基于AHP應(yīng)用的水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究

葉忠明 楊晨露 張子墨

【關(guān)鍵詞】 水污染防治資金項(xiàng)目; 績(jī)效評(píng)價(jià); AHP方法

【中圖分類號(hào)】 F812.3;F239.1? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2021）24-0049-08

水是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基本條件，對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的維系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步發(fā)揮了不可替代的作用?！笆濉币詠?，重工業(yè)和以煤為主的能源生產(chǎn)為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了重要支撐，但同時(shí)污染物的大量排放和堆積，也使生態(tài)環(huán)境發(fā)展面臨嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，我國積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。2018年和2019年中央分別撥款180億元和200億元專項(xiàng)資金，用于加快推進(jìn)水污染防治工作，極大紓解了水污染防治工作壓力。為提高資金使用效益，強(qiáng)化財(cái)政資金的公共服務(wù)效果，財(cái)政部先后發(fā)布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》等規(guī)定，為優(yōu)化財(cái)政資源配置提供了可評(píng)價(jià)監(jiān)督路徑。同時(shí)，針對(duì)水污染防治專項(xiàng)資金管理，財(cái)政部印發(fā)《水污染防治資金管理辦法》，確定了水污染防治資金使用和管理的基本原則和范圍。全面實(shí)施水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)將成為財(cái)政管理推進(jìn)和提升進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要工具。

一、水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)理論

國內(nèi)學(xué)者從3E原則[1]、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)[2]、最優(yōu)化理論[3]和全面預(yù)算管理[4]等角度試圖構(gòu)建了不同的環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效管理框架，而對(duì)于水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)國家治理、預(yù)算管理、財(cái)政績(jī)效管理等的內(nèi)在機(jī)理、作用路徑、應(yīng)用操作等方面的研究亟須進(jìn)一步深化和完善。

（一）水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性

1.實(shí)施水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是環(huán)保領(lǐng)域推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要工具。國家治理中，財(cái)政的基礎(chǔ)和支柱性作用是通過預(yù)算來實(shí)現(xiàn)的[5]。預(yù)算績(jī)效作為政府治理體系的核心內(nèi)容，是政府治理能力提升的重要手段[6]。通過實(shí)施水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，可以加強(qiáng)績(jī)效問題整改，健全政府水環(huán)境治理的問責(zé)機(jī)制，能夠?qū)?jī)效責(zé)任部門或單位（或績(jī)效主體部門或單位）起到激勵(lì)和監(jiān)督的作用，提高生態(tài)環(huán)境部門的行政公信力。

2.實(shí)施水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是環(huán)保領(lǐng)域建立現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算管理制度的重要內(nèi)容。實(shí)施水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，能夠緩解財(cái)政部門財(cái)權(quán)和生態(tài)環(huán)境部門事權(quán)之間的矛盾，彌補(bǔ)績(jī)效預(yù)算的不足[7]，將績(jī)效管理與預(yù)算管理結(jié)合起來，利用績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為財(cái)政預(yù)算管理依據(jù)，推進(jìn)預(yù)算管理與績(jī)效管理“一體化”實(shí)施，確保環(huán)保領(lǐng)域現(xiàn)代財(cái)政管理體制機(jī)制運(yùn)行順暢。

3.實(shí)施水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是環(huán)保領(lǐng)域?qū)嵤┤婵?jī)效管理的重要環(huán)節(jié)。從水污染防治資金流轉(zhuǎn)的角度，中央政府和財(cái)政部門是資金撥付的源頭，生態(tài)環(huán)境部門是資金使用的末端，公眾是資金項(xiàng)目實(shí)施的受益者，同時(shí)也通過稅收等方式成為財(cái)政資金的提供者，三者形成了一個(gè)環(huán)狀關(guān)系。根據(jù)信息不對(duì)稱理論和受托環(huán)境責(zé)任理論，公眾作為受益者對(duì)前兩者的履責(zé)效率不具備觀察性，因此，受托環(huán)境責(zé)任不僅包括履行責(zé)任，也應(yīng)當(dāng)包括報(bào)告責(zé)任[8]。對(duì)末端資金使用者的資金項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，可以完成環(huán)狀關(guān)系間的信息傳遞和反饋，在建立環(huán)保領(lǐng)域績(jī)效評(píng)價(jià)管理信息系統(tǒng)的同時(shí)，客觀地反映水污染防治工作的進(jìn)展，促進(jìn)落實(shí)黨中央國務(wù)院全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的戰(zhàn)略部署。

4.實(shí)施水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是優(yōu)化環(huán)保領(lǐng)域財(cái)政資源配置的重要手段。水污染防治資金項(xiàng)目作為環(huán)保領(lǐng)域財(cái)政支出的重點(diǎn)項(xiàng)目，在預(yù)算資金分配上需要更為謹(jǐn)慎。實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，首先，通過事前評(píng)估所設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，可以有效預(yù)估所需資金量，減少財(cái)政資源的浪費(fèi);其次，事中和事后的評(píng)價(jià)能夠綜合性地對(duì)財(cái)政預(yù)算分配效率做出數(shù)值化的直觀評(píng)價(jià);最后，評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用可以為以后年度財(cái)政資源配置結(jié)構(gòu)和數(shù)額提供參考依據(jù)，從而防范化解未來預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)[6]。

（二）水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的特性

根據(jù)水污染防治工程或項(xiàng)目的特點(diǎn)，以及投入資金的預(yù)算和使用特點(diǎn)，水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)具有如下特性：

1.評(píng)價(jià)工作的經(jīng)常性。這是由水污染防治這種公益性活動(dòng)的特性決定的。自然生態(tài)環(huán)境在社會(huì)運(yùn)行中具有非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，是一種公共品[9]，體現(xiàn)著社會(huì)公眾的意志，因此用于保障這種特殊公共產(chǎn)品的財(cái)政資金則更具公共受益的顯著特征?？紤]水資源的獨(dú)特性、稀缺性和受眾廣泛性，在自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)中處于重要地位，因而水污染防治資金項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)在財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理中成為一個(gè)需要經(jīng)常性開展的工作。

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)的復(fù)雜性。除了利用常規(guī)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)之外，制定水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，需要充分結(jié)合水污染防治中工藝技術(shù)流程專業(yè)性強(qiáng)的特性，融合不同水污染防治技術(shù)方案中的土地占用、基建項(xiàng)目、技術(shù)路線、組織方式、管理模式、產(chǎn)出效益等多種因素綜合考慮并設(shè)計(jì)投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)體系，尤其在技術(shù)路線方面要充分兼顧水污染防治中的清淤工程、污染源控制、水道自我凈化能力的強(qiáng)化、增加水道徑流等不同防治方式。

3.防治成本的可計(jì)量性。對(duì)水污染防治而言，無論是專門實(shí)施居民飲用水保護(hù)、城市或農(nóng)村的工業(yè)和生活污水處理、地下水污染防治，還是實(shí)施自然流域環(huán)境綜合整治或者是江河湖泊的環(huán)境運(yùn)行保護(hù)，這些項(xiàng)目不僅有其獨(dú)特的工藝技術(shù)流程，而且投入成本可以根據(jù)對(duì)投入資源如水電消耗、藥品消耗、人員薪酬、維護(hù)運(yùn)行費(fèi)等支出項(xiàng)目的消耗定額加以預(yù)測(cè)、概算、計(jì)算確定，因此對(duì)水污染防治資金項(xiàng)目全成本績(jī)效評(píng)價(jià)就變得非?？尚?，使得傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)可以在已有立項(xiàng)、管理、投入、效果等方面的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論更加準(zhǔn)確。

4.產(chǎn)出效益的外部性。在水環(huán)境市場(chǎng)上，公眾是需求方，政府是壟斷性質(zhì)的供給方，雙方交易完成的同時(shí)，排污行為會(huì)造成水資源質(zhì)量的降低和水環(huán)境的污染破壞，在此過程中，公眾既是受益方，也是受害方，即產(chǎn)生了外部性問題。庇古和科斯分別認(rèn)為是市場(chǎng)失靈和產(chǎn)權(quán)界定不清的原因，提出庇古稅和科斯定理兩種辦法，以采取生態(tài)補(bǔ)償手段使社會(huì)成本內(nèi)在化[10]，財(cái)政單獨(dú)安排水污染防治資金是解決水環(huán)境外部性和履行水環(huán)境公共受托責(zé)任的重要方式。因此，開展績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)就需要兼顧這些資金究竟是以生態(tài)補(bǔ)償方式進(jìn)行預(yù)算申請(qǐng)獲得立項(xiàng)還是預(yù)算單獨(dú)安排的項(xiàng)目，充分考慮產(chǎn)出效益外部性這一因素。

（三）水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容

在財(cái)政資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的研究中，安秀梅[11]分析了政府公共支出績(jī)效評(píng)估的基本理論，寧波市審計(jì)學(xué)會(huì)課題組[12]從財(cái)政專項(xiàng)資金的運(yùn)行流程角度確定了績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容，楊玉楠等[1]以項(xiàng)目組織管理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境績(jī)效三個(gè)維度建立了評(píng)估分級(jí)指標(biāo)體系，王海兵等[13]在垃圾分類專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)中拓展為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和資源四個(gè)維度，房巧玲等[14]圍繞合規(guī)性、環(huán)保效果和資金使用效率進(jìn)行分析，林業(yè)星等[15]則注重投入、過程、產(chǎn)出、效果四個(gè)階段，并構(gòu)建了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

根據(jù)水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的特性，本文在《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》和《水污染防治資金管理辦法》的基礎(chǔ)上，從項(xiàng)目決策、過程管理、項(xiàng)目產(chǎn)出和項(xiàng)目效益四個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，以達(dá)到總體可衡量生態(tài)環(huán)境部門受托開展水污染治理的責(zé)任履行情況。這四個(gè)方面的具體評(píng)價(jià)內(nèi)容如下：

1.評(píng)價(jià)水污染防治資金的項(xiàng)目決策績(jī)效。包括：（1）評(píng)價(jià)水污染防治資金項(xiàng)目立項(xiàng)有效性，首先是評(píng)價(jià)項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)的充分性，即評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)、重點(diǎn)部署、政策制度、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及部門職責(zé)進(jìn)行立項(xiàng)設(shè)立，是否具有現(xiàn)實(shí)迫切需求，是否具有明顯的受益對(duì)象或服務(wù)對(duì)象，同時(shí)要關(guān)注評(píng)價(jià)如果存在可替代性項(xiàng)目是否該項(xiàng)目的成本效益最優(yōu);其次要評(píng)價(jià)項(xiàng)目立項(xiàng)程序的規(guī)范性，即評(píng)價(jià)項(xiàng)目申請(qǐng)、評(píng)審遴選過程、批準(zhǔn)行為是否符合既定要求。（2）評(píng)價(jià)水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的有效性。首先是評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的合理性，即評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)是否依據(jù)行業(yè)的剛性要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目技術(shù)實(shí)施方案、可行性論證報(bào)告等設(shè)置的;其次要評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置是否細(xì)化，即盡量采用可衡量的績(jī)效指標(biāo)加以明確;再次是評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)是否量化，量化的水平是否符合實(shí)施單位的客觀實(shí)際，是否吻合當(dāng)前整個(gè)水污染防治行業(yè)的經(jīng)濟(jì)與技術(shù)效益狀態(tài)，既不能過高也不能過低，具有可實(shí)現(xiàn)性和可操作性。（3）評(píng)價(jià)水污染防治資金項(xiàng)目的資金投入有效性。首先要評(píng)價(jià)預(yù)算編制是否依據(jù)充分，是否有明確的測(cè)算依據(jù)，是否經(jīng)過科學(xué)論證、有無明確標(biāo)準(zhǔn)，特別是要評(píng)價(jià)資金預(yù)算額度與項(xiàng)目實(shí)施期、實(shí)施年度績(jī)效目標(biāo)是否相匹配;其次要評(píng)價(jià)項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)分配的合理性，即評(píng)價(jià)資金分配的用途是否與項(xiàng)目實(shí)施單位或子項(xiàng)目、或預(yù)計(jì)支出類型相符。

2.評(píng)價(jià)水污染防治資金的過程管理績(jī)效。主要考慮資金管理績(jī)效和組織實(shí)施績(jī)效兩個(gè)方面：（1）評(píng)價(jià)水污染防治的資金管理績(jī)效。第一，評(píng)價(jià)項(xiàng)目預(yù)算資金的到位程度，即評(píng)價(jià)年度內(nèi)實(shí)際到位資金規(guī)模與預(yù)算資金規(guī)模的比率，以便考核在資金方面保障項(xiàng)目實(shí)施的程度;第二，評(píng)價(jià)項(xiàng)目預(yù)算資金的執(zhí)行程度，即評(píng)價(jià)年度內(nèi)實(shí)際執(zhí)行資金規(guī)模與實(shí)際到位資金規(guī)模的比率;第三，評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金使用的規(guī)范程度，即評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金的適用范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)是否符合相關(guān)的財(cái)務(wù)管理制度規(guī)定。（2）評(píng)價(jià)水污染防治資金項(xiàng)目的組織實(shí)施績(jī)效，主要從與項(xiàng)目有關(guān)的組織管理、技術(shù)管理、預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、資金管理和績(jī)效管理等管理制度體系的健全程度、管理制度執(zhí)行的有效程度、組織項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度效率三個(gè)方面開展評(píng)價(jià)，以確定組織管理對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的保障程度。

3.評(píng)價(jià)水污染防治資金的項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效。主要從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本四個(gè)維度對(duì)產(chǎn)出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，即分別評(píng)價(jià)項(xiàng)目產(chǎn)出的實(shí)物數(shù)量對(duì)比事前設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)實(shí)物數(shù)量（或規(guī)劃計(jì)劃產(chǎn)出數(shù)量）的完成程度;評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)際達(dá)到的技術(shù)質(zhì)量水平相比事前設(shè)定的技術(shù)質(zhì)量目標(biāo)（或規(guī)劃計(jì)劃達(dá)到的技術(shù)質(zhì)量水平）的完成程度;評(píng)價(jià)項(xiàng)目產(chǎn)出實(shí)際所花費(fèi)時(shí)間相比事前設(shè)定消耗時(shí)間（或規(guī)劃計(jì)劃消耗時(shí)間）的節(jié)約程度;評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)際花費(fèi)的資金成本相比事前績(jī)效目標(biāo)成本（或規(guī)劃計(jì)劃成本）的節(jié)約程度。

4.評(píng)價(jià)水污染防治資金項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)效益。主要從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對(duì)象滿意度五個(gè)維度進(jìn)行評(píng)價(jià)。其中評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益主要是為了考查相關(guān)產(chǎn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的影響和效果;評(píng)價(jià)社會(huì)效益是為了考查相關(guān)產(chǎn)出對(duì)社會(huì)就業(yè)、安全等方面帶來的影響和效果;評(píng)價(jià)生態(tài)效益是為了考查相關(guān)產(chǎn)出對(duì)自然環(huán)境帶來的影響和效果;評(píng)價(jià)可持續(xù)影響是為了考查相關(guān)產(chǎn)出在持續(xù)服務(wù)時(shí)間、技術(shù)創(chuàng)新、人才質(zhì)量提升、管理創(chuàng)新等方面帶來的持續(xù)性影響和作用;評(píng)價(jià)滿意度是為了考查項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象或項(xiàng)目受益人對(duì)相關(guān)產(chǎn)出及其影響的認(rèn)可程度。

（四）水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的方法

國內(nèi)學(xué)者多采用AHP[16]、DEA[17]、邏輯框架法[18]、沃爾評(píng)分法[19]、內(nèi)容分析法[20]、問卷調(diào)查法等構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系。《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)）則提倡采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等。

基于水污染防治資金成本的可計(jì)量性和評(píng)價(jià)內(nèi)容的綜合性，定量和定性的分析在評(píng)價(jià)過程中不可或缺，本文應(yīng)用AHP法構(gòu)建評(píng)價(jià)模型，將所有可評(píng)價(jià)要素包含在內(nèi)，層次清晰，各要素間的重要性排序邏輯有序，權(quán)重設(shè)計(jì)具有科學(xué)性和普適性，計(jì)算方法便捷。一方面能夠避免成本效益分析法和最低成本法等帶來的僅重視效益而忽視被評(píng)價(jià)主體產(chǎn)出外部性的弊端，另一方面也具有邏輯框架法、內(nèi)容分析法、公眾評(píng)判法等的可計(jì)量功能，能夠客觀系統(tǒng)性地對(duì)水污染防治資金項(xiàng)目做出績(jī)效評(píng)價(jià)。

（五）水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究的述評(píng)

水污染防治資金作為環(huán)保資金的重要組成部分，目前其項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)通常打包在整體環(huán)保資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中，以生態(tài)環(huán)境部門自評(píng)為主，綜合上述研究，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有關(guān)于水污染防治資金項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)存在以下三個(gè)方面的問題：（1）評(píng)價(jià)內(nèi)容缺乏針對(duì)性，環(huán)保資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)多以資金使用合規(guī)性和合法性為主[21]，缺乏對(duì)水環(huán)境的項(xiàng)目產(chǎn)出和社會(huì)效益的討論，不具備系統(tǒng)性、個(gè)性化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，缺乏適用性和實(shí)用性;（2）評(píng)價(jià)方法單一，評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定“重定性、輕定量”，指標(biāo)之間的權(quán)重設(shè)計(jì)自由度較高，評(píng)分結(jié)果不具備可比性;（3）評(píng)價(jià)方式缺乏客觀性，評(píng)價(jià)主體和被評(píng)價(jià)主體相同，傾向于在完成度較高的方面打高分，而在完成度較低的方面過于考慮客觀因素打分偏高，在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入下一年度預(yù)算管理的背景下，客觀性無法保證。因此，建立水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系在理論和現(xiàn)實(shí)意義上都具有充分性和必要性。

二、水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的AHP應(yīng)用指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）指標(biāo)構(gòu)建的基本思路

遵循系統(tǒng)性原則、定性與定量相結(jié)合原則、3E原則和重要性原則，突出水污染防治資金實(shí)際使用的特點(diǎn)，將多層次評(píng)價(jià)目標(biāo)系統(tǒng)進(jìn)行層次化分解，轉(zhuǎn)化為具有上下隸屬關(guān)系的層次結(jié)構(gòu)，構(gòu)建水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)層次模型。充分利用專家評(píng)分結(jié)果，構(gòu)建判斷矩陣，對(duì)同層級(jí)指標(biāo)的重要度進(jìn)行兩兩對(duì)比，以構(gòu)建判斷矩陣，通過歸一化處理和一致性檢驗(yàn)后，確定各層級(jí)指標(biāo)權(quán)重，通過多級(jí)加權(quán)匯總確定末級(jí)指標(biāo)權(quán)重，完成績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與評(píng)價(jià)。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)層次模型構(gòu)建

依據(jù)AHP法，可以構(gòu)建水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)四級(jí)層級(jí)模型，目標(biāo)層為水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。

準(zhǔn)則層的設(shè)計(jì)。參考《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》中對(duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)的決策、過程、產(chǎn)出和效益的要求，本文將準(zhǔn)則層分為項(xiàng)目決策、過程管理、項(xiàng)目產(chǎn)出和項(xiàng)目效益四個(gè)方面。

方案層的設(shè)計(jì)。項(xiàng)目決策上，選取對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施起到關(guān)鍵性指導(dǎo)作用的兩個(gè)指標(biāo)，立項(xiàng)規(guī)范性和績(jī)效目標(biāo)明確性。過程管理上，關(guān)注財(cái)務(wù)制度和資金管理兩方面。項(xiàng)目產(chǎn)出上，結(jié)合水污染防治資金的使用范圍和實(shí)施效果，從水環(huán)境狀態(tài)、水資源改善和水生態(tài)修復(fù)三個(gè)方面入手分析。項(xiàng)目效益關(guān)注公眾監(jiān)督、公眾受益和可持續(xù)發(fā)展能力。

指標(biāo)層的設(shè)計(jì)是在方案層的基礎(chǔ)上，再次細(xì)分為二至四個(gè)指標(biāo)，既包括較為概括性的通用指標(biāo)，也涵蓋了細(xì)化的具體指標(biāo)。其中項(xiàng)目產(chǎn)出的各項(xiàng)指標(biāo)是從重點(diǎn)流域污染防治、江河湖泊生態(tài)環(huán)境、飲用水水源地和地下水水質(zhì)、城市黑臭水體整治狀況等方面入手，著重關(guān)注生態(tài)環(huán)境部門的重點(diǎn)工作內(nèi)容和測(cè)量指標(biāo)所建立的。具體的績(jī)效評(píng)價(jià)層次模型見圖1。

（三）指標(biāo)權(quán)重

1.確定標(biāo)度。水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)層次模型中，由于決策者的主觀性因素，評(píng)價(jià)結(jié)果容易因?yàn)樵u(píng)價(jià)主體的不同而發(fā)生變化。本文引入Satty的“九級(jí)制標(biāo)度法”，以確定相對(duì)重要性程度，減少主觀性影響，力求評(píng)價(jià)結(jié)果更具合理性和可比性。標(biāo)度量化表如表1所示。

2.分層構(gòu)建互反判斷矩陣。采用專家打分法以對(duì)同層指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較，例如，目標(biāo)層（A）包含四個(gè)準(zhǔn)則層指標(biāo)（B1，B2，B3，B4），構(gòu)成四階判斷矩陣A=（Bij）4×4，如表2目標(biāo)層A的判斷矩陣。

3.層次單排序。采用求和法將矩陣A按列歸一化，假設(shè)向量ω=（ω1，ω2，ω3，ω4）T滿足Aω=λmaxω，計(jì)算得出ω=（0.0990，0.0990，0.5179，

0.2841）T，最大特征值λmax=4.004，其中ω為A層指標(biāo)的權(quán)向量，是重要程度的排序，本文以ω作為各層級(jí)指標(biāo)的權(quán)重。

4.一致性檢驗(yàn)。具體計(jì)算過程如下：（1）計(jì)算一致性指標(biāo)：CI=■，其中n為判斷矩陣階數(shù)。（2）通過查表得出平均隨機(jī)一致性條件RI值，其含義是在判斷矩陣中隨機(jī)輸入1—9及其倒數(shù)時(shí)計(jì)算得到的一致性指標(biāo)CI的平均值。（3）判斷若隨機(jī)一致性比率CR=■<0.1，則判斷矩陣有滿意的一致性，否則需要對(duì)矩陣進(jìn)行調(diào)整。A層經(jīng)計(jì)算，CI=0.001386，RI=0.9，CR=0.0015398<0.1，滿足一致性。

5.層次總排序。多級(jí)加權(quán)匯總確定整體的指標(biāo)實(shí)際權(quán)重。結(jié)果如表3。

三、應(yīng)用AHP法對(duì)河南省2019年水污染防治資金項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)過程

（一）指標(biāo)與得分計(jì)算

將項(xiàng)目實(shí)施前設(shè)定的《2019年環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的績(jī)效目標(biāo)表》作為部分指標(biāo)的目標(biāo)值，通過對(duì)比目標(biāo)值、群眾滿意度問卷調(diào)查和部分指標(biāo)的計(jì)算分析，對(duì)指標(biāo)層進(jìn)行百分制打分，與權(quán)重相乘得出2019年河南省水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)總體得分為76.468。結(jié)果如表3所示。

1.項(xiàng)目決策。本項(xiàng)目符合國家政策和人民對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的需要，立項(xiàng)依據(jù)充分，程序相對(duì)規(guī)范，立項(xiàng)資料中未將水污染防治資金從污染防治資金中獨(dú)立保存?！犊?jī)效目標(biāo)表》中目標(biāo)設(shè)定合理，較為清晰，全面性上略有欠缺，具備可衡量性。得分8.180，得分率為82.63%。

2.過程管理。具備過程管理辦法，執(zhí)行上未對(duì)本項(xiàng)目單獨(dú)做績(jī)效評(píng)價(jià)。預(yù)算資金到位，執(zhí)行率為87.84%，過程監(jiān)控相對(duì)缺乏，未根據(jù)進(jìn)度及時(shí)調(diào)整分配。得分為7.430，得分率為75.05%。

3.項(xiàng)目產(chǎn)出。水環(huán)境方面，省轄市集中式水源地水質(zhì)良好率為100%，其中11市為優(yōu)、7市為良好;省轄市地下水良好率為72%，其中13市為良、5市為較差;地表水質(zhì)斷面良好率為63.10%，完成目標(biāo)值57.4%。水環(huán)境改善方面，本年度計(jì)劃完成水源地水站更新9處，城市黑臭水體整治154處，實(shí)際完成129處;省轄市集中式水源地水質(zhì)，相比上一年4市為優(yōu)、10市良好、4市較差，良好率有明顯改善，但評(píng)優(yōu)率有所降低;省轄市污水處理效果較好。水生態(tài)修復(fù)方面，新增地表水?dāng)嗔?個(gè);劣V類水質(zhì)湖庫比例為4.2%;地表水劣V類水質(zhì)斷面比例2.80%，低于目標(biāo)值9.6%。得分36.489，得分率為70.44%。

4.項(xiàng)目效益。公眾監(jiān)督方面，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部及生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布的全國城市黑臭水體整治信息平臺(tái)中，公眾可以通過多種方式進(jìn)行監(jiān)督，經(jīng)所公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年度河南省接到監(jiān)督舉報(bào)37起，辦結(jié)（包括上一年累計(jì)逾期14起）42起，逾期9起，公眾監(jiān)督的參與度較高，監(jiān)督執(zhí)行率完成較高。公眾受益方面，受益群眾覆蓋全省，公眾滿意度較高。得分24.369，得分率85.81%。

（二）評(píng)價(jià)結(jié)果檢驗(yàn)對(duì)比

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部門對(duì)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效的自評(píng)報(bào)告，選取其中對(duì)水污染防治資金使用部分的內(nèi)容進(jìn)行分析，復(fù)原其完整的指標(biāo)體系，并進(jìn)行評(píng)價(jià)，其中項(xiàng)目過程中對(duì)于過程管理的部分，由于原評(píng)分考慮其他專項(xiàng)資金缺少資金管理制度為19.15，本文修正為22分，得出總分?jǐn)?shù)為81.98，相比AHP法的結(jié)果較高。見圖4。

（三）AHP法應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)

通過兩種方法的檢驗(yàn)對(duì)比，可以得出以下三方面的結(jié)論：（1）層次清晰明確。生態(tài)環(huán)境部門的自評(píng)報(bào)告體系結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，涵蓋的內(nèi)容較為籠統(tǒng)繁雜，在結(jié)構(gòu)分析上缺乏邏輯性，如效果指標(biāo)下的六項(xiàng)指標(biāo)只簡(jiǎn)單地羅列出所關(guān)注的各水質(zhì)指標(biāo)，但沒有從邏輯上進(jìn)行歸類，從評(píng)價(jià)結(jié)果不能明確分析得知防治效果的優(yōu)劣，而AHP方法得出的評(píng)價(jià)體系涵蓋的內(nèi)容更具系統(tǒng)性和全面性，在得出評(píng)價(jià)結(jié)果后能夠從結(jié)構(gòu)上清晰了解到，水環(huán)境改善工作明顯不如水環(huán)境狀態(tài)和水生態(tài)修復(fù)工作做得好。（2）權(quán)重合理有據(jù)。自評(píng)報(bào)告中各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重設(shè)計(jì)不合理，如項(xiàng)目產(chǎn)出和項(xiàng)目效益，兩者三級(jí)指標(biāo)數(shù)量上相差八個(gè)，權(quán)重僅相差5%，而AHP法的權(quán)重設(shè)計(jì)是經(jīng)過層層兩級(jí)對(duì)比計(jì)算而得，層次總排序的結(jié)果更具備可靠性。（3）定量與定性相結(jié)合。自評(píng)報(bào)告的定性指標(biāo)數(shù)量多，所占權(quán)重大，如項(xiàng)目決策和項(xiàng)目過程占40分，但僅有資金到位率和執(zhí)行率可量化，其余的定性指標(biāo)評(píng)分自由度高，得分難度低，而AHP法中項(xiàng)目決策和過程管理僅占19.8分，細(xì)致地平衡了定性和定量指標(biāo)的權(quán)重，結(jié)果更為準(zhǔn)確，具備科學(xué)性和客觀性。由此可以得出，本文應(yīng)用AHP設(shè)計(jì)的水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更優(yōu)。

（四）AHP法應(yīng)用發(fā)現(xiàn)存在的問題分析

依據(jù)應(yīng)用AHP法對(duì)2019年河南省水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果分析，可以發(fā)現(xiàn)此項(xiàng)目存在以下問題：（1）預(yù)算管理過程不完善。項(xiàng)目立項(xiàng)資料不完整，可行性研究報(bào)告缺失，部分績(jī)效目標(biāo)設(shè)定無明確依據(jù)。（2）資金管理缺乏流程監(jiān)控。部分資金流轉(zhuǎn)進(jìn)度和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度匹配度不高，缺乏實(shí)時(shí)監(jiān)督，致部分項(xiàng)目產(chǎn)出效果滯后，評(píng)估結(jié)果缺乏有效性。（3）項(xiàng)目產(chǎn)出效果不均衡，未注重水環(huán)境改善工作，尤其黑臭水改造工作和地下水質(zhì)改善工作的績(jī)效目標(biāo)達(dá)成度弱。（4）公眾監(jiān)督渠道較窄。雖在部分項(xiàng)目產(chǎn)出上國家建有信息公開管理平臺(tái)，但各項(xiàng)環(huán)境狀況公布平臺(tái)仍不完善，公眾監(jiān)督內(nèi)容和方式受阻。

（五）政策建議

針對(duì)2019年河南省水污染防治資金項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)分析，本文提出以下政策建議：（1）應(yīng)當(dāng)注重立項(xiàng)程序的規(guī)范性和完備性。在水污染防治資金項(xiàng)目申請(qǐng)立項(xiàng)前，做好可行性研究報(bào)告，以此為依據(jù)設(shè)置相應(yīng)可量化的績(jī)效目標(biāo)，完成事前績(jī)效評(píng)估報(bào)告。（2）加強(qiáng)對(duì)資金使用流程的管理和監(jiān)控。在資金的分配和使用過程中，細(xì)化預(yù)算資金的使用范圍，以縮小預(yù)算資金后期調(diào)整范圍。制定預(yù)算資金監(jiān)控臺(tái)賬，從而確保預(yù)算執(zhí)行效率。（3）重視地表水環(huán)境的質(zhì)量和水生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。地表水和水生態(tài)是水環(huán)境的重要組成部分，應(yīng)加快水污染排查監(jiān)測(cè)工作進(jìn)度，以及時(shí)有效地預(yù)防和制止水環(huán)境破壞行為。（4）加快建設(shè)河南省生態(tài)環(huán)境綜合管理平臺(tái)，提高環(huán)境信息的公開程度，以便公眾重視水體環(huán)境問題，并積極參與污染防治行動(dòng)和主動(dòng)監(jiān)督。（5）建立針對(duì)水污染防治資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的雙重運(yùn)行機(jī)制：第一，建立包括環(huán)境保護(hù)實(shí)施單位的自我評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境部門的績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政部門的績(jī)效抽查評(píng)價(jià)在內(nèi)的一種相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)主體定期工作機(jī)制;第二，建立由財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等組成的一種相互溝通、結(jié)果共享的績(jī)效監(jiān)督主體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過建立以上兩種機(jī)制，并行促進(jìn)和加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的有效開展。

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