社區(qū)教育項(xiàng)目制治理的成效與局限

張勝軍 孫建波

摘 要：在“項(xiàng)目制”背景下，社區(qū)教育項(xiàng)目制治理逐成趨勢。實(shí)施社區(qū)教育項(xiàng)目制治理對貫徹落實(shí)社區(qū)教育政策、提高社區(qū)教育質(zhì)量、豐富社區(qū)教育資源等具有積極意義。但與此同時(shí)，也極易導(dǎo)致社區(qū)教育治理目標(biāo)的異化、治理樣態(tài)的碎片化、治理路徑的“項(xiàng)目依賴”、治理結(jié)果的“馬太效應(yīng)”等非預(yù)期后果。因此，應(yīng)辯證看待社區(qū)教育項(xiàng)目制治理的利與弊，在大力推進(jìn)社區(qū)教育“項(xiàng)目治教”的同時(shí)，需努力防止其負(fù)面效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)教育;項(xiàng)目制治理;治理成效;非預(yù)期后果

基金項(xiàng)目：2019年教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村社區(qū)教育治理研究”（項(xiàng)目編號：19YJA880081）;2018年度江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“蘇南推進(jìn)社區(qū)教育治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)證研究”（項(xiàng)目編號：2018SJZDI175）。

作者簡介： 張勝軍，男，江蘇理工學(xué)院教育學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，博士，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村教育、職業(yè)教育、教育政策研究;孫建波，女，江蘇理工學(xué)院職業(yè)教育學(xué)部副研究員，碩士生導(dǎo)師，南京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院2021級博士研究生，主要研究方向?yàn)槁毥處熧Y管理。

中圖分類號：G720? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-7747（2021）10-0017-07

根據(jù)國際項(xiàng)目管理協(xié)會的界定，“項(xiàng)目”是指“一種事本主義的動員或組織方式，即依照事情本身的內(nèi)在邏輯出發(fā)，在限定時(shí)間和限定資源的約束條件下，利用特定的組織形式來完成一種具有明確預(yù)期目標(biāo) （某一獨(dú)特產(chǎn)品或服務(wù)）的一次性任務(wù)”[1]。以項(xiàng)目為邏輯起點(diǎn)的“項(xiàng)目制”，則是依托項(xiàng)目配置資源、優(yōu)化主體行動策略，以期有效實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的一種制度安排。近年來，在社會生活的各領(lǐng)域都可見項(xiàng)目的身影，國家重大工程建設(shè)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障基本公共服務(wù)供給、實(shí)施惠民工程等都可以通過項(xiàng)目來推進(jìn)，“項(xiàng)目制”已經(jīng)成為當(dāng)代中國重塑國家和社會關(guān)系、實(shí)現(xiàn)國家治理方式轉(zhuǎn)型的制度背景?！绊?xiàng)目制治理”是“項(xiàng)目制”的實(shí)踐方式。在“項(xiàng)目制”背景下，項(xiàng)目制治理不僅在高等教育、職業(yè)教育等領(lǐng)域大力推進(jìn)，在社區(qū)教育領(lǐng)域也漸成趨勢。面對“項(xiàng)目制”的深度嵌入，如何理性看待社區(qū)教育項(xiàng)目制治理的利與弊，理應(yīng)成為學(xué)界關(guān)注的新議題。

一、社區(qū)教育項(xiàng)目制的生成

1994年，我國進(jìn)行了稅收和財(cái)政體制改革，實(shí)行了“分稅制”。在稅制改革之初，“項(xiàng)目制”還是一個(gè)財(cái)政學(xué)上的概念，指中央在常規(guī)預(yù)算資金支出渠道之外，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式向地方政府輸入財(cái)政資源的一種中央財(cái)政資金管理方式，其目的在于彌補(bǔ)地方財(cái)力不足，緩解“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”導(dǎo)致的“央地矛盾”。從表面上看，“項(xiàng)目制”只是一種新的中央財(cái)政資金的管理方式，但其背后隱藏著重構(gòu)中央和地方關(guān)系、國家依托項(xiàng)目進(jìn)行社會治理的深層邏輯[2]。隨著形勢發(fā)展，項(xiàng)目制很快從財(cái)政領(lǐng)域溢出，深度嵌入社會各領(lǐng)域、各行業(yè)，逐漸形成了一種社會治理的“項(xiàng)目制”背景。在“項(xiàng)目制”背景下，社區(qū)教育項(xiàng)目制也逐漸形成，其形成經(jīng)歷了萌生和探索發(fā)展兩個(gè)階段。

1.社區(qū)教育項(xiàng)目制的萌生階段（2000—2009年）。2000年，教育部啟動了全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，在2001年首批確立了28個(gè)全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū);2007年，教育部又啟動了全國社區(qū)教育示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，并于2008年首批確立了34個(gè)全國社區(qū)教育示范區(qū)。與傳統(tǒng)的社區(qū)教育管理方式相比，國家級實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的選擇和實(shí)施遵循了專項(xiàng)邏輯、事本主義邏輯和擇優(yōu)邏輯，引入了市場競爭元素，拓寬了資金渠道、優(yōu)化了治理主體結(jié)構(gòu)。盡管與起動早、起點(diǎn)高、競爭性強(qiáng)的一些高等教育建設(shè)項(xiàng)目無法相提并論，但在治理理念、治理邏輯、治理思維上卻具有高度的項(xiàng)目制的“家族相似性”，體現(xiàn)了相同的“項(xiàng)目治教”的實(shí)質(zhì)精神。由此我們可以把這些國家級實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的啟動實(shí)施，視為我國社區(qū)教育項(xiàng)目制萌生的標(biāo)志。

2.社區(qū)教育項(xiàng)目制的探索發(fā)展階段（2010年至今）。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）頒行?！兑?guī)劃綱要》確立了“到2020年，基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本形成學(xué)習(xí)型社會，進(jìn)入人力資源強(qiáng)國行列”的戰(zhàn)略目標(biāo)[3]。在“學(xué)習(xí)型社會”建設(shè)的政策驅(qū)動下，以及在國家級社區(qū)教育建設(shè)項(xiàng)目的帶動下，各級地方政府也紛紛啟動和實(shí)施了省、市、區(qū)（縣）各層級的社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目。由于社區(qū)教育具有很強(qiáng)的區(qū)域差異性，因此并不存在一種“放之四海而皆準(zhǔn)”的、公式化的社區(qū)教育項(xiàng)目制，具有科學(xué)性、適切性、區(qū)域特色的社區(qū)教育項(xiàng)目制只能在實(shí)踐探索中逐步生成。從國家到地方大量社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，也標(biāo)志著我國社區(qū)教育項(xiàng)目制進(jìn)入了探索發(fā)展的新階段。

在社區(qū)教育項(xiàng)目制探索發(fā)展過程中，來源于不同條線、由不同主體承接或參與實(shí)施的大大小小的社區(qū)教育項(xiàng)目，涉及社區(qū)教育的課題研究、制度創(chuàng)新、辦學(xué)條件改善、課程開發(fā)、資源庫建設(shè)、學(xué)習(xí)組織建設(shè)、社區(qū)教育工作者隊(duì)伍建設(shè)、具體教育培訓(xùn)活動的組織實(shí)施等，基本實(shí)現(xiàn)了社區(qū)教育的全覆蓋。目前，我國社區(qū)教育的“項(xiàng)目化”特征越來越明顯，社區(qū)教育“項(xiàng)目制治理”也漸成趨勢。

二、社區(qū)教育項(xiàng)目制治理的實(shí)踐成效

社區(qū)教育項(xiàng)目制治理的實(shí)施因其高效、靈活、問題導(dǎo)向、靶向施策的技術(shù)治理特征，對我國社區(qū)教育的發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。

（一）有力地推動了社區(qū)教育政策的貫徹實(shí)施

政策是國家意志的體現(xiàn)，是最大的資源，也是最好的紅利。自上個(gè)世紀(jì)80年代我國社區(qū)教育起步伊始，國家就陸續(xù)出臺了系列政策，引導(dǎo)、推動社區(qū)教育發(fā)展。如1988年的《中共中央關(guān)于改革和加強(qiáng)中小學(xué)德育工作的通知》、2000年教育部職成司頒發(fā)的《關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》、2004年的《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》、2008 年的《教育部關(guān)于確定全國社區(qū)教育示范區(qū)的通知》、2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》、2012年的《民政部 財(cái)政部關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》、2013年的《民政部 財(cái)政部關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會工作服務(wù)意見》、2014年教育部等七部門頒發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》、2016年的《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》等。與此同時(shí)，各級地方政府也紛紛頒行了系列地方性社區(qū)教育政策，初步形成了我國社區(qū)教育的政策體系。

“徒法不能以自行”。再多、再好的政策要發(fā)揮實(shí)際作用，關(guān)鍵在于貫徹實(shí)施。眾所周知，受制于傳統(tǒng)的文化教育觀念，以非學(xué)歷教育為主的社區(qū)教育在我國教育體系中一直處于事實(shí)上的邊緣化地位，長期面臨地方政府、社會組織、社區(qū)居民等對其認(rèn)可度不高、參與性不足的現(xiàn)實(shí)困境。政策主要發(fā)揮的是宣傳、引導(dǎo)、教育功能，原則性、抽象性的教育政策規(guī)定通常并不具備對政策主體行為的強(qiáng)制力。在沒有項(xiàng)目支持的條件下，受制于多方面因素，多數(shù)地方政府、社會組織等相關(guān)主體如果不主動、積極地實(shí)施社區(qū)教育政策，那么即便是“好政策”也難免易成為一紙空文。如果實(shí)行社區(qū)教育項(xiàng)目制治理，我們就可以通過合理籌劃、科學(xué)設(shè)計(jì)，把抽象的社區(qū)教育政策內(nèi)容、政策要求具體化為社區(qū)教育項(xiàng)目，以項(xiàng)目實(shí)施方式有力地推動社區(qū)教育政策的貫徹落實(shí)。這主要是因?yàn)椋浩湟唬?xiàng)目能夠帶來預(yù)期利益，能夠較好地激發(fā)相關(guān)主體以項(xiàng)目實(shí)施方式落實(shí)政策的內(nèi)在動力;其二，項(xiàng)目有配套資源，尤其是穩(wěn)定、可靠的經(jīng)費(fèi)投入，能夠極大地增強(qiáng)相關(guān)主體以項(xiàng)目實(shí)施方式開展政策行動的信心;其三，項(xiàng)目有明確目標(biāo)、具體任務(wù)、過程監(jiān)督、完成時(shí)間、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、違約責(zé)任等具體的管理規(guī)定，形成了對相關(guān)主體的外在壓力。項(xiàng)目績效考評機(jī)制、問責(zé)機(jī)制能夠有效推動相關(guān)主體以項(xiàng)目實(shí)施方式把發(fā)展社區(qū)教育的政策行動落到實(shí)處。如江蘇、浙江、廣東等地區(qū)的社區(qū)教育項(xiàng)目制治理的改革實(shí)踐均可以為此佐證。

（二）有效緩解了社區(qū)教育的資源瓶頸

站在制度變遷的立場來看，項(xiàng)目制治理是一種不同于傳統(tǒng)科層制的新型社會治理模式。受制于現(xiàn)存的制度結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)水平、文化傳統(tǒng)等多重影響因素，我國多數(shù)地區(qū)的社區(qū)教育實(shí)際上一直生存于體制內(nèi)、外之間的“模糊地帶”，長期面臨資源匱乏的發(fā)展瓶頸。社區(qū)教育具有很強(qiáng)的區(qū)域性，主要由地方政府分級管理。而在我國有些地區(qū)，地方政府甚至沒有把社區(qū)教育納入地方年度財(cái)政預(yù)算，也沒有設(shè)立專門賬戶，真正能夠用之于社區(qū)教育的財(cái)政資金不但嚴(yán)重不足且難以使用。這種情況即使在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)也不少見。試想，如果依舊沿襲單一的科層制治理，打破社區(qū)教育資源瓶頸的可能性又有幾許？

與強(qiáng)調(diào)等級性、層級控制、治理環(huán)境封閉的科層制不同，“項(xiàng)目制傾向于一種自由、競爭、開放等市場性治理特征”[4]。當(dāng)常規(guī)多任務(wù)模式失敗時(shí)，打破傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)的項(xiàng)目制就會被啟動以完成特殊任務(wù)。就社區(qū)教育而言，項(xiàng)目制治理之所以能廣泛實(shí)施，最直接的原因或許就在于其強(qiáng)大的社區(qū)教育資源動員能力。這是因?yàn)椋海?）“項(xiàng)目”能夠帶來可預(yù)期的、大量的社區(qū)教育資金投入。項(xiàng)目資金來源有兩條主渠道：一是項(xiàng)目的專項(xiàng)預(yù)算資金，這是項(xiàng)目“發(fā)包者”提供的“外源性資金”，?？顚Ｓ?，穩(wěn)定、有保障;二是項(xiàng)目的配套資金，這是項(xiàng)目“打包人”或“抓包人”自己籌措的“內(nèi)源性資金”。社區(qū)教育項(xiàng)目越多，也就意味著社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的投入總量越大，可用資金越多。（2）“項(xiàng)目”能夠有效喚醒和激活“沉睡”的社區(qū)教育資源。學(xué)校的教育資源具有獨(dú)占性、專門性，專屬性強(qiáng)。而與學(xué)校教育不同的是，不少社區(qū)教育資源并不是專門性的教育資源，而是需要經(jīng)轉(zhuǎn)化才能加以利用的生產(chǎn)資源、生活資源和社會資源。這些資源雖然種類繁多、形式多樣、數(shù)量巨大但難以利用，是一種“沉睡”的、有待喚醒和激活的社區(qū)教育資源。實(shí)施社區(qū)教育項(xiàng)目制治理，就為這些非教育專屬資源向教育資源的轉(zhuǎn)化提供了“強(qiáng)刺激”“強(qiáng)激勵(lì)”。例如：企業(yè)的生產(chǎn)資源并不是專屬性的教育資源，但當(dāng)企業(yè)成為社區(qū)教育項(xiàng)目的實(shí)施主體，那么，企業(yè)的生產(chǎn)資源就可以“順理成章”地用之于社區(qū)教育;再如，當(dāng)社會組織成為項(xiàng)目“抓包人”時(shí)，其所擁有的專業(yè)資源就可以轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)的社區(qū)教育資源。（3）“項(xiàng)目”能夠有效整合社區(qū)教育資源。學(xué)校教育資源主要集中在校園，為所屬學(xué)校掌握和自主使用，而大多數(shù)社區(qū)教育資源是散點(diǎn)式地分布在不同的地域和物理空間，且被不同主體占有，是一種高度分散的資源。這種高度分散的資源只有實(shí)現(xiàn)了有機(jī)整合才能得到有效利用，但如何才能實(shí)現(xiàn)這種整合卻是一道實(shí)踐難題。無疑，在利益日漸分化、多元化的市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，依靠科層制的行政壓力和傳統(tǒng)的政治動員、社會動員難免會遭遇困阻?！绊?xiàng)目”猶如磁石，實(shí)施社區(qū)教育項(xiàng)目制治理，以項(xiàng)目為利益結(jié)合點(diǎn)，就可以有效吸附、匯聚這些分散資源，從而實(shí)現(xiàn)資源整合。

由此可見，實(shí)施社區(qū)教育項(xiàng)目制治理，對有效緩解我國社區(qū)教育的資源瓶頸，具有非常積極的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）顯著提高了社區(qū)教育質(zhì)量

項(xiàng)目制運(yùn)行一般包括項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選擇、申報(bào)、評審、立項(xiàng)、實(shí)施、評估驗(yàn)收等流程，在某種程度上是社會治理精細(xì)化、精準(zhǔn)化理念的體現(xiàn)。社區(qū)教育項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和選擇，一般都會經(jīng)過前期調(diào)查、專家論證，針對社區(qū)居民和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需求，為不同年齡、不同文化基礎(chǔ)、不同職業(yè)、不同需求，甚至不同性別的社區(qū)居民提供不同的教育培訓(xùn)項(xiàng)目，具有較強(qiáng)的針對性。項(xiàng)目設(shè)計(jì)的技術(shù)思路是對應(yīng)具體問題的“對點(diǎn)設(shè)計(jì)”。一個(gè)具體的社區(qū)教育項(xiàng)目基本上都有明確的教育對象、任務(wù)、內(nèi)容、形式、方法、時(shí)間、實(shí)施責(zé)任主體和質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，要求項(xiàng)目成果可標(biāo)準(zhǔn)化、可記錄、可測量、可追蹤、可應(yīng)用，能夠?qū)μ岣呱鐓^(qū)居民素質(zhì)、改善居民生活質(zhì)量、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來即時(shí)、顯著的效果。這種較為嚴(yán)格、科學(xué)的項(xiàng)目運(yùn)作流程和管理辦法，較好地避免了傳統(tǒng)粗放式管理中普遍存在的主體不分、對象不明、任務(wù)不清、內(nèi)容空泛、監(jiān)管不力、評價(jià)隨意，以及社區(qū)教育活動“缺斤少兩”、流于形式等弊端，顯著提高了社區(qū)教育質(zhì)量，增強(qiáng)了社區(qū)教育的吸引力。

三、社區(qū)教育項(xiàng)目制治理的效用限度

項(xiàng)目制治理遵循事本主義邏輯，其本質(zhì)是效率中心、結(jié)果導(dǎo)向、“對標(biāo)施策”的技術(shù)治理。實(shí)施社區(qū)教育項(xiàng)目制治理，對推動我國社區(qū)教育發(fā)展既有正向功能，也易產(chǎn)生一些非預(yù)期后果。

（一）治理目標(biāo)的異化

“治理目標(biāo)異化”是指治理實(shí)際達(dá)成的目標(biāo)與預(yù)定目標(biāo)相背離的現(xiàn)象。由于項(xiàng)目制的事本主義特征以及受傳統(tǒng)的制度慣性、行為主體的認(rèn)知偏差等因素影響，社區(qū)教育項(xiàng)目制的實(shí)際運(yùn)行常常會出現(xiàn)目標(biāo)偏差甚至異化現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：（1）以利益目標(biāo)取代發(fā)展目標(biāo)。實(shí)施社區(qū)教育項(xiàng)目制治理的實(shí)質(zhì)目標(biāo)是通過“項(xiàng)目治教”實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育公共利益的最大化。但是，在實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，一些社區(qū)教育行為主體，猶如市場經(jīng)濟(jì)中的“理性經(jīng)濟(jì)人”，其是否參與社區(qū)教育項(xiàng)目實(shí)施，最主要的考量并不是項(xiàng)目的服務(wù)功能、發(fā)展功能，而是基于“成本—收益”計(jì)算的自身利益預(yù)期。因此，一些普惠性的、預(yù)期利益不大的社區(qū)教育項(xiàng)目常常無人問津，甚至只能依靠行政指令的強(qiáng)制攤派才能實(shí)施;而那些預(yù)期利益較大的社區(qū)教育項(xiàng)目，即使行為主體的自身?xiàng)l件并不充分，他們也會想方設(shè)法參與項(xiàng)目競爭。對一些行為主體而言，盡管利益偏好彼此不同，但其背后的利益動機(jī)卻沒有實(shí)質(zhì)差異。（2）以“成事”手段代替“成人”目標(biāo)。盡管與學(xué)校教育的形態(tài)不同，但社區(qū)教育同樣屬于承載理想和使命的“教育事業(yè)”，其本質(zhì)是“育人”。然而，社區(qū)教育項(xiàng)目制的實(shí)際運(yùn)行通常是“人”與“事”相分割、“見事不見人”，它關(guān)注的是項(xiàng)目實(shí)施到底能夠做成什么事。在“人”與“事”相分割的“項(xiàng)目制治理”中，人寄生于項(xiàng)目，依附項(xiàng)目工作和生活，是被工具化了的“項(xiàng)目人”。（3）以短期目標(biāo)遮蔽長遠(yuǎn)目標(biāo)。項(xiàng)目是一項(xiàng)受資源和時(shí)間約束的臨時(shí)性任務(wù)，它“就事論事”“一事一議”“對點(diǎn)設(shè)計(jì)”，依托項(xiàng)目運(yùn)作的項(xiàng)目制治理天然具有注重“短、平、快”，追求局部利益和短期目標(biāo)的內(nèi)在缺陷。對局部利益、短期目標(biāo)的過度追求，容易遮蔽和掩蓋社區(qū)教育發(fā)展的整體利益、長期目標(biāo)，有損于社區(qū)教育事業(yè)的健康發(fā)展。

（二）治理樣態(tài)的碎片化

“碎片化”本意為完整物體破碎成諸多零塊。項(xiàng)目制治理“就事論事”“一事一議”的運(yùn)作邏輯，極易導(dǎo)致社區(qū)教育治理整體上呈現(xiàn)出“碎片化”的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)。主要表現(xiàn)為：（1）項(xiàng)目供給的碎片化。社區(qū)教育項(xiàng)目一般來源于各層級政府及其職能部門，與學(xué)校教育相比，社區(qū)教育項(xiàng)目的供給主體更加多元化。來自不同條線、林林總總的社區(qū)教育項(xiàng)目，可能相互交叉、相互疊加、相互嵌套，但卻又可能因“政出多門”而互不關(guān)聯(lián)，由此形成了碎片化的項(xiàng)目供給。（2）治理主體結(jié)構(gòu)的碎片化。在社區(qū)教育項(xiàng)目制治理過程中，項(xiàng)目配置和項(xiàng)目收益分配的主導(dǎo)權(quán)主要掌握在作為項(xiàng)目“發(fā)包人”或“抓包人”的各級政府及相關(guān)職能部門手中，其他參與主體存在事實(shí)上的參與權(quán)、話語權(quán)不足或缺失的問題，這必然導(dǎo)致治理的主體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種力量不均、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)的碎片化。（3）治理流程的碎片化。從管理學(xué)的角度來看，社區(qū)教育項(xiàng)目制治理流程大體分為項(xiàng)目決策（規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選擇）、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收三個(gè)階段?！绊?xiàng)目決策”主要由“發(fā)包人”對社區(qū)教育項(xiàng)目進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”;“項(xiàng)目實(shí)施”由項(xiàng)目“抓包人”采取具體行動，完成約定的項(xiàng)目任務(wù);“項(xiàng)目驗(yàn)收”則主要由評估專家小組進(jìn)行項(xiàng)目成果的審查和鑒定。這三個(gè)不同階段由不同的主體各司其職，彼此之間并無多少交集，整個(gè)治理流程呈現(xiàn)碎片化的“分段治理”。（4）治理整體意圖的碎片化。社區(qū)教育項(xiàng)目制治理的整體意圖是通過項(xiàng)目實(shí)施有效貫徹國家意志，推動社區(qū)教育的可持續(xù)發(fā)展。但是，由于項(xiàng)目與行為主體的利益牢牢捆綁在一起，而項(xiàng)目實(shí)施又為行為主體利益偏好的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)提供了合法渠道及策略行動空間，因此，在項(xiàng)目實(shí)施中的多元行為者都會夾帶自身的多重意圖，并通過復(fù)雜的策略互動、利益博弈，確保自身意圖的優(yōu)先實(shí)現(xiàn)，從而容易導(dǎo)致社區(qū)教育項(xiàng)目制治理整體意圖的解構(gòu)。

（三）治理路徑的“項(xiàng)目依賴”

“路徑依賴”最初來源于生物學(xué)界，用來解釋偶然性因素對物種進(jìn)化的影響，后被引入經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度學(xué)、歷史學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科中，用以描述、解釋“前一階段發(fā)生的事件對后來發(fā)生的事件產(chǎn)生影響，類似于物理學(xué)中的‘慣性，一旦進(jìn)入某一路徑就會沿著該路徑一直發(fā)展下去，并鎖定在該路徑上”[5]。社區(qū)教育項(xiàng)目制治理原本是依托項(xiàng)目治教，項(xiàng)目只是治理工具，不是目的。但是，隨著項(xiàng)目制能力的增強(qiáng)、作用邊界的擴(kuò)張，“項(xiàng)目”日漸擁有一種超越任務(wù)的作用力，社區(qū)教育治理也隨之表現(xiàn)出了越來越明顯的“項(xiàng)目依賴”特征。主要表現(xiàn)為：（1）社區(qū)教育行動者對項(xiàng)目的迷戀。在一些社區(qū)教育項(xiàng)目制普遍實(shí)施的地區(qū)，社區(qū)教育行動主體普遍存在“項(xiàng)目情結(jié)”，缺乏主動開展社區(qū)教育活動的熱情和干勁，項(xiàng)目儼然已成為社區(qū)教育發(fā)展的“催化劑”。（2）愈發(fā)多見的社區(qū)教育“項(xiàng)目包裝”行為。其典型表現(xiàn)為：一是把日常的社區(qū)教育工作盡可能冠以“項(xiàng)目”名稱，按“項(xiàng)目”的形式要件逐一包裝為一個(gè)個(gè)的社區(qū)教育項(xiàng)目;二是以“改頭換面”的方式，把同一個(gè)項(xiàng)目按照來自不同條線的項(xiàng)目申報(bào)要求，重新貼上不同的“項(xiàng)目標(biāo)簽”，從而衍生出多個(gè)“換湯不換藥”的社區(qū)教育項(xiàng)目;三是以“移花接木”的方式，把面向社區(qū)其他領(lǐng)域的活動，“藝術(shù)加工”成社區(qū)教育項(xiàng)目。例如：把農(nóng)業(yè)企業(yè)對內(nèi)部員工的崗位培訓(xùn)，包裝成鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育培訓(xùn)項(xiàng)目;把老年人自娛自樂性的文體活動，包裝成老年人社區(qū)教育項(xiàng)目;把“法律下鄉(xiāng)”的宣傳活動包裝成社區(qū)法制教育項(xiàng)目，等等。諸如此類的“項(xiàng)目包裝”最終會導(dǎo)致社區(qū)教育項(xiàng)目治理變得有名無實(shí)。

“項(xiàng)目迷戀”“項(xiàng)目包裝”實(shí)際上也傳達(dá)出了社區(qū)教育“內(nèi)卷化”發(fā)展的危險(xiǎn)信號。“內(nèi)卷化指事物發(fā)展到某種特定程度而出現(xiàn)原有方式無休止地內(nèi)旋內(nèi)纏、自我復(fù)制與頑強(qiáng)維持并伴有內(nèi)耗加劇的自我鎖定樣態(tài)，也意指事物在表面花樣翻新掩蓋下卻未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性變化的虛假發(fā)展、低效發(fā)展或無效發(fā)展”[6]。治理路徑的“項(xiàng)目依賴”及其運(yùn)作慣性，往往是使社區(qū)教育發(fā)展陷入“內(nèi)卷化”困境的主要誘因，因而惟有徹底將其根治與消除，才能保障社區(qū)教育的創(chuàng)新發(fā)展、健康發(fā)展。

（四）治理結(jié)果的“馬太效應(yīng)”

與科層制的層級控制不同，項(xiàng)目制引入了自由、公平競爭的市場機(jī)制，希望借此撬動社會資源，提高公共服務(wù)質(zhì)量和均等化水平。但實(shí)踐證明，在民生、醫(yī)療、文化體育等領(lǐng)域，項(xiàng)目制的運(yùn)行結(jié)果有可能事與愿違，不但沒有促進(jìn)公共服務(wù)的均等化，甚至還有可能誘發(fā)“富者愈富，貧者愈貧”的“馬太效應(yīng)”。同樣的問題也發(fā)生在社區(qū)教育項(xiàng)目制治理之中。當(dāng)下，我國東中西部之間、城鄉(xiāng)之間，以及同一區(qū)域內(nèi)部的不同區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落之間，之所以依舊存在不小的社區(qū)教育發(fā)展差距，項(xiàng)目制治理或許也是誘因之一。

究其緣由，主要在于：其一，“項(xiàng)目制治理”作為社區(qū)教育的一種新型治理模式，它首先在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、社區(qū)教育基礎(chǔ)好、改革創(chuàng)新力度大的地區(qū)“先試先行”。這些“先試先行”的地區(qū)搶占了發(fā)展先機(jī)，獲得了更大的話語權(quán)、更多的發(fā)展機(jī)遇，從而進(jìn)一步拉大了與落后地區(qū)的社區(qū)教育發(fā)展差距。其二，在社區(qū)教育項(xiàng)目獲取能力上，不同地區(qū)、不同行為主體存在顯著差異。社區(qū)教育項(xiàng)目按競爭強(qiáng)弱程度、投入資金多少，大體可以分為二大類：一類是競爭性強(qiáng)、資金投入多的“優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目”;另一類是競爭性弱、資金投入少的“普惠項(xiàng)目”。表面上看，所有項(xiàng)目的申報(bào)都應(yīng)遵循自愿、公開、公平、自由的原則，面向所有組織和個(gè)體“發(fā)包”。但實(shí)際上，設(shè)置“優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目”的目的是為了產(chǎn)生示范效應(yīng)，其申報(bào)、立項(xiàng)通常都設(shè)置了嚴(yán)苛的“顯性條件”，而且存在較高的“隱性門檻”，如申請人的資質(zhì)和過往的“項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)”、資源稟賦、關(guān)聯(lián)項(xiàng)目數(shù)量的多少、項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)大小等。在各種條件的約束下，社區(qū)教育的“優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目”往往總是由那些相同的地區(qū)和行為主體“贏家通吃”，由此“強(qiáng)者愈強(qiáng)”。而那些普惠性的社區(qū)教育項(xiàng)目，即使能夠“見者有份”“利益均沾”，但畢竟其實(shí)際作用十分有限，不足以改變“弱者愈弱”的發(fā)展態(tài)勢。其三，“發(fā)包人”對“項(xiàng)目發(fā)包”的傾向性選擇。項(xiàng)目制的實(shí)際運(yùn)行遵循效率至上的“擇優(yōu)邏輯”、錦上添花的“績效合法性邏輯”以及“打造盆景”的“迎檢邏輯”。所以，作為項(xiàng)目“發(fā)包人”的各層級政府及其職能部門，總是傾向于把“項(xiàng)目”落地于受其青睞、信任的地區(qū)和行為主體。這種傾向性的“發(fā)包”行為，無疑會進(jìn)一步誘發(fā)社區(qū)教育項(xiàng)目制治理的“馬太效應(yīng)”。

社區(qū)教育是公共服務(wù)，公共服務(wù)的供給需符合公平、正義的倫理道德訴求，應(yīng)按照“公共服務(wù)均等化”原則，加大對農(nóng)村地區(qū)、落后地區(qū)社區(qū)教育發(fā)展的支持力度，縮小社區(qū)教育發(fā)展的區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距。在社區(qū)教育項(xiàng)目制治理中，能夠在什么程度上回歸社區(qū)教育的公共服務(wù)本質(zhì)，并保障其公益性、普惠性和可及性，在很大程度上取決于我們能否有效防治社區(qū)教育項(xiàng)目制治理中可能產(chǎn)生的“馬太效應(yīng)”。

四、社區(qū)教育項(xiàng)目制治理省思

我國社區(qū)教育起步晚、發(fā)展慢，實(shí)際地位邊緣化，長期面臨資源匱乏、動力不足的發(fā)展窘境。實(shí)踐證明，實(shí)施社區(qū)教育項(xiàng)目制治理能夠有效解決社區(qū)教育發(fā)展中的實(shí)際困難，對社區(qū)教育的發(fā)展能夠產(chǎn)生積極影響。因此，我們應(yīng)積極倡導(dǎo)、繼續(xù)大力實(shí)施社區(qū)教育項(xiàng)目制治理。不過，與此同時(shí)，我們也應(yīng)對社區(qū)教育項(xiàng)目制治理的技術(shù)治理本質(zhì)有清醒的認(rèn)識，警惕其可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)面效應(yīng)。

“項(xiàng)目制”是一種治理工具，任何一種治理工具都有其優(yōu)缺點(diǎn)和適用范圍;工具本身并不產(chǎn)生“效用悖論”，其實(shí)踐效用的好壞最終取決于我們?nèi)绾问褂霉ぞ?。因此，我們?yīng)辯證看待社區(qū)教育項(xiàng)目制治理的成效與局限，既不能夸大其功能和作用邊界，也不能因其可能風(fēng)險(xiǎn)而“因噎廢食”。理性的做法應(yīng)是不斷優(yōu)化社區(qū)教育項(xiàng)目制治理策略，積極發(fā)揮其正向功能，同時(shí)努力避免其可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)面效應(yīng)。

對社區(qū)教育項(xiàng)目制治理可能風(fēng)險(xiǎn)的有效防治，本文認(rèn)為有如下幾個(gè)著力點(diǎn)：（1）回歸社區(qū)教育本質(zhì)、尊重社區(qū)教育規(guī)律，弱化“項(xiàng)目治教”的功利導(dǎo)向，保障社區(qū)教育治理的教育性、公共性。（2）以整體性思維不斷優(yōu)化社區(qū)教育項(xiàng)目制治理的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行機(jī)制，在治理過程中處理好“成事”與“成人”、“效率”與“公平”的辯證關(guān)系。（3）“治理”的最高目標(biāo)是基于公民自治的“善治”。任何“治道”變革的成敗，終將取決于行動者的自身素質(zhì)。“項(xiàng)目”是一種外源性資源，其主要功能是“增氧輸血”，因而在實(shí)施社區(qū)教育項(xiàng)目制治理過程中，應(yīng)積極培育社區(qū)教育主體的治理意識和治理能力，變“輸血”為“造血”，從根本上擺脫對項(xiàng)目的過度依賴。

以上僅是對社區(qū)教育項(xiàng)目制治理功能及其效用邊界的初步思考。社區(qū)教育項(xiàng)目制治理還有許多理論問題需要進(jìn)行深入探討，其生命力也需假以時(shí)日，接受實(shí)踐的最終檢驗(yàn)。

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