鄰時(shí)局者不可不講究其利害失得”①《記榮祿》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1903年4月27日，第4版。?！缎旅駞矆?bào)》甚至樂(lè)觀地預(yù)計(jì)，榮祿“一旦自斃，則政府必稍有變動(dòng)，從此中國(guó)政界或可少有活氣”②《嗚呼榮祿》，《新民叢報(bào)》1903年，第29號(hào)。。

有傳聞稱(chēng)，在以何人繼榮祿“膺軍機(jī)之重任”的問(wèn)題上朝廷曾出現(xiàn)討論，“皇太后乃屬意禮親王，而皇上則屬意慶親王”③《論北京政界》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1903年5月13日，第4版。。然而不論資歷與影響，其時(shí)能夠接替榮祿出掌軍機(jī)處之人選屈指可數(shù)，朝野上下也有相當(dāng)?shù)墓沧R(shí)。榮祿去世翌日便下達(dá)懿旨，“慶親王奕劻著授為軍機(jī)大臣”④中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊(cè)，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，1996年，第67頁(yè)。，外界對(duì)此并無(wú)疑議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，奕劻“之所以遲至光緒末年方能綰領(lǐng)中樞，乃是因?yàn)榇褥钣H信的權(quán)臣榮祿死了，領(lǐng)樞無(wú)人，所以慶王奕劻方能以親王之尊坐上了領(lǐng)軍機(jī)大臣的寶座”⑤蘇同炳：《中國(guó)近代史上的關(guān)鍵人物》下冊(cè)，天津：百花文藝出版社，2000年，第704頁(yè)。。即所謂“榮生時(shí)慶王不得入軍機(jī)”⑥《慶不喜袁》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1903年5月8日，第4版。。

對(duì)于奕劻與榮祿在內(nèi)外政策上的分歧，迄今所見(jiàn)公私記載大多闕如，報(bào)刊媒體反而偶有披露。有報(bào)道稱(chēng)：“梁誠(chéng)氏之奉簡(jiǎn)駐美使臣也，慶邸甚不謂然，榮相則力保其堪勝此任。”⑦《時(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1902年7月17日，第3版。又稱(chēng)，“慶邸因振貝勒過(guò)滬被謗之事歸咎于上海報(bào)館之造謠生事”，與榮祿商議“欲藉端查辦各該報(bào)主筆”，然榮祿“對(duì)曰：王爺喜用少年人，致貽笑柄。蓋年少有才之人畢竟歷練尚淺，故某之用人斷不出此也”⑧《自以為是》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1902年7月29日，第4版。。時(shí)論謂：“慶親王素懷進(jìn)步主義，且與皇上有同情之德。是皆榮祿之所無(wú)也。榮好聯(lián)俄國(guó)，而慶王則喜親日美，此亦與榮祿相反對(duì)也。”⑨《論北京政界》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1903年5月13日，第4版。

奕劻入樞六天之后便有旨意更調(diào)督撫，調(diào)岑春煊署理兩廣總督，錫良署理四川總督，李興銳署理閩浙總督，以德壽為漕運(yùn)總督，張人駿為廣東巡撫，陳夔龍為河南巡撫⑩中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊(cè)，第69—70頁(yè)。。《新聞報(bào)》評(píng)論稱(chēng)：

廣西軍務(wù)濡遲極矣，德靜帥日誦金剛經(jīng)，又焚香好佛，無(wú)論軍務(wù)不知，即一切之政事亦非所治，但貪婪而已。李勉帥為人清剛，與德靜帥反對(duì)，嘗矯正之。岑云帥籍隸廣西，于廣西土匪情形知之最詳，又如何剿辦得宜之法亦蓄之有素。云帥行政極風(fēng)厲，治蜀其已效也，調(diào)以署兩廣，不避本省之嫌疑，此慶親王之巨識(shí)，以之辦理廣西軍務(wù)必得手也。

該評(píng)論進(jìn)一步認(rèn)為，“慶親王之用人行政，非榮相國(guó)之用人行政也。茲番所簡(jiǎn)調(diào)各督撫，譬之文字之切題也。樞垣一變至道，不于是可望乎”，并贊揚(yáng)奕劻“素秉公忠，庚子議和挽回大局，朝廷倚之為柱石。今于行政之始，即用人一端，已能洞燭中國(guó)大勢(shì)”?《論樞垣用人之善》，《新聞報(bào)》1903年4月22日，第1版。。雖然這一人事變動(dòng)未必盡出自奕劻本意，但輿論卻贊許奕劻頗有識(shí)人之明，“用人”已在榮祿之上。

奕劻雖貴為親王且當(dāng)差多年，但不及榮祿深受慈禧信任。榮祿死后，慈禧太后特頒懿旨褒揚(yáng)其“公忠亮達(dá)，才識(shí)閎深”，“有為中外所不及知者”?中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊(cè)，第67—68頁(yè)。。惲毓鼎即認(rèn)為，榮祿死后“飾終之典可謂逾格矣”?惲毓鼎著，史曉風(fēng)整理：《惲毓鼎澄齋日記》上冊(cè)，杭州：浙江古籍出版社，2004年，第219頁(yè)。?！渡陥?bào)》亦稱(chēng)：“凡大臣例得之恩恤無(wú)不應(yīng)有盡有，飾終典禮至優(yōu)極渥，恩眷之隆亦可謂至矣盡矣，無(wú)以復(fù)加矣。”?《榮仲華相國(guó)薨逝感言》，《申報(bào)》1903年4月17日，第1版。可見(jiàn)，慈禧對(duì)榮祿的寵眷甚深。

奕劻入樞后，其在軍機(jī)處之權(quán)勢(shì)亦遠(yuǎn)不及榮祿。榮祿秉政時(shí)，太后對(duì)榮祿“言無(wú)不聽(tīng)”。樞垣中鹿傳霖與瞿鴻禨“操行政之權(quán)，鹿多執(zhí)拗，瞿好挑剔”，鹿與瞿意見(jiàn)沖突時(shí)，由王文韶居中調(diào)解。而“鹿、瞿、王有不相能之時(shí)，榮相國(guó)又能以一言解之”①鳳崗及門(mén)弟子編：《梁士詒年譜》上冊(cè)，廣州：廣東人民出版社，2014年，第41頁(yè)。。而“慶王入軍機(jī)十余日，聞知遇較榮略殊”②《慶不喜袁》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1903年5月8日，第4版。，且“不似榮祿在時(shí)，有獨(dú)斷獨(dú)行氣概”③《朝無(wú)人矣》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1903年5月27日，第4版。。因此，奕劻在軍機(jī)處中“諸事皆推讓王相國(guó)為首”④《交相推重》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1903年5月7日，第4版。。

奕劻的推讓一方面固然由于此時(shí)“寵眷不甚深”，另一方面也頗有以退為進(jìn)的自知之明。榮祿出缺后，軍機(jī)大臣中王文韶、鹿傳霖“年力就衰”，不易對(duì)奕劻構(gòu)成威脅。對(duì)于初入樞垣的奕劻而言，也有必要拉攏二人。至于瞿鴻禨，則情況大不相同。瞿為榮祿援引，在軍機(jī)處中“地位相當(dāng)穩(wěn)固”。“軍機(jī)處擬稿的時(shí)候，榮祿、王文韶照例交瞿鴻禨動(dòng)筆”，瞿“對(duì)于新政方面，握有大權(quán)。對(duì)于用人方面，不重要的官制，他亦酌量情形，有時(shí)推薦”⑤劉厚生：《張謇傳記》，上海：上海書(shū)店，1985年，第130，129頁(yè)。。故而“榮祿薨逝之后，瞿子久尚書(shū)慈眷日隆，勢(shì)力亦日益膨脹”⑥《瞿有勢(shì)力》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1903年6月3日，第4版。，“太后有所籌畫(huà)，輒就瞿言，獨(dú)斷獨(dú)行，其權(quán)因之日大”⑦《瞿公大權(quán)》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1903年5月15日，第4版。?？梢哉f(shuō)，瞿鴻禨是慈禧太后在軍機(jī)處中制衡奕劻的重要砝碼。此外，奕劻“于政務(wù)上沒(méi)有自己全般處理之魄力。根據(jù)事之不同，往往委派給其他軍機(jī)大臣”，因此“在作為慶親王部下時(shí)，或多或少漸得權(quán)力”⑧日本外務(wù)省外交史料館藏：《各國(guó)內(nèi)政關(guān)系雜纂》，支那之部，譯者林文賢。轉(zhuǎn)引自孔祥吉、［日］村田雄二郎：《日本機(jī)密檔案中的伍廷芳》，《清史研究》2005年第1期。。不過(guò)能在迭經(jīng)變動(dòng)的晚清政壇始終屹立，足見(jiàn)奕劻實(shí)非等閑之輩。初入軍機(jī)，奕劻“沒(méi)有班底，沒(méi)有可靠的漢人，可以拉入軍機(jī)做他的靈魂”⑨劉 厚生：《張謇傳記》，上海：上海書(shū) 店，1985年，第130，129頁(yè)。，可一旦地位穩(wěn)固，則難免培植個(gè)人勢(shì)力。

值得注意的是，在奕劻入樞后中樞兩大機(jī)構(gòu)軍機(jī)處與政務(wù)處在領(lǐng)班大臣上出現(xiàn)了重合，軍機(jī)大臣與政務(wù)大臣在人員上也出現(xiàn)了基本相同的情況（見(jiàn)表1）。唯一的例外是大學(xué)士崑岡。但崑岡在回鑾后“因年邁神昏兼之多病”多次奏請(qǐng)開(kāi)缺：“時(shí)與左右云：當(dāng)此政務(wù)紛繁之際，既不能為國(guó)家效力，不如趁此際乞退，以頤養(yǎng)天年，庶不致貽誤國(guó)家大事?！雹狻稌r(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1903年2月24日，第3版。榮祿卒后，崑岡因與其“為至戚，故較他人哀悼倍之”，“病愈加重”?《時(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1903年4月17日，第3版。。七月初九日（8月31日），崑岡再次因病奏請(qǐng)開(kāi)缺，奉旨允準(zhǔn)?中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊(cè)，第213頁(yè)。。所以，崑岡雖為政務(wù)處大臣，作用卻十分有限。

表1 軍機(jī)處與政務(wù)處人員構(gòu)成表

自新政復(fù)行后，政務(wù)處作為朝廷為領(lǐng)導(dǎo)新政而特設(shè)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，在中樞層面一直占據(jù)重要地位。辛丑回鑾前，政務(wù)處一度代行軍機(jī)處職權(quán)，職能廣泛，作用關(guān)鍵?參見(jiàn)趙虎：《政務(wù)處與辛丑回鑾前的新政舉措》，《清史研究》2017年第1期。。舉凡關(guān)涉新政的重大事宜，均交由政務(wù)處議覆?；罔幒螅慈胲姍C(jī)的奕劻就曾多次利用政務(wù)處這一平臺(tái)參與高層決策，與軍機(jī)處領(lǐng)班大臣榮祿分庭抗禮，進(jìn)而影響新政進(jìn)程。正如御史蔣式瑆所說(shuō)：“政務(wù)處辦事，慶親王奕劻以為可行，軍機(jī)大臣榮祿以為不可行，即擱置不辦。”①蔣式瑆：《縷陳大臣未能稱(chēng)職并政治闕失各情形折》，中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折·內(nèi)政·職官》第19輯，北京：中華書(shū)局，1995年，第418頁(yè)。

入樞之后，政務(wù)處對(duì)于奕劻而言已經(jīng)失去了重要意義，奕劻也不再需要這一權(quán)力角逐的平臺(tái)。加之人員幾乎重合，政務(wù)處的繼續(xù)存在反而使得政務(wù)運(yùn)作復(fù)雜化，喪失了獨(dú)立存在的必要。不過(guò)，作為新政特設(shè)機(jī)構(gòu)的政務(wù)處如果被裁，則勢(shì)必引起朝野內(nèi)外對(duì)朝廷是否仍然推行新政的猜疑，有傷清政府的顏面，更有可能招致各國(guó)的干預(yù)。因此，在奕劻入樞之后政務(wù)處面臨調(diào)整也就在情理之中。

二、機(jī)構(gòu)增設(shè)與政務(wù)處的削弱

奕劻上臺(tái)伊始，隨即奏請(qǐng)?jiān)O(shè)立財(cái)政處②《設(shè)財(cái)政策》，《順天時(shí)報(bào)》1903年7月31日，第2版。。光緒廿九年三月廿五日（1903年04月22日），上諭派奕劻、瞿鴻禨會(huì)同戶(hù)部認(rèn)真整頓財(cái)政，并強(qiáng)調(diào)要“畫(huà)一銀式，于京師設(shè)立鑄造銀錢(qián)總廠”③中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊(cè)，第71頁(yè)。。結(jié)合各方史料來(lái)看，財(cái)政處的主要工作偏重圜法④參見(jiàn)北京市檔案館編：《那桐日記》上冊(cè)，北京：新華出版社，2006年，第478—487頁(yè)。，至于整頓財(cái)政的其他舉措，財(cái)政處反而鮮有參與。據(jù)媒體披露，財(cái)政處設(shè)立后仍由政務(wù)處奏定簡(jiǎn)明章程，請(qǐng)飭戶(hù)部“仿照各國(guó)預(yù)算度支表”編訂“內(nèi)外錢(qián)糧冊(cè)籍”頒行各省，厘清“每省每年歲入若干、歲出若干”⑤《頒發(fā)新表述聞》，《新聞報(bào)》1903年6月13日，第2版。。

盡管設(shè)立財(cái)政處的原因頗多，但此舉與政務(wù)處的關(guān)聯(lián)卻值得注意。事前曾有消息稱(chēng)：“政務(wù)處現(xiàn)在所理之事只能議各官封章及建言等事，而于政務(wù)處自立之案則未曾議之。如此辦理，則于議之一字毫無(wú)事實(shí)。”⑥《名實(shí)相副》，《順天時(shí)報(bào)》1903年1月20日，第2版。因此，設(shè)立財(cái)政處可能便是為彌補(bǔ)政務(wù)處的不足而進(jìn)行的一次制度調(diào)整。據(jù)悉，財(cái)政處“即設(shè)于政務(wù)處內(nèi)”，“其規(guī)模體制皆與政務(wù)處相同”⑦《時(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1903年7月28日，第3版。，“所有總辦、提調(diào)等仍由政務(wù)處兼辦”⑧《財(cái)政處所》，《大公報(bào)》1903年9月2日，第3版。。時(shí)任政務(wù)處幫提調(diào)陳璧與總辦徐世昌即兼充財(cái)政處提調(diào)⑨徐世昌著，吳思鷗等點(diǎn)校：《徐世昌日記》第2冊(cè)，北京：北京出版社，2018年，第11頁(yè)。，嗣后兩處人員亦有交叉⑩謝興堯整理、點(diǎn)校、注釋?zhuān)骸稑s慶日記：一個(gè)晚清重臣的生活實(shí)錄》，西安：西北大學(xué)出版社，1986年，第76頁(yè)。。

然而設(shè)立財(cái)政處如果僅僅是為彌補(bǔ)政務(wù)處的不足，那么作為“新政統(tǒng)匯”的政務(wù)處與“設(shè)于政務(wù)處內(nèi)”的財(cái)政處之間理應(yīng)存在統(tǒng)屬關(guān)系。但令人費(fèi)解的是，兩者之間并無(wú)隸屬，人為的造成政務(wù)處與財(cái)政處在管轄范圍上出現(xiàn)重疊。此外，雖然上諭命奕劻與瞿鴻禨兩人會(huì)同戶(hù)部辦理財(cái)政處事宜，但實(shí)際工作卻主要由與奕劻關(guān)系密切的戶(hù)部尚書(shū)那桐主持?有關(guān)奕劻與那桐關(guān)系的研究，可參見(jiàn)孔祥吉：《從銀庫(kù)郎中到文淵閣大學(xué)士：由〈那桐日記〉看清王朝滅亡之細(xì)節(jié)》，《清人日記研究》，廣州：廣東人民出版社，2008年，第251—307頁(yè)。。有報(bào)道稱(chēng)：“財(cái)政處用人，均由戶(hù)部堂官咨送。”?《時(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1903年9月25日，第3版。即使那桐由戶(hù)部尚書(shū)轉(zhuǎn)任外務(wù)部尚書(shū)，仍命其“辦理財(cái)政處事務(wù)”?中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊(cè)，第284頁(yè)。。

財(cái)政處的設(shè)立，使初入樞垣的奕劻輕而易舉地將有關(guān)幣制的新政事宜納入自己的掌控之中，同時(shí)又從制度上分割了政務(wù)處的職能。此前，凡涉及“變通舊制”或“劃一新章”的新政事宜均應(yīng)由政務(wù)處統(tǒng)匯，其中“財(cái)政所包最廣”，錢(qián)幣、銀行“皆隸之”①劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》，杭州：浙江古籍出版社，2000年，總8764頁(yè)。。而設(shè)立財(cái)政處，實(shí)際上將相應(yīng)事權(quán)從政務(wù)處剝離，打破了原有的制度安排。除奉特旨外，此后有關(guān)幣制的新政事宜完全可以繞開(kāi)政務(wù)處，由財(cái)政處單獨(dú)處理。

設(shè)立商部、練兵處與財(cái)政處有相似之處，均在不同程度上削弱了政務(wù)處的職能。只不過(guò)相比于財(cái)政處，商部與練兵處的設(shè)立有著更為復(fù)雜的背景與過(guò)程。

復(fù)行新政以來(lái)，張百熙、徐琪、尹銘綬、岑春煊等人曾先后吁請(qǐng)?jiān)O(shè)立商部以振興工商②參見(jiàn)史洪智：《新政初期的商部創(chuàng)設(shè)與商律編訂》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2008年第5期。。但政務(wù)處最初卻認(rèn)為，原設(shè)之“商務(wù)大臣”及“會(huì)辦商務(wù)大臣”“即外國(guó)商部職掌，但須講求實(shí)事，不必更改名稱(chēng)”，“所請(qǐng)?jiān)O(shè)立商部之處，應(yīng)毋庸議”③《政務(wù)處大臣奕劻等奏為遵旨會(huì)議山東學(xué)政尹銘綬請(qǐng)?jiān)O(shè)立商部廣招回籍華商事》，《軍機(jī)處錄副奏折》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)：03—5094—006。。然而實(shí)際上，原有的商務(wù)機(jī)構(gòu)并未能有效發(fā)揮作用，形同虛設(shè)④《論中國(guó)商務(wù)有振興之機(jī)》，《申報(bào)》1902年11月20日，第1版。。1902年初，載振游歷歐洲歸來(lái)后面奏皇太后，西國(guó)富強(qiáng)之術(shù)“以商務(wù)、路礦、學(xué)堂為三大綱。又言西國(guó)盛軌，一時(shí)不能遽臻。若日本今日情形，中國(guó)不難企及?；侍笾I曰：汝下去，以此三大綱具折以聞”⑤《時(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1902年10月4日，第3版。。光緒廿八年九月十日（1902年10月11日），載振將以上三事奏聞，“條陳內(nèi)有設(shè)立商部之說(shuō)”⑥《時(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1902年11月15日，第3版。。十月初五日（11月4日）政務(wù)處會(huì)同外務(wù)部將載振條陳覆奏，并在附片中奏請(qǐng)?jiān)O(shè)立商部⑦《政務(wù)處外務(wù)部奏請(qǐng)?jiān)O(shè)立商部片》，《申報(bào)》1902年12月20日，第2版。。該奏片雖于當(dāng)天奉旨依議，卻未立即施行。外界以為乃因“年內(nèi)為日無(wú)多，將于明年議章開(kāi)辦”⑧《時(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1902年12月3日，第3版。，實(shí)則政務(wù)處各大臣并未就設(shè)立商部一事達(dá)成共識(shí)。覆奏之前，“政務(wù)處諸公籌議數(shù)四，意見(jiàn)尚未能相合”⑨《議開(kāi)商部》，《順天時(shí)報(bào)》1902年11月13日，第2版。，只是迫于“兩宮甚以為可”才倉(cāng)促出奏。據(jù)說(shuō)分歧在于商部的體制，“原議照六部之例，設(shè)立尚書(shū)、侍郎額缺。今擬改為差使，其管領(lǐng)是部者，即稱(chēng)為商部大臣”⑩《時(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1902年11月29日，第3版。，又或“在上海設(shè)立衙門(mén)，其規(guī)模一如六部”?《商部述聞》，《順天時(shí)報(bào)》1902年11月19日，第2版。。故而政務(wù)處在附片中只提設(shè)立商部，而回避如何設(shè)立的問(wèn)題。有媒體事后獲悉，榮祿對(duì)設(shè)立商部一事不以為然?《時(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1903年4月23日，第3版。，加之袁世凱亦面奏太后，“現(xiàn)既有商務(wù)大臣，似不必更立專(zhuān)部，徒多耗費(fèi)?？滔律虅?wù)無(wú)多，即由臣等兼辦足矣。于是兩宮另立商部之意乃止”?《召見(jiàn)問(wèn)答》，《順天時(shí)報(bào)》1902年12月18日，第2版。。

隨著奕劻入樞，創(chuàng)設(shè)商部再次提上日程。就在設(shè)立財(cái)政處的當(dāng)天，另有上諭“派載振、袁世凱、伍廷芳先訂商律作為則例，俟商律編成奏定后，即行特簡(jiǎn)大員、開(kāi)辦商部”?中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊(cè)，第72頁(yè)。。也就是說(shuō)，在設(shè)立商部之前應(yīng)先編定商律?？墒巧形吹鹊缴搪删幊?，載振便已補(bǔ)授商部尚書(shū)，伍廷芳、陳璧分別補(bǔ)授左、右侍郎，商部正式設(shè)立。

在商部醞釀及其設(shè)立的過(guò)程中，有兩方面情況與政務(wù)處關(guān)聯(lián)頗大。其一，當(dāng)新政推行中財(cái)政問(wèn)題日益凸顯后，內(nèi)外官員均謀求從商務(wù)入手解決財(cái)政危機(jī)，但包括政務(wù)處在內(nèi)的原有機(jī)構(gòu)卻無(wú)法滿(mǎn)足振興商務(wù)的需要。政務(wù)處后來(lái)亦承認(rèn)，原先設(shè)置的商務(wù)大臣等職“其初不過(guò)差使，其后幾成虛銜。既無(wú)統(tǒng)轄之權(quán)，又無(wú)專(zhuān)駐之所”；而在內(nèi)官層面，商部設(shè)立之前有關(guān)商務(wù)的新政奏折一般會(huì)奉旨交政務(wù)處。但政務(wù)處由于無(wú)法對(duì)各地商務(wù)興辦情況進(jìn)行了解，故無(wú)從提出振興商務(wù)的建議。對(duì)于此類(lèi)奏折，政務(wù)處大多束置高閣，未見(jiàn)下文，即便需要議奏，也多是虛應(yīng)故事。如在議覆岑春煊振興農(nóng)工商一折中，政務(wù)處僅僅請(qǐng)旨飭各“督撫等認(rèn)真興辦，查照劉坤一、張之洞原奏所陳，各就地方情形詳籌辦理”①中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第28冊(cè)，第17頁(yè)。，毫無(wú)作為新政統(tǒng)匯的通盤(pán)考慮。這就表明，作為新政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的政務(wù)處在新政鋪開(kāi)后的確無(wú)法滿(mǎn)足新政發(fā)展的要求，體制內(nèi)的機(jī)構(gòu)調(diào)整勢(shì)在必行，新機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。與財(cái)政處相似，此后有關(guān)商務(wù)的新政事宜除奉特旨外，可以不經(jīng)政務(wù)處，單獨(dú)歸商部處理。也就是說(shuō)，隨著商部的設(shè)立，政務(wù)處的職能再次遭到削弱。

其二，盡管在醞釀商部的過(guò)程中曾提交政務(wù)處議覆，但商部官制的最終制定卻并未由政務(wù)處主持議奏，而是由載振等人自行具奏。在設(shè)立商部的上諭中曾命載振等將該部“應(yīng)辦一切事宜”妥議具奏，八月初六日（9月26日）載振等就此事具折覆奏，折中即包括商部官制。該折為唐文治所擬，收在《茹經(jīng)堂奏疏》之中，題為《擬商部章程折》②唐文治：《茹經(jīng)堂奏疏》卷2，臺(tái)北：文海出版社，1969年，第141頁(yè)。注：題為癸卯九月，誤。。然而上諭檔中，此折記錄卻為“擬定商務(wù)章程開(kāi)單呈覽一折”③中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊(cè)，第235頁(yè)。。一字之差大有講究。自政務(wù)處設(shè)立以后，有關(guān)官制的因革損益大都奉旨交政務(wù)處議覆。如創(chuàng)設(shè)外務(wù)部，裁撤通政使司、詹事府等事宜，均經(jīng)由政務(wù)處辦理。故按以往程序，如果該折以商部官制名義具奏，勢(shì)必循例交政務(wù)處主持議覆；而以“商務(wù)章程”之名具奏，既是回應(yīng)前旨，又有可能不經(jīng)其他部門(mén)議覆，直接奉旨依議。可見(jiàn)此折在上奏之前就有所考慮，試圖規(guī)避交政務(wù)處議覆等環(huán)節(jié)。該折最終成功繞過(guò)政務(wù)處，直接奉旨依議。由此便可看出，設(shè)立商部不單是為順應(yīng)新政發(fā)展，其背后還另有所圖。

究其原因，在商部設(shè)立之初即已被御史王乃徵揭破。七月廿七日（9月18日），王乃徵上折提醒當(dāng)?shù)溃O(shè)立商部應(yīng)有“四綱當(dāng)立、五弊宜防”。折中專(zhuān)門(mén)提及：“前大學(xué)士榮祿輔政，慶親王即屢次為振貝子請(qǐng)立商部，榮祿不敢以聞。誠(chéng)以商務(wù)之實(shí)不易興而商務(wù)之弊不易防。老成謀國(guó)，自有深心。今既奉旨設(shè)立，其事已成，使非講求實(shí)際，力除弊端，何以愜四海之心而免鄰邦之誚。”④《掌陜西道監(jiān)察御史王乃徵奏為商部初立請(qǐng)審定大綱嚴(yán)防流弊事》，《軍機(jī)處錄副奏折》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)：03—5094—032。在該折附片之中，王乃徵又質(zhì)疑朝廷因載振執(zhí)掌商部而將該部班次“列于吏、戶(hù)各部之前”⑤《御史王乃徵奏請(qǐng)?jiān)傩懈滩堪啻我灾嘏f章事》，《軍機(jī)處錄副奏折》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)：03—5094—033。，實(shí)屬有違舊制。此后王乃徵再次上折，奏請(qǐng)朝廷停辦商部⑥《掌陜西道監(jiān)察御史王乃徵奏請(qǐng)停罷商部事》，《軍機(jī)處錄副奏折》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)：03—7436—004。。

不難發(fā)現(xiàn)，王乃徵雖然表面上一再與商部為難，矛頭卻直指奕劻橋梓。據(jù)胡思敬稱(chēng)：“商部既設(shè)，小人皆由是取徑而入，不獨(dú)墮壞朝綱也。蓋全國(guó)之權(quán)寄于奕劻，奕劻之權(quán)又寄于載振，載振又轉(zhuǎn)寄權(quán)于商部二三宵小之手。京朝議論紛紛，皆稱(chēng)商部為小政府。”⑦胡思敬：《國(guó)聞備乘》，榮孟源、章伯鋒主編：《近代稗海》第1輯，成都：四川人民出版社，1985年，第264頁(yè)。奕劻入樞之時(shí)，“近支皇族，一大部分因主張利用義和團(tuán)而紛紛戍邊、革爵；一部分年甫及壯，經(jīng)歷未宏，尚不能與之對(duì)抗”⑧惲寶惠：《清末貴族之明爭(zhēng)暗斗》，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)文史資料研究委員會(huì)編：《晚清宮廷生活見(jiàn)聞》，北京：文史資料出版社，1982年，第63頁(yè)。。然而“自載振貝子被舉為尚書(shū)后，人多以慶王厚積福祿于一家，王大臣中有嫉妒之者”，加之奕劻“遇重要之條件多不與同僚大臣會(huì)商，而獨(dú)斷獨(dú)行。因此王大臣多有非之者，外間有力之總督中亦大鳴不平”⑨《不服慶王》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1903年9月29日，第4版。。梁鼎芬就曾致函張之洞表達(dá)不滿(mǎn)，稱(chēng)：“近見(jiàn)某父子權(quán)盛，心事舉動(dòng)皆足以亡大清國(guó)，再有一年，圣明亦恐不能救?！雹狻豆锩嗽率蝗瘴洳菏貋?lái)電》，《張之洞存來(lái)往電稿》，所藏檔甲182—436，轉(zhuǎn)引自李細(xì)珠：《張之洞與清末新政》，上海：上海書(shū)店出版社，2003年，第119頁(yè)?；诖?，王乃徵多次奏參商部，實(shí)則是項(xiàng)莊舞劍意在沛公。

奕劻執(zhí)意并迅速設(shè)立商部，不僅將載振推上高位，而且實(shí)現(xiàn)將商部單獨(dú)掌控在自己手中。就在商部官制奉旨依議的當(dāng)天，另有上諭將王文韶、瞿鴻禨等人辦理的路礦事宜歸并商部，又裁撤路礦總局①中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊(cè)，第235頁(yè)。，將兩人摒除在商部之外。由此可見(jiàn)，若載振等人擬議的商部官制一旦交由政務(wù)處議覆，則可能受到來(lái)自身為政務(wù)處大臣的王文韶與瞿鴻禨等人的阻撓而被迫擱淺。所以，繞開(kāi)政務(wù)處議覆，規(guī)避存在風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)，成為減少阻力的上佳選擇。

至于設(shè)立練兵處，則是因應(yīng)時(shí)局變化尤其是日俄媾釁的被動(dòng)倉(cāng)促之舉。奕劻入樞不久，俄國(guó)突然就滿(mǎn)洲第二期撤兵向清政府提出新要求，圖謀獨(dú)占東北。此舉立即引起各國(guó)注意：“一時(shí)環(huán)毬震動(dòng)，議論蜂生，互抒揣測(cè)之情，一若東亞戰(zhàn)端將有轉(zhuǎn)瞬即開(kāi)之勢(shì)?！雹凇墩摉|三省將來(lái)之結(jié)局必為大禍于中國(guó)》，《申報(bào)》1903年8月30日，第1版。清政府高層對(duì)此舉棋不定，或主聯(lián)俄或主聯(lián)日。慈禧太后則甚恐日俄交戰(zhàn)禍及北京，“時(shí)時(shí)問(wèn)兵力究竟能保護(hù)宮廷無(wú)事否”③《京師近聞述函》，《新聞報(bào)》1903年6月12日，第2版。。有消息稱(chēng)：“太后垂詢(xún)某宮保東三省俄人日加經(jīng)營(yíng)，俄日將有戰(zhàn)事，你能保大局否？宮保奏曰：多則保百日，少則保一月。至于果否能訂定，亦非目下所能預(yù)算。又問(wèn)某軍門(mén)：你所練之兵能與俄人開(kāi)戰(zhàn)否？軍門(mén)奏曰：三天則可，日久恐軍需不足，無(wú)以接濟(jì)。不敢冒昧奏對(duì)。兩宮聞之，神色慘然，曰：早知有今日不如庚子不回鑾，遷都于陜，尚不致受他們挾制?！雹堋队皶?huì)議大局》，《大公報(bào)》1903年11月19日，第3版。外界盛傳，“此時(shí)若有陳奏兵政者，果能條陳得法，切實(shí)可行，必能仰邀恩準(zhǔn)”⑤《太后注意兵政》，《大公報(bào)》1903年12月2日，第3版。。

在此情形下，清廷于匆忙中設(shè)立練兵處，“派慶親王奕劻總理練兵事務(wù)”，袁世凱充會(huì)辦練兵大臣，又派“鐵良襄同辦理”⑥中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊(cè)，第324頁(yè)。?！吨型馊?qǐng)?bào)》特發(fā)評(píng)論諷刺此舉，謂朝廷“為與俄人開(kāi)戰(zhàn)而練兵”，幾若“臨渴而掘井”⑦《論政府練兵之無(wú)當(dāng)》，《中外日?qǐng)?bào)》1903年12月6日，第2版。。《申報(bào)》亦稱(chēng)：“至俄日兵釁已成，始下練兵之議，抑何見(jiàn)事之晚而慮患之疎乎?！雹唷墩撝袊?guó)練兵事》，《申報(bào)》1904年2月9日，第1版。不過(guò)設(shè)立練兵處雖顯倉(cāng)促，但從嗣后取得的成果看，的確使“晚清編練新軍由雜亂無(wú)章而走向正途”⑨劉鳳翰：《晚清新軍編練及指揮機(jī)構(gòu)的組織與變遷》，《“中央研究院”近代史研究所集刊》第9期，1980年7月第224頁(yè)。。甚至?xí)r任兵部尚書(shū)長(zhǎng)庚在談及“兵部、練兵處分合宗旨”之時(shí)，也明確表示“重練兵處”之意⑩謝興堯整理、點(diǎn)校、注釋?zhuān)骸稑s慶日記：一個(gè)晚清重臣的生活實(shí)錄》，第73頁(yè)。。同樣，自練兵處設(shè)立后規(guī)劃新軍等一系列有關(guān)軍事的事宜基本從政務(wù)處分割出去，政務(wù)處所統(tǒng)轄的新政事宜進(jìn)一步被壓縮。

綜上所述，在奕劻入樞后的半年中新政呈現(xiàn)出與此前不同的景象，其主要表現(xiàn)便是清政府在體制內(nèi)陸續(xù)增設(shè)財(cái)政處、商部、練兵處等新機(jī)構(gòu)。正如有學(xué)者所說(shuō)，新機(jī)構(gòu)的設(shè)立是為順應(yīng)新政發(fā)展，解決“各地改革不平衡、中央與地方難以協(xié)調(diào)的矛盾”?劉偉：《晚清督撫政治：中央與地方關(guān)系研究》，武漢：湖北教育出版社，2003年，第365頁(yè)。。但更值得關(guān)注的是，隨著新機(jī)構(gòu)的相繼設(shè)立，使得奕劻逐漸掌控了權(quán)力，并潛移默化的鞏固了地位。同時(shí)，另一符合奕劻政治意圖的結(jié)果則是原由政務(wù)處統(tǒng)管的新政事宜名正言順的遭到分割，其“統(tǒng)匯新政”的作用也隨之削弱。據(jù)政務(wù)處內(nèi)部人員稱(chēng)，“在署之供事不過(guò)收發(fā)公文，別無(wú)他事”?《供事分班》，《大公報(bào)》1903年8月22日，第3版。。

三、人事調(diào)整與政務(wù)處的走向

然而出人意料的是，就在政務(wù)處職能漸趨削弱之際，朝廷卻先后增派三名政務(wù)處大臣，似乎有意加強(qiáng)政務(wù)處的作用。光緒廿九年九月十七日（1903年11月05日），上諭命戶(hù)部尚書(shū)榮慶充政務(wù)處大臣①中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊(cè)，第285，293頁(yè)。；翌日，又命大學(xué)士孫家鼐、吏部尚書(shū)張百熙充政務(wù)處大臣②中 國(guó)第一 歷史檔案 館編：《光緒 宣統(tǒng)兩朝 上諭檔》第29冊(cè)，第285，293頁(yè)。。政務(wù)處自設(shè)立以來(lái)，除自然減員外人員變化不大③此處所討論的人事調(diào)整限于政務(wù)處大臣層面，不包含政務(wù)處參預(yù)大臣與其他人員。，只在創(chuàng)設(shè)之初添派瞿鴻禨，此后并未增加人員?？梢哉f(shuō)，此番人事調(diào)整是政務(wù)處創(chuàng)設(shè)后最大的一次人員變動(dòng)。此舉耐人尋味，尤其是與政務(wù)處此時(shí)的發(fā)展境況完全相悖。其實(shí)看似不合理的現(xiàn)象背后，往往是復(fù)雜歷史的真實(shí)寫(xiě)照。厘清其中的頭緒，還須從奕劻入樞后復(fù)雜的內(nèi)外朝局著手。

奕劻入樞月余，恰逢張之洞自光緒十年（1884）調(diào)署兩廣總督以后第二次入覲。此前朝野內(nèi)外即已盛傳，謂張此次“有入樞之信”④《癸卯四月十一日武昌端署制臺(tái)來(lái)電》，《張之洞存來(lái)往電稿》，所藏檔甲182—436。轉(zhuǎn)引自李細(xì)珠：《張之洞與清末新政研究》，第117—118頁(yè)。。但等到張之洞抵京后，有關(guān)其入樞的消息反而歸于沉寂。從事后的報(bào)道來(lái)看，張之洞無(wú)緣入樞的原因大致有三：其一，“兩湖重任無(wú)人可代”⑤《時(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1903年5月27日，第3版。；其二，張之洞“力陳年老”，無(wú)力勝任軍國(guó)要?jiǎng)?wù)，“皇太后洞悉其情，故決議仍使張宮保外任”⑥《時(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1903年6月2日，第3版。；其三，“某邸不以為然，故兩宮亦不復(fù)強(qiáng)之”⑦《時(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1903年6月10日，第3版。。綜合各方情形，第三種說(shuō)法可能性最大，即奕劻不愿張之洞進(jìn)入軍機(jī)處，而慈禧亦不強(qiáng)求。

在奕劻而言，甫入軍機(jī)，立足未穩(wěn)，自然不希望像張之洞這樣的強(qiáng)勢(shì)人物進(jìn)入軍機(jī)處。何況張之洞與瞿鴻禨多有交往，其未到京之前便有消息稱(chēng)：“日前軍機(jī)處接岑云帥電奏，力陳政務(wù)紛繁襄理無(wú)人，請(qǐng)將張之洞入軍機(jī)以便襄辦一切?；侍笥[奏，遂向某大軍機(jī)曰：你以為王文韶、鹿傳霖兩人年高，不能辦事，特約張之洞入軍機(jī)幫你耶？某大軍機(jī)惟磕頭連呼不敢而已?！雹唷稌r(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1903年5月15日，第3版。注：岑云帥指岑春煊，某大軍機(jī)指瞿鴻禨。張之洞到京之后，瞿鴻禨又“于朝見(jiàn)時(shí)，極力欲以京官任張，使伊與聞?機(jī)密事。清西太后叱之，不允”⑨《張之洞與李蓮英》，《蘇報(bào)》1903年6月27日，第1版。?？梢?jiàn)一旦張之洞入樞，有可能與瞿鴻禨聯(lián)手，從而對(duì)奕劻構(gòu)成威脅。鹿傳霖早已洞悉其情，在張尚未抵京之前即已向其透露“政府無(wú)留京之意”⑩《癸卯三月初六日京鹿尚書(shū)來(lái)電》，《張之洞存來(lái)往電稿》，所藏檔甲182—436。轉(zhuǎn)引自李細(xì)珠：《張之洞與清末新政》，第119頁(yè)。。

在慈禧而言，是否命張之洞入樞，此時(shí)主要取決于外交上的權(quán)衡。張之洞留京期間，正值俄國(guó)圖謀獨(dú)占東北之際，當(dāng)?shù)乐T公在聯(lián)俄與拒俄的問(wèn)題上猶豫不決，慈禧太后亦舉棋不定。張之洞主張聯(lián)日抗俄，早前既與主張聯(lián)俄的榮祿意見(jiàn)多有不合。在京期間，張之洞多次致函瞿鴻禨請(qǐng)堅(jiān)拒俄人，并聲言：“若允俄請(qǐng)，則東三省還如不還，永無(wú)補(bǔ)救?！?吳劍杰編著：《張之洞年譜長(zhǎng)編》下卷，上海：上海交通大學(xué)出版社，2009年，第794頁(yè)。故此時(shí)派張之洞入樞，無(wú)異于向俄國(guó)表明立場(chǎng)，不利于外交轉(zhuǎn)圜。況慈禧無(wú)意與俄國(guó)起釁，甚至傳聞其曾“密遣太監(jiān)李蓮英傳諭瞿軍機(jī)，略謂東三省之事不可過(guò)拒俄國(guó)，所索密約即酌允數(shù)款亦無(wú)不可”?《太后黨俄》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1903年7月7日，第4版。。因此，即便瞿鴻禨一再請(qǐng)求留張之洞幫同辦理外務(wù)部事務(wù)，亦未邀俞允?《時(shí)事要聞》，《蘇報(bào)》1903年5月30日，第1版。，遑論入樞。

除此之外，軍機(jī)大臣王文韶對(duì)張之洞入樞也不以為然。有評(píng)論甚至認(rèn)為，張之洞“所以未能入贊樞機(jī)者，皆王中堂極力阻撓所致也”①《大臣更調(diào)》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1903年11月28日，第4版。。張之洞留京內(nèi)用一事在各方合力的作用下最終擱淺，六月底既已有消息謂張香帥不日離京返任②《香帥行期》，《順天時(shí)報(bào)》1903年8月20日，第2版。。

由此可見(jiàn)，奕劻入樞初期的高層人事結(jié)構(gòu)其實(shí)并不穩(wěn)定。一方面，奕劻“不如榮祿在日尚可以主張一切”，遇事“有暫時(shí)作退之意”。另一方面，“四軍機(jī)遇事推諉”③《侍御召對(duì)詳志》，《大公報(bào)》1903年11月12日，第3版。，奕劻而外，王文韶“久談則打盹”；鹿傳霖“不過(guò)隨聲附和”④《時(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1903年6月13日，第3版。；“只有瞿尚書(shū)尚有圓通之言，外面能示人以大方，然頗有議其交通內(nèi)監(jiān)者”⑤《京師近聞述函》，《新聞報(bào)》1903年6月12日，第2版。，加之其一再力保張之洞，“以致軍機(jī)皆目瞿為非目，而瞿亦以此自恨”⑥《樞府要聞》，《順天時(shí)報(bào)》1903年7月1日，第2版。，“每有政要，必推之于某中堂，而某中堂又故作聾瞆，不肯與聞”⑦《時(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1903年10月3日，第3版。。有報(bào)道稱(chēng)：“某中堂近日與瞿、鹿二尚書(shū)言及本屆京察人員，現(xiàn)在升遷者惟外務(wù)部中較多，恐外間不免偏重之見(jiàn)，似宜便中與王爺言及之云云。說(shuō)者謂，政府諸公遇事皆不肯擔(dān)其責(zé)任，于此可見(jiàn)一斑。”⑧《時(shí)事要聞》，《大公報(bào)》1903年9月11日，第3版。面對(duì)日益叢脞的內(nèi)外局面，軍機(jī)諸公勢(shì)難應(yīng)付裕如。一旦發(fā)生變故，高層人事必起波瀾。

九月初九日（10月28日），沙俄侵略軍強(qiáng)行闖入奉天，占領(lǐng)各官署并拘禁奉天將軍增祺，東三省局勢(shì)陡然緊張。消息傳來(lái)，舉國(guó)震動(dòng)，奕劻“當(dāng)即面奏兩宮，隨后即往會(huì)俄公使，聞所議亦大無(wú)情理?；侍笊鯙橹?，政府亦皇皇不得主義”⑨《電召直督緣因》，《大公報(bào)》1903年11月5日，第3版。。九月十四日（11月2日），慈禧太后同時(shí)召見(jiàn)袁世凱與張之洞，商量對(duì)俄之策。召對(duì)之時(shí)，袁、張兩督即“面劾王文韶老耄無(wú)能”⑩《惜不早換》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1903年11月21日，第4版。。在此前后，高枬、王乃徵兩御史亦“聯(lián)名奏參四大軍機(jī)之誤國(guó)”，“尤以參某相國(guó)及某軍機(jī)之詞為更嚴(yán)厲，謂其既不主戰(zhàn)又不調(diào)停”?《某相開(kāi)缺實(shí)情》，《大公報(bào)》1903年11月12日，第3版。，鋒芒直指王文韶。其實(shí)慈禧并非不知王文韶老邁無(wú)能，至少在俄人強(qiáng)占奉天后亦“稍悟某某二軍機(jī)以頑固誤國(guó)”?《張?jiān)瑢⑷胲姍C(jī)》，《大公報(bào)》1903年11月5日，第3版。。然念及“蒙塵之日，中堂護(hù)鑾隨行，跋涉山川鞠躬盡瘁”?《大臣更調(diào)》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1903年11月28日，第4版。，故使其久蒙殊恩。

為應(yīng)對(duì)棘手的內(nèi)外局面，朝廷不得不做出人事調(diào)整。九月十六日（11月04日），上諭命大學(xué)士王文韶“管理戶(hù)部事務(wù)，開(kāi)去會(huì)辦外務(wù)部大臣”，著那桐由戶(hù)部尚書(shū)“調(diào)補(bǔ)外務(wù)部尚書(shū)，授為會(huì)辦大臣”，又將榮慶由禮部尚書(shū)調(diào)補(bǔ)為戶(hù)部尚書(shū)并擢拔“在軍機(jī)大臣上學(xué)習(xí)行走”；次日，命榮慶“充政務(wù)處大臣”；九月十八日（11月06日），再命大學(xué)士孫家鼐、吏部尚書(shū)張百熙充政務(wù)處大臣?中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊(cè)，第284—293頁(yè)。。

對(duì)于此次人事變動(dòng)，外界關(guān)注的焦點(diǎn)集中于王文韶與那桐在職務(wù)更調(diào)之后所帶來(lái)的外交政策上的轉(zhuǎn)變。有評(píng)論認(rèn)為，王文韶以聯(lián)俄著稱(chēng)，今令其退出外務(wù)部，“其必俄事實(shí)已決裂，朝廷知俄約之不可終信，主俄諸人之不可倚任，遂有此更置焉”?《論俄事決裂之原委》，《中外日?qǐng)?bào)》1903年11月6日，第2版。?！缎侣剤?bào)》的評(píng)論則揭示那桐之歷史，指其“當(dāng)庚子留京之時(shí)，即與日人聯(lián)絡(luò)，嗣復(fù)奉命赴日謝罪，曾蒙日皇賜以勛章?；鼐┖鬀柹龖?hù)部尚書(shū)，復(fù)赴日考察日本財(cái)政，與日本閣部各大臣酬酢往來(lái)，尚覺(jué)親密，蓋亦素主聯(lián)日之說(shuō)者”，并以此猜測(cè)朝廷可能“有聯(lián)日之意”①《恭讀九月十六日上諭謹(jǐn)注》，《新聞報(bào)》1903年11月6日，第1版。。

相比而言，對(duì)于榮慶、孫家鼐與張百熙的職務(wù)更動(dòng)，外界卻甚少置議，既有研究對(duì)此亦語(yǔ)焉不詳。有觀點(diǎn)認(rèn)為，隸屬蒙古正黃旗的榮慶之所以能在清末政壇崛起，一方面是因其乃滿(mǎn)蒙貴族之中少有的正途出身者②關(guān)曉紅：《晚清學(xué)部研究》，廣州：廣東教育出版社，2000年，第155頁(yè)。，另一方面則可能是“通過(guò)袁世凱的推薦而與榮祿攀上了關(guān)系”，故得到后者的“援引與推轂”③《榮慶其人與榮慶日記》，孔祥吉：《清人日記研究》，第105—106頁(yè)。。

然而，榮慶此次超擢除以上條件外，另有潛因。其一，王文韶雖貽誤外交，但為“曲全舊大臣之體面”，只好將其調(diào)開(kāi)，在四大軍機(jī)之外增加一人，“為此易而不易之策”④《論拒俄不可專(zhuān)賴(lài)政府》，《中外日?qǐng)?bào)》1903年11月8日，第2版。。不過(guò)，接替王文韶辦理外交的并非榮慶而是那桐，只因那桐“外務(wù)部事繁，不得兼顧”⑤《不入軍機(jī)原因》，《大公報(bào)》1903年11月22日，第3版。，才未入軍機(jī)。榮慶由禮部轉(zhuǎn)調(diào)戶(hù)部接替那桐，本不必入值軍機(jī)。然依清代體制，“若管部為滿(mǎn)大學(xué)士或漢人而兼軍機(jī)，則實(shí)權(quán)在管部；若漢大學(xué)士管部，尚書(shū)則滿(mǎn)人而兼軍機(jī)，則管部絕不過(guò)問(wèn)”⑥徐珂編著：《清稗類(lèi)鈔》第3冊(cè)，北京：中華書(shū)局，1984年，第1313頁(yè)。。由于新任管理戶(hù)部事務(wù)的大學(xué)士王文韶不便開(kāi)去軍機(jī)大臣一職，則只好將榮慶派入軍機(jī)處，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)容王文韶的目的。其二，則是袁世凱的推薦。有消息稱(chēng)：“袁制軍前次召見(jiàn)時(shí)，太后詢(xún)及人才。袁言：漢人中已無(wú)復(fù)可用之人才。惟滿(mǎn)人中尚有一二人。太后復(fù)詢(xún)以人才為誰(shuí)。即舉那桐、榮慶、溥興三人以對(duì)。”⑦《豈真無(wú)人》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1903年12月1日，第4版。深悉內(nèi)情的陳夔龍即直指袁世凱推舉“私交某協(xié)揆”，使之贊襄樞垣⑧陳夔龍：《夢(mèng)蕉亭雜記》，北京：中華書(shū)局，2007年，第90頁(yè)。注：榮慶于光緒卅一年（1905）授協(xié)辦大學(xué)士，故隱其姓名稱(chēng)“某協(xié)揆”。。其三，重旗抑漢亦非子虛，早先著榮慶管理大學(xué)堂事宜之時(shí)，即隱含牽制張百熙以達(dá)抑制漢臣之目的。俄人強(qiáng)占奉天之后，“兩宮睹此時(shí)局艱難之際，凡漢人之為京官皆推諉不肯出力，即其無(wú)忠君報(bào)國(guó)之忱，故凡樞府要職皆易以滿(mǎn)人當(dāng)之。此次之榮慶、那桐不次拔擢，亦此之故”⑨《老臣如此》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1903年11月24日，第4版。。以上三端，應(yīng)是榮慶因緣際會(huì)得以入樞的關(guān)鍵所在。榮慶入樞之后，援瞿鴻禨之例于次日授為政務(wù)處大臣。

但九月十八日（11月06日）再命孫家鼐與張百熙充政務(wù)處大臣，則完全出乎意料。此番人事調(diào)整，直接原因?yàn)橥饨皇Ю硎氯肇?，調(diào)整的重心自然在外交人事。即便是榮慶入樞，也只是為配合外交人事的變化而被動(dòng)做出的補(bǔ)救之舉。因此，孫、張二人進(jìn)入政務(wù)處更顯突然。

關(guān)于此事，就連消息靈通的媒體事前亦未察覺(jué)。據(jù)《大公報(bào)》事后探聞：“現(xiàn)在國(guó)事叢脞，諸凡棘手，政務(wù)處為一國(guó)行政之關(guān)鍵，尤不可無(wú)人?；侍笊钪獜堃鼻锷袝?shū)通達(dá)事體，熟知內(nèi)外情形，故派充政務(wù)處大臣。說(shuō)者謂張冶秋尚書(shū)有入軍機(jī)之望?！雹狻队腥胲姍C(jī)之望》，《大公報(bào)》1903年11月12日，第3版。不久之后，京中官場(chǎng)傳聞：“某日太后召見(jiàn)某樞臣問(wèn)話良久。太后以時(shí)事艱難嗚咽流涕，某樞臣惶恐失措，免冠叩首自陳才識(shí)不稱(chēng)，復(fù)申去年開(kāi)去重要差使之請(qǐng)。太后怫然不悅，曰：爾不要如此。其后論及人才，太后頗有任用嘉定協(xié)揆、長(zhǎng)沙尚書(shū)之意。某樞臣躊躇未敢對(duì)。太后曰：張某精神較好。某樞臣曰：誠(chéng)如圣言。太后終以無(wú)人為嘆。某樞臣曰：孫某老成諳練，年紀(jì)雖大，精神卻好。太后曰：我亦知之，但其人太迂拙。前在陜西，本欲叫他到軍機(jī)，榮祿說(shuō)他老病，是以未用耳?！?《北京近事述函》，《中外日?qǐng)?bào)》1903年12月4日，第2版。注：某樞臣，指瞿鴻禨；嘉定協(xié)揆，指徐郙；長(zhǎng)沙尚書(shū)，指張百熙；孫某，指孫家鼐。

由于材料闕如，以上傳聞是否屬實(shí)殊難印證。但大體可以推斷，慈禧太后在做出外交人事調(diào)整之后，為防止局勢(shì)日衰，特將孫家鼐、張百熙二人派入政務(wù)處，以資整頓內(nèi)政。值得指出的是，這一人事安排似完全出自慈禧，而與奕劻無(wú)關(guān)。

如前文所述，政務(wù)處的職能在奕劻入樞后逐漸遭到分割，作用下降。因此，奕劻本人不太可能將政務(wù)處視為“一國(guó)行政之關(guān)鍵”，也不可能建議添派政務(wù)處大臣，充實(shí)一個(gè)可能存在威脅的機(jī)構(gòu)。何況張百熙與瞿鴻禨交誼深厚①徐凌霄、徐一士：《凌霄一士隨筆》第5冊(cè)，太原：山西古籍出版社，1997年，第1922—1928頁(yè)。，推薦張為政務(wù)處大臣無(wú)異于為人作嫁。相反，慈禧此時(shí)顯然還未洞悉隱情，仍視政務(wù)處為“新政統(tǒng)匯”，以添派政務(wù)處人員作為整頓內(nèi)政的辦法。正是由于慈禧與奕劻對(duì)政務(wù)處的看法出現(xiàn)差異，才導(dǎo)致了此次看似不合邏輯的人事調(diào)整。至于具體由誰(shuí)進(jìn)入政務(wù)處，反而變得無(wú)關(guān)緊要。

據(jù)說(shuō)孫、張二人進(jìn)入政務(wù)處之后，最初還頗為認(rèn)真。報(bào)道稱(chēng)：“自孫中堂、張尚書(shū)充政務(wù)處大臣，凡從前已未覆奏之各折片、條陳、章程等件，均須調(diào)集閱看。而軍機(jī)亦以公事忙冗，凡政務(wù)處應(yīng)辦公事，已推兩大臣主持矣。”②《北京近事述函》，《中外日?qǐng)?bào)》1903年12月4日，第2版。然而數(shù)月之后，“兩宮召見(jiàn)政務(wù)處大臣孫中堂，問(wèn)政務(wù)處你尚每日入署耶。現(xiàn)在政務(wù)要緊，須加意勤勉等語(yǔ)”，孫家鼐只得“嗣后改為隔日入署一次，以符圣諭”③《中堂召見(jiàn)紀(jì)聞》，《大公報(bào)》1904年1月10日，第3版。。前后相反的報(bào)道，勾勒出孫家鼐身處其中明白隱情后無(wú)奈的心境。

其實(shí)在此次人事調(diào)整之后不久，御史蔣式瑆便直言不諱地提出：“添派孫家鼐、張百熙充政務(wù)大臣，臣誠(chéng)不能知上意之所在?！痹谧嗾壑校Y式瑆指斥各軍機(jī)大臣“貪劣昏庸，莫能輔相”，而政務(wù)處“茍用得其人，亦微有外洋各國(guó)上議院意，于事誠(chéng)不無(wú)所補(bǔ)”，但“設(shè)立已近兩年，而所辦幾無(wú)一事”。蔣式瑆還提醒朝廷，設(shè)立政務(wù)處“茍隱寓上議院之制，則應(yīng)統(tǒng)籌全局，條舉新政，力求變法，以圖自強(qiáng)，以聳外洋各國(guó)之觀聽(tīng)，未嘗無(wú)補(bǔ)于艱危。若仍因循敷衍，徒為軍機(jī)處之附庸，仍事事仰承于犬養(yǎng)毅所謂此班老政府者，雖添十孫家鼐、張百熙何益。則誠(chéng)不如立時(shí)裁撤，尚不至貽有名無(wú)實(shí)之譏耳”④蔣式瑆：《縷陳大臣未能稱(chēng)職并政治闕失各情形折》，中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折·內(nèi)政·職官》第19輯，第417—418頁(yè)。。無(wú)獨(dú)有偶，御史王乃徵隨后也建議轉(zhuǎn)變政務(wù)處職能，將軍機(jī)處原有的擬旨之事交予政務(wù)處承擔(dān)，庶幾“廣咨詢(xún)以除壅蔽”⑤《掌陜西道監(jiān)察御史王乃徵奏為時(shí)局日危請(qǐng)廣咨詢(xún)以除雍蔽事》，《軍機(jī)處錄副奏折》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)：03—6191—009。。面對(duì)言官的參陳與建議，慈禧太后也只是嚴(yán)厲的訓(xùn)斥軍機(jī)諸臣⑥《責(zé)備樞臣述聞》，《新聞報(bào)》1903年12月3日，第2版。，并沒(méi)有對(duì)政務(wù)處采取任何調(diào)整。

直到十一月廿七日（1904年1月14日）商部侍郎伍廷芳的奏請(qǐng)，才再次打破了已有的平靜，促使政務(wù)處發(fā)生轉(zhuǎn)變。伍廷芳認(rèn)為“交涉事宜日形棘手”，亟需酌情變更治法，竭力化導(dǎo)危機(jī)。伍廷芳在奏片中建議“就政務(wù)處辦理情形，量為變通”。具體辦法為：“政務(wù)處大臣，每旬自王公、軍機(jī)大臣以下，及各衙門(mén)三品以上堂官等會(huì)議其中，由政務(wù)處大臣酌舉軍國(guó)大事宣示前席，使次第詳議，反復(fù)辯論，期于理無(wú)不當(dāng)，事無(wú)不安，而后從眾決議。至于事務(wù)繁重，竟日不能決者，即翌日續(xù)議以決。事情迫切，須迅速舉辦者，則隨時(shí)傳知，日夜妥議以決。而后軍機(jī)大臣將議決事由據(jù)實(shí)上陳，恭候圣裁。庶幾收?qǐng)?zhí)兩用中之效也?！贝送?，“各科道御史，具有言事之責(zé)，往往風(fēng)聞未確或確而未詳，應(yīng)請(qǐng)諭飭一并隨同會(huì)議，各進(jìn)忠言，可期允當(dāng)。其政務(wù)處大臣及提調(diào)各員，常川住值，均宜悉仍其舊不必更張”。

在伍廷芳看來(lái)，此舉如若施行，“可得數(shù)善”。第一，“各直省應(yīng)行興革諸要?jiǎng)?wù)”一經(jīng)會(huì)議，可“補(bǔ)章奏所不及，參觀兼聽(tīng)之，可行與否不致隔膜”；第二，軍機(jī)王大臣可借此“周諮博訪以悉外情”，內(nèi)政外交均可“得策于議論之頃”，“收集思廣益之助”；第三，各大員遇疑難之事，“或互抒所見(jiàn)以伸明之，或畢舉輿論以交證之”，可使“同寅得和衷共濟(jì)之實(shí)”；第四，此舉可使“京外督撫司道以下各官，仰見(jiàn)明目達(dá)聰之治”，“不肖官吏亦必稍知斂跡，力求振作”；第五，朝廷大政“諮眾從人，詢(xún)謀僉同”，“各報(bào)紙之浮言不禁而能自息”；第六，“各國(guó)駐京公使及有約諸國(guó)，竊見(jiàn)我君臣上下一德”，“其窺伺輕侮之情可因而稍戢也”。伍廷芳認(rèn)為，“有此六善”，即可將危機(jī)“化導(dǎo)于無(wú)形無(wú)象中”。最后，伍廷芳還特地聲明，此舉并非仿行東西洋議院之制，而是“體察中國(guó)之事勢(shì)，深有裨補(bǔ)而不滋流弊者也”①《伍廷芳奏為交涉事宜日形棘手?jǐn)M請(qǐng)就政務(wù)處辦理情形量為變通事》，《軍機(jī)處錄副奏折》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)：03—5742—080。。

如若伍廷芳之奏請(qǐng)得邀俞允，不僅將危及軍機(jī)大臣的權(quán)限，更會(huì)徹底改變政務(wù)處之職能。盡管伍廷芳聲言不學(xué)西洋議院之制，但提倡“從眾決議”，實(shí)則已將議院之精髓隱含其中。照此發(fā)展，則政務(wù)處轉(zhuǎn)變?yōu)樽h院只是時(shí)間問(wèn)題。按理來(lái)說(shuō)，樞垣諸公對(duì)伍廷芳此策斷難采納?？墒朗码y料，當(dāng)日即有旨意，“軍機(jī)大臣面奉諭旨，嗣后遇有奉旨會(huì)議事件，三品以上堂官均著在政務(wù)處會(huì)議”②中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊(cè)，第354頁(yè)。，并將伍廷芳調(diào)補(bǔ)為外務(wù)部右侍郎。

簡(jiǎn)單對(duì)比即可發(fā)現(xiàn)，該上諭實(shí)際上只在最小范圍內(nèi)采納了伍廷芳的建議。一是將會(huì)議事項(xiàng)限定在“奉旨會(huì)議”之內(nèi)，而非舉凡大政均可會(huì)議，更非定期會(huì)議。二是將參會(huì)人員限定在“三品以上堂官”，而不及“各科道御史”。三是未提及決議辦法。可以說(shuō)，與伍廷芳的初衷相距甚遠(yuǎn)。

事后表明，伍廷芳的建議之所以得到部分采納，并不是來(lái)自政府內(nèi)部的反躬自省，而是源自外患日亟。就在次日，軍機(jī)處便奉旨密電各省，謂“俄日相持益急，如竟決裂，中國(guó)勢(shì)處兩難，自當(dāng)妥籌辦法”，要求各督撫加意防范，以免匪黨乘機(jī)作亂，“致別國(guó)藉口，復(fù)生他變”③中國(guó)第一歷史檔案館編：《清代軍機(jī)處電報(bào)檔匯編》第3冊(cè)，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年，第29頁(yè)。。攘外必先安內(nèi)，或許這才是伍廷芳的奏片得以部分允準(zhǔn)的原因。

由于該上諭的頒布，使得政務(wù)處在削弱之際增加了一項(xiàng)新的事權(quán)，具備了舉行“會(huì)議”的法理依據(jù)。雖然此后一年多鮮有“奉旨交政務(wù)處會(huì)議”事件，但朝野上下已開(kāi)始將政務(wù)處類(lèi)比為“議政機(jī)構(gòu)”。光緒卅年十二月，因戴鴻慈奏請(qǐng)，朝廷頒布《會(huì)議政務(wù)章程》，政務(wù)處的議政職能進(jìn)一步得到加強(qiáng)④參見(jiàn)趙虎：《立憲先聲：〈會(huì)議政務(wù)章程〉的出臺(tái)與反響》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。，與創(chuàng)設(shè)時(shí)相比已大相徑庭。此后，盡管徐世昌、鐵良因相繼入值軍機(jī)而派充為政務(wù)處大臣，但均為循例之舉，對(duì)政務(wù)處的職能影響不大。

作為清末新政的“統(tǒng)匯之區(qū)”，政務(wù)處在辛丑回鑾前后曾發(fā)揮重要的樞紐作用。期間，尚未入樞的奕劻曾多次利用政務(wù)處參與高層決策，影響新政進(jìn)程。隨著奕劻入樞，政務(wù)處對(duì)于奕劻已失去重要意義。特別是在其地位尚未穩(wěn)固之際，政務(wù)處的存在不啻為一大威脅。因此，政務(wù)處的職權(quán)將不可避免的遭到分割。加之在奕劻入樞之后，朝廷相繼設(shè)立的財(cái)政處、商部與練兵處等新機(jī)構(gòu)，使得政務(wù)處的職能范圍逐漸縮小，作用進(jìn)一步弱化。這一結(jié)果，不能不說(shuō)與奕劻有莫大關(guān)系。盡管此后慈禧為整頓內(nèi)政而加派人員，以期增強(qiáng)政務(wù)處的作用，但實(shí)則其未能洞悉政務(wù)處的發(fā)展境況，看似增強(qiáng)政務(wù)處的手段已無(wú)法從制度上改變政務(wù)處日益削弱的現(xiàn)實(shí)。直至在伍廷芳、戴鴻慈的推動(dòng)下朝廷頒布《會(huì)議政務(wù)章程》，才使得政務(wù)處完成了由“行政”向“議政”的轉(zhuǎn)變?！靶抡y(tǒng)匯”的招牌也淪為有名無(wú)實(shí)。

尋繹政務(wù)處在奕劻入樞之后的相關(guān)史事，反映出新政的推行其實(shí)并無(wú)通盤(pán)籌劃。即如在體制內(nèi)增設(shè)重要機(jī)構(gòu)等重大事宜，也多半是因人而設(shè)、因事而立。表面上順應(yīng)新政發(fā)展，背地里隱含權(quán)謀政爭(zhēng)。面對(duì)內(nèi)憂(yōu)外患的破敗局面，最高統(tǒng)治者昧于內(nèi)外時(shí)勢(shì)，當(dāng)軸樞臣大多老邁昏聵，根本無(wú)力挽救風(fēng)雨飄搖的清政府。這一圖景，既是王朝末日的尾聲，也是革命前夕的序曲。在其后辛亥革命的風(fēng)暴中，清王朝迅速崩潰便成為歷史的必然。