社會(huì)動(dòng)員與國家常態(tài)治理的互動(dòng)機(jī)制研究

左官春，劉 魁

（東南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京211189）

社會(huì)動(dòng)員作為一種常見的政治現(xiàn)象，它形成于中國革命和建設(shè)的過程之中，其組織和發(fā)動(dòng)群眾的表征在國家治理語境中具有某種特殊的價(jià)值向度。近代以來，社會(huì)動(dòng)員在中國國家治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著重要的驅(qū)動(dòng)效應(yīng)，并深度形塑現(xiàn)代政黨與社會(huì)發(fā)展關(guān)系，尤其是在政策推廣方面具有其他治理方式不可比擬的效率優(yōu)勢(shì)。哈佛燕京學(xué)社社長裴宜理指出：“中國共產(chǎn)黨是通過經(jīng)年累月、貫穿始終地對(duì)廣大農(nóng)民進(jìn)行動(dòng)員而取得革命成功的”①裴宜理：《增長的痛楚：崛起的中國面臨之挑戰(zhàn)》，《國外理論動(dòng)態(tài)》2014年第12期，第71頁。，“一部中國共產(chǎn)黨的歷史就是一部社會(huì)動(dòng)員史”②李德成，郭常順：《近十年社會(huì)動(dòng)員問題研究綜述》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第6期，第46頁。。改革開放以來，傳統(tǒng)社會(huì)動(dòng)員轉(zhuǎn)變“運(yùn)動(dòng)式治理”，其“路徑依賴”不僅表現(xiàn)為國家管理者實(shí)現(xiàn)某種行政績效考核的重要手段，同時(shí)也是衡量國家治理能力的核心指標(biāo)之一。革命年代，社會(huì)動(dòng)員帶有很強(qiáng)的戰(zhàn)時(shí)體制特征，其運(yùn)作邏輯體現(xiàn)為權(quán)力主導(dǎo)下的威權(quán)實(shí)踐，其目的在于實(shí)現(xiàn)高效率的革命動(dòng)員，因其動(dòng)員的效率優(yōu)勢(shì)在當(dāng)代國家治理過程中具有無可替代的地位。尤其是在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件方面，社會(huì)動(dòng)員出于政治實(shí)用考量而很難被排除在政策工具之外，這在一定程度上是造成傳統(tǒng)社會(huì)動(dòng)員模式向現(xiàn)代國家治理范式轉(zhuǎn)型困難的癥結(jié)所在。盡管社會(huì)動(dòng)員具有優(yōu)異的治理效率，但其以破壞制度基礎(chǔ)為代價(jià)而背離現(xiàn)代國家治理的基本目標(biāo)，頻繁社會(huì)動(dòng)員會(huì)擾亂正常的法治秩序，并削弱法律和制度的權(quán)威性③周凱：《社會(huì)動(dòng)員與國家治理:基于國家能力的視角》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2016年第2期，第52頁。，因而其治理“范式轉(zhuǎn)換”成為當(dāng)代國家亟需解決的突出問題。然而學(xué)術(shù)界圍繞著社會(huì)動(dòng)員與國家常態(tài)治理的關(guān)系形成不同程度的爭(zhēng)論，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)動(dòng)員與國家常態(tài)治理是兩種涇渭分明的矛盾治理形態(tài)，因而二者是一種相互替代關(guān)系，但中國治理實(shí)踐表明二者因“合法性承載”而產(chǎn)生相互轉(zhuǎn)變?nèi)诤系木C合治理譜系④徐巖，范娜娜，陳那波：《合法性承載:對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理及其轉(zhuǎn)變的新解釋——以A市18年創(chuàng)衛(wèi)歷程為例》，《公共行政評(píng)論》2015年第2期，第22頁。。實(shí)際上，社會(huì)動(dòng)員受制于國家常態(tài)治理，二種治理模式并非嚴(yán)格的線性替代關(guān)系，而是存在不同程度的互動(dòng)并存的“協(xié)同效應(yīng)”⑤郝詩楠：《理解運(yùn)動(dòng)式與常規(guī)化治理間的張力:對(duì)上海與香港道路交通執(zhí)法案例的比較》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2019年第4期，第160頁。。在國家治理現(xiàn)代化背景下，社會(huì)動(dòng)員正以軟動(dòng)員方式轉(zhuǎn)變現(xiàn)代社會(huì)行之有效的治理方式①王金濤，陳琪：《軟動(dòng)員:國家治理現(xiàn)代化視閾下的社會(huì)動(dòng)員轉(zhuǎn)型》，《新視野》2017年第1期，第37頁。，但其作為一種擴(kuò)張性權(quán)力必須在國家治理過程中劃定合理邊界和嚴(yán)加監(jiān)管②賀治方：《社會(huì)動(dòng)員在國家治理中的功能及其合理邊界》，《學(xué)術(shù)界》2019年第7期，第83頁。。社會(huì)動(dòng)員介入國家常態(tài)治理存在一定的邊界效應(yīng)，動(dòng)員不足或過頭都會(huì)導(dǎo)致國家治理效能遞減或者治理效力失控，其根源在于社會(huì)動(dòng)員在國家常態(tài)治理系統(tǒng)中處于失范狀態(tài)而放大其運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)③孫曉暉，劉同舫：《公共危機(jī)治理中社會(huì)動(dòng)員的功能邊界和優(yōu)化策略》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第3期，第23頁。。總體而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)圍繞社會(huì)動(dòng)員與國家常態(tài)治理關(guān)系展開豐富深入的探討，但其局限在于其探討的共同假設(shè)前提，即“社會(huì)動(dòng)員能夠有效解決社會(huì)治理中的某一特定難題”④王慶西：《重大公共危機(jī)治理中的社會(huì)動(dòng)員何以成功:基于新冠肺炎防控的案例分析》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期，第43頁。缺乏嚴(yán)謹(jǐn)而科學(xué)的論證過程。社會(huì)動(dòng)員并非包治百病的“良藥”，其成功與否往往取決于特定的制度設(shè)計(jì)與條件約束。在現(xiàn)代國家治理語境中社會(huì)動(dòng)員與國家常態(tài)治理互動(dòng)的條件和機(jī)制是什么？這正是本研究致力于回答的問題。

一、社會(huì)動(dòng)員的歷史朔源

任何國家治理模式的選擇都脫離不了具體的歷史文化傳統(tǒng)，并在復(fù)雜的歷史文化交融過程中形成特定的路徑依賴，從而形成具有本土特色的國家治理特征。盡管社會(huì)動(dòng)員是西方的舶來品，但卻在近代中國革命和建設(shè)過程中深度介入和形塑中國政治傳統(tǒng)，尤其是它對(duì)中國基層社會(huì)的改造使得執(zhí)政黨在社會(huì)管控方面獲得豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。考察中西語境中的社會(huì)動(dòng)員差異及流變，有助于澄清社會(huì)動(dòng)員的路徑依賴的軌跡及其本質(zhì)。

（一）中西學(xué)術(shù)語境中的社會(huì)動(dòng)員

“社會(huì)動(dòng)員”（social mobilization）概念是美國著名學(xué)者卡爾·多伊奇最早提出的，本意是指“人們所承擔(dān)的絕大多數(shù)舊的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、心理義務(wù)受到侵蝕而崩潰的過程”⑤Karl W.Deutch,“Social Mobilization and Po-litical Development”,American Political Science Review,No.6,1961,p.501.，它所試圖揭示的是近現(xiàn)代劇烈社會(huì)變革對(duì)于個(gè)人思想及行為所產(chǎn)生的全面而深刻的影響，個(gè)體舊思想觀念的崩潰與新思想的建構(gòu)模式更是其考察的重點(diǎn)。亨廷頓在承接多伊奇社會(huì)動(dòng)員概念的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析社會(huì)動(dòng)員的心理基礎(chǔ)，即舊的社會(huì)觀念崩塌導(dǎo)致人民轉(zhuǎn)而尋求新的社交方式，“它意味著人們?cè)趹B(tài)度、價(jià)值觀和期望等方面與傳統(tǒng)社會(huì)的人們分道揚(yáng)鑣，并向現(xiàn)代社會(huì)的人們看齊”⑥塞繆爾·亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，上海:上海人民出版社2008年版，第26頁。。實(shí)際上，社會(huì)動(dòng)員并非普遍存在而是近代社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，尤其是近代信息技術(shù)革命加速了傳統(tǒng)社會(huì)的解體，“人們通過通訊手段的大大擴(kuò)展而提高了對(duì)國家利益方面以及外部更廣大世界的認(rèn)識(shí)的必然結(jié)果”⑦C.E.布萊克：《現(xiàn)代化的動(dòng)力》，段小光譯，成都:四川人民出版社1988年版，第33頁。。由此可見，西方學(xué)者著重從社會(huì)轉(zhuǎn)型視角理解社會(huì)動(dòng)員的發(fā)展過程，著重探討宏觀社會(huì)結(jié)構(gòu)演變對(duì)個(gè)體觀念及行為方式的深刻影響，即“它是消除前現(xiàn)代社會(huì)的壓抑機(jī)制和內(nèi)耗效應(yīng)，創(chuàng)立新的價(jià)值觀念和行為模式的過程”⑧蔡志強(qiáng)：《社會(huì)動(dòng)員論：基于治理現(xiàn)代化的視角》，南京:江蘇人民出版社2015年版，第20-21頁。。而我國學(xué)者在探究社會(huì)動(dòng)員現(xiàn)象時(shí)，側(cè)重于探討動(dòng)員主體自身所持有的工具性目的。林尚立認(rèn)為，社會(huì)動(dòng)員是政治主體利用自身所掌握的權(quán)力資源，為了實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等發(fā)展目標(biāo)而充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各主體力量共同參與政治活動(dòng)的過程⑨林尚立：《當(dāng)代中國政治形態(tài)研究》，天津:天津人民出版社2000年版，第271頁。。從中國語境來看，社會(huì)動(dòng)員是黨和政府為了實(shí)現(xiàn)特定發(fā)展目標(biāo)而有效引導(dǎo)、激勵(lì)和組織社會(huì)成員共同參與某項(xiàng)活動(dòng)的過程。可見，我國學(xué)術(shù)界大多認(rèn)為社會(huì)動(dòng)員是一項(xiàng)有效的國家治理手段，政治主體利用某一渠道或策略對(duì)社會(huì)成員展開有效的引導(dǎo)、激勵(lì)、說服和鼓動(dòng)，從而確保社會(huì)成員能夠在思想和行為上認(rèn)可動(dòng)員主體所提出的各項(xiàng)方針政策或決策目標(biāo)，并將這種認(rèn)可轉(zhuǎn)化為積極主動(dòng)的社會(huì)行為，最終實(shí)現(xiàn)動(dòng)員主體的特定目標(biāo)。為何國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于社會(huì)動(dòng)員的概念存在如此差異化的理解？究其根源在于文化背景差異導(dǎo)致對(duì)社會(huì)動(dòng)員現(xiàn)象產(chǎn)生各自“地方性”的解釋。如中英文著作中關(guān)于“social mobilization”一詞的翻譯存在明顯的文化差異，根據(jù)西方學(xué)界的理解，“mobilization”的含義主要是指由于社會(huì)流動(dòng)性而導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)、生活方式以及政治發(fā)展產(chǎn)生的重大變化。亨廷頓在構(gòu)建西方社會(huì)動(dòng)員評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，曾將公眾參與公共事務(wù)比重、媒體受眾規(guī)模占比、人口流動(dòng)性、識(shí)字率及非農(nóng)人口比重等納入其評(píng)估體系①塞繆爾·亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，第36-45頁。。這些指標(biāo)充分顯現(xiàn)出社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型對(duì)人口流動(dòng)、社會(huì)生活及社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的直接影響，這與我國學(xué)者所界定的理性化治理方式和政治手段有所不同②汪衛(wèi)華：《群眾動(dòng)員與動(dòng)員式治理——理解中國國家治理風(fēng)格的新視角》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第5期，第43頁。。因此，西方在宏觀視角下所研究的“social mobilization”與我國學(xué)術(shù)領(lǐng)域的“社會(huì)動(dòng)員”在概念內(nèi)涵上存在較大差異。正是由于這一差異的存在，決定了中國社會(huì)動(dòng)員研究不能完全復(fù)制西方理論，必須以中國的革命、建設(shè)及改革的實(shí)踐以及國家治理的現(xiàn)實(shí)需求為依據(jù)。

（二）社會(huì)動(dòng)員的路徑依賴

長期以來，社會(huì)動(dòng)員是中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期所形成的一種傳統(tǒng)治理方式。畢仰高指出：在新民主主義革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨依靠其卓越的社會(huì)動(dòng)員能力獲得廣大人民群眾的普遍支持而最終贏得解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，從而取得了國家政權(quán)并建立新中國③Lucien Bianco,“Origins of the Chinese Revo-lution 1915－1949”,Stanford:Stanford University Press,1971.。隨著中華人民共和國的成立，社會(huì)動(dòng)員的優(yōu)良革命傳統(tǒng)被應(yīng)用到鞏固新政權(quán)的社會(huì)主義改造和建設(shè)過程之中。毛澤東認(rèn)為，社會(huì)動(dòng)員是黨和政府改造社會(huì)并貫徹其政策的有效手段，“什么工作都要搞群眾運(yùn)動(dòng)，沒有群眾運(yùn)動(dòng)是不行的”④毛澤東：《建國以來毛澤東文稿》（第7冊(cè)），北京:中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第433頁。。黨和國家通過群眾運(yùn)動(dòng)將國家意志轉(zhuǎn)化為廣大人民群眾的自發(fā)行為，自1949—1978年期間，全國范圍內(nèi)的群眾運(yùn)動(dòng)超過70次，幾乎涉及到國家社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，尤其是在鞏固政權(quán)、發(fā)展生產(chǎn)、階級(jí)斗爭(zhēng)以及抗美援朝等領(lǐng)域最為突出，比如人民公社、“三反”“五反”“全民大煉鋼”以及“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”等⑤楊志軍：《從非常規(guī)常態(tài)治理到新型常態(tài)治理》，《探索與爭(zhēng)鳴》2016年第7期，第125頁。。在具體的社會(huì)動(dòng)員過程中，國家強(qiáng)調(diào)的是全社會(huì)成員的廣泛參與，而忽視參與主體自身的分工和專業(yè)能力，因而這種由國家意志主導(dǎo)而群眾廣泛參與的社會(huì)動(dòng)員通常被稱為“群眾運(yùn)動(dòng)”（mass movements）?？陀^而言，群眾運(yùn)動(dòng)這種社會(huì)動(dòng)員方式延續(xù)革命年代的戰(zhàn)時(shí)體制特征，其本質(zhì)上是一種政治動(dòng)員，在政治權(quán)威的裹挾下全體社會(huì)成為被動(dòng)參與到國家目標(biāo)的宏大敘事過程當(dāng)中。建國初期，黨和國家利用非常規(guī)社會(huì)動(dòng)員手段最大程度上整合社會(huì)過于分散化的各種資源以發(fā)展生產(chǎn)和鞏固政權(quán)，其社會(huì)動(dòng)員具有速度快、效率高及集中力量辦大事的突出特征。當(dāng)然，過于頻繁的社會(huì)動(dòng)員同樣引發(fā)了諸多負(fù)面效應(yīng)。從法治化視角看，社會(huì)動(dòng)員在很大程度上干擾了正常的社會(huì)法治秩序，降低了法律制度的權(quán)威性，直接危及到司法系統(tǒng)的正當(dāng)性，抑制了國家法制化建設(shè)進(jìn)程。從行政管理視角看，社會(huì)動(dòng)員打破了原有的行政運(yùn)行機(jī)制，短時(shí)間內(nèi)強(qiáng)力整合社會(huì)各項(xiàng)資源構(gòu)建臨時(shí)且非專業(yè)性的行政運(yùn)轉(zhuǎn)體系，顯然背離了社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律。從動(dòng)員客體視角看，由于被動(dòng)員客體缺乏專業(yè)的知識(shí)和技能，僅從量上拼湊起來的規(guī)模與國家社會(huì)發(fā)展問題解決的專業(yè)需求并不相適應(yīng)，反而大幅降低了社會(huì)運(yùn)行效率，引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)資源浪費(fèi)。從被動(dòng)員個(gè)體而言，過于頻繁的社會(huì)動(dòng)員，極大地降低了個(gè)體參與公共建設(shè)的積極性和能動(dòng)性，甚至出現(xiàn)了明顯的抵觸和厭惡情緒，最終導(dǎo)致參與主體透支而無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的動(dòng)員效果，這就導(dǎo)致黨和國家的政治意圖以及所頒布的各項(xiàng)方針政策很難在實(shí)踐中得以持續(xù)有效地執(zhí)行。正是由于頻繁社會(huì)動(dòng)員所產(chǎn)生的危害性，鄧小平指出：“人民需要安定團(tuán)結(jié)的政治局面，對(duì)大規(guī)模運(yùn)動(dòng)厭煩了”“經(jīng)常搞運(yùn)動(dòng)，實(shí)際上就安不下心來搞建設(shè)”⑥鄧小平：《鄧小平文選》（第2卷），北京:人民出版社1994年版，第349頁。。改革開放以來，國家治理中鮮有大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)，且國家逐步放松了對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的嚴(yán)格管制，逐漸改變了各級(jí)政府在社會(huì)資源配置中的壟斷性地位。此外，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，改變了國家強(qiáng)和社會(huì)弱的發(fā)展格局，多元化的社會(huì)組織及利益主體成為國家治理的重要參與者，這就消解了頻繁發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)的社會(huì)基礎(chǔ)。

（三）當(dāng)代社會(huì)動(dòng)員的治理形態(tài)

盡管大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)已基本退出歷史舞臺(tái)，但其本身所代表的社會(huì)動(dòng)員卻成為國家治理現(xiàn)代化的重要形式之一，尤其是在群眾運(yùn)動(dòng)向現(xiàn)代社會(huì)動(dòng)員的轉(zhuǎn)型過程中依然表現(xiàn)出強(qiáng)大的政治慣性，并形成獨(dú)具中國特色的運(yùn)動(dòng)式治理。在中國國家治理現(xiàn)代化過程中，運(yùn)動(dòng)式治理帶有某種歷史合法性，依托于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代所取的輝煌成就而奠定了國家政權(quán)的政治合法性基礎(chǔ)，同時(shí)也依賴于執(zhí)政黨以及國家政權(quán)組織強(qiáng)有力的宣傳教育和組織滲透能力，通過廣泛且頻繁的群眾運(yùn)動(dòng)來實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)。運(yùn)動(dòng)式治理是傳統(tǒng)群眾運(yùn)動(dòng)與現(xiàn)代社會(huì)動(dòng)員之間的過渡狀態(tài)，當(dāng)前國家治理進(jìn)程中依然對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理路徑具有明顯的依賴性，如2008年北京奧運(yùn)會(huì)、2010年上海世博會(huì)等需要諸多黨政機(jī)關(guān)利用運(yùn)動(dòng)式治理手段廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)成員共同參與志愿服務(wù)、社會(huì)維穩(wěn)以及保護(hù)環(huán)境等任務(wù)。從政策執(zhí)行視角看，運(yùn)動(dòng)式治理顯然已經(jīng)成為常規(guī)行政管理體系及科層制管理的有效補(bǔ)充手段，運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)質(zhì)上是“暫時(shí)叫停原科層制常規(guī)過程，以政治動(dòng)員過程替代之，以便超越科層制度的組織失敗，達(dá)到糾偏、規(guī)范邊界的意圖”①周雪光，劉世定，折曉葉：《國家建設(shè)與政府行為》，北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第23頁。。在基層社會(huì)治理中，國家通常需要打破原有的官僚科層制限制，集中抽調(diào)來自不同部門或科室的人員，甚至抽調(diào)整個(gè)部門來完成某項(xiàng)任務(wù)，如維穩(wěn)、選舉或者招商引資等，目的是能夠在最短的時(shí)間內(nèi)高效完成某項(xiàng)政治任務(wù)或命令?？陀^來說，與常規(guī)行政管理體制比較而言，社會(huì)動(dòng)員具有更高的組織資源效率、強(qiáng)有力的執(zhí)行力和執(zhí)行效率，確保黨和政府能夠在最短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)目標(biāo)。各級(jí)政府面對(duì)指標(biāo)性考核時(shí)，社會(huì)動(dòng)員既能最大程度挖掘和調(diào)動(dòng)政府各職能部門和廣大社會(huì)成員參與的積極性，同時(shí)也是確保社會(huì)發(fā)展及國家建設(shè)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的有效手段。但是，無節(jié)制的運(yùn)動(dòng)式治理等社會(huì)動(dòng)員方式同樣導(dǎo)致國家治理粗暴簡(jiǎn)單化和免責(zé)化的缺陷，“當(dāng)黨員和群眾的參與熱情被極大地調(diào)動(dòng)后，在較好運(yùn)用人力資源彌補(bǔ)其他資源的不足的同時(shí)，也造成了政治過程中的責(zé)權(quán)不清和自我免責(zé)的可能”②蔡志強(qiáng)：《社會(huì)動(dòng)員論：基于治理現(xiàn)代化的視角》，第15頁。。此外，運(yùn)動(dòng)式治理也容易成為各級(jí)官吏快速謀取政績的重要手段，這顯然背離了國家治理的初衷并降低了社會(huì)動(dòng)員的治理實(shí)效?？傊?，“運(yùn)動(dòng)式治理”集中體現(xiàn)了改革開放以來蘊(yùn)含在國家治理中的社會(huì)動(dòng)員要素，也充分體現(xiàn)出社會(huì)動(dòng)員的政治傳統(tǒng)依然在當(dāng)前國家治理現(xiàn)代化過程中具有強(qiáng)大的慣性，逐步成為中國國家治理的特色之一。盡管這一治理方式具有一定的缺陷性，但其依然能夠在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中發(fā)揮著重要作用，但社會(huì)動(dòng)員并不僅僅是一種隨時(shí)可以利用的治理手段，更是國家治理能力及治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。從國家治理能力上看，社會(huì)動(dòng)員本身所具備的調(diào)動(dòng)社會(huì)各項(xiàng)資源的動(dòng)員能力是現(xiàn)代國家治理的必備要素，其中調(diào)動(dòng)和組織社會(huì)成員參與國家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展已然成為評(píng)價(jià)國家治理能力大小的關(guān)鍵維度之一。

二、社會(huì)動(dòng)員的制度化轉(zhuǎn)型及“嵌入”機(jī)理

社會(huì)動(dòng)員轉(zhuǎn)型已成為國家治理現(xiàn)代化的重要議題，社會(huì)動(dòng)員既可以作為政府的政策工具以解決具體的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，也可以作為國家制度的重要設(shè)計(jì)而嵌入到常規(guī)的國家治理體系當(dāng)中。盡管運(yùn)動(dòng)式治理仍是當(dāng)前國家治理不可或缺的重要組成部分，但其制度化轉(zhuǎn)型已成為克服其先天不足的重要路徑。社會(huì)動(dòng)員作為從中國傳統(tǒng)官僚體制中不斷演變而來的非正式治理手段，潛藏著深刻的傳統(tǒng)治理基因，且其日漸突出的負(fù)面效應(yīng)推動(dòng)著運(yùn)動(dòng)式治理向現(xiàn)代社會(huì)動(dòng)員的制度化轉(zhuǎn)型。由于傳統(tǒng)官僚組織體制下產(chǎn)生的運(yùn)動(dòng)式治理存在不同的生成邏輯和治理功能，導(dǎo)致其向現(xiàn)代國家治理體系的融入過程產(chǎn)生復(fù)雜的“嵌入”機(jī)理。

（一）社會(huì)動(dòng)員制度化轉(zhuǎn)型的動(dòng)因

公共政策的實(shí)施是為了滿足社會(huì)成員的公共需求，因而無論選擇哪種政策工具必然是為了提高政府的公共服務(wù)供給能力。與此同時(shí)，政府動(dòng)員社會(huì)資源的能力是不斷變化的，它是通過政策工具的不斷選擇而提高其社會(huì)動(dòng)員能力，因而政策選擇成為評(píng)估政府社會(huì)動(dòng)員能力的重要參照物。當(dāng)前，政府依然慣用運(yùn)動(dòng)式治理解決社會(huì)發(fā)展的諸多問題，很大程度上是由于自身的社會(huì)動(dòng)員能力有限。實(shí)際上，改革開放以來，我國政府的動(dòng)員能力出現(xiàn)了明顯的下降趨勢(shì)③鄧萬春：《社會(huì)動(dòng)員:能力與方向》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年第1期，第65頁。。盡管上述結(jié)論的可信度有待于進(jìn)一步驗(yàn)證，但它是通過對(duì)比改革開放前國家全面控制社會(huì)而得出的結(jié)果，并沒有充分考慮到改革開放之后國家與社會(huì)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系的重大變化①鄒讜：《二十世紀(jì)中國——從宏觀與微觀行動(dòng)角度看》，香港：牛津大學(xué)出版社1994年版，第69頁。，即整個(gè)社會(huì)配置資源的方式以及國家制度的變革。改革開放前的“總體性社會(huì)”（鄒讜語）之所以具備強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)國家在政治和社會(huì)結(jié)構(gòu)上實(shí)施一體化管理機(jī)制，國家權(quán)力全面管控社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，并形成國家與社會(huì)高度一體的集權(quán)管理體制，由此形成了強(qiáng)大的國家管控網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)動(dòng)員能力②林尚立：《當(dāng)代中國政治形態(tài)研究》，第271頁。。社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，國家在整個(gè)社會(huì)生活以及資源管理上占據(jù)壟斷性地位，這也是國家具備強(qiáng)大社會(huì)動(dòng)員能力的重要前提。但改革開放以來，中國國家治理進(jìn)入了孫立平等學(xué)者所說的“后總體性社會(huì)”③畢向陽，晉軍，馬明潔，何江穗：《單位動(dòng)員的效力與限度——對(duì)我國城市居民“希望工程”捐款行為的社會(huì)學(xué)分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第6期，第171頁。。在改革開放過程中，國家通過具體的改革措施調(diào)整國家與社會(huì)的關(guān)系，社會(huì)活動(dòng)空間的釋放既解放了社會(huì)生產(chǎn)力，同時(shí)也調(diào)動(dòng)各級(jí)政府積極探索地方治理模式的積極性，這在一定程度上消解了傳統(tǒng)社會(huì)動(dòng)員發(fā)生的社會(huì)土壤及模式弊端。

評(píng)價(jià)政府社會(huì)動(dòng)員能力的依據(jù)不應(yīng)當(dāng)單純局限于國家對(duì)社會(huì)的控制程度，還應(yīng)當(dāng)考慮國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型后，社會(huì)動(dòng)員作為國家治理體系組成部分的理由。盡管傳統(tǒng)意義上社會(huì)動(dòng)員產(chǎn)生發(fā)展的社會(huì)條件已逐漸消解于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境當(dāng)中，但這并不等同于說社會(huì)動(dòng)員在國家治理現(xiàn)代化語境中無法生存發(fā)展。④S.N.艾森斯塔特：《現(xiàn)代化:抗拒與變遷》，張旅平等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社1988年版，第27頁。所消失的應(yīng)當(dāng)是傳統(tǒng)的社會(huì)動(dòng)員體制，而不是社會(huì)動(dòng)員自身。改革開放以來，政府社會(huì)動(dòng)員能力下降是推動(dòng)國家治理常態(tài)化發(fā)展的必然結(jié)果，即從戰(zhàn)時(shí)體制的運(yùn)動(dòng)式治理中釋放出國家常態(tài)治理的制度空間，本身就是在現(xiàn)行制度內(nèi)部調(diào)適社會(huì)動(dòng)員與國家常態(tài)治理的關(guān)系，其目的在于降低國家治理的社會(huì)成本，從而提高國家治理現(xiàn)代化的水平。在改革開放過程中，政府與社會(huì)的關(guān)系是通過政府讓渡部分社會(huì)控制權(quán)來實(shí)現(xiàn)的，尤其是調(diào)整資源配置方式來重構(gòu)個(gè)人、社會(huì)與國家之間的復(fù)雜關(guān)系，產(chǎn)權(quán)改革與民主法治化建設(shè)構(gòu)筑了國家治理權(quán)力的約束機(jī)制，并為社會(huì)動(dòng)員融入現(xiàn)代國家治理體系創(chuàng)造了制度化前提。需要注意的是，當(dāng)代國家治理并非不需要社會(huì)動(dòng)員，而是傳統(tǒng)社會(huì)動(dòng)員體制不能適應(yīng)現(xiàn)代國家治理體系的要求，導(dǎo)致其負(fù)面成本超出了現(xiàn)代國家治理的底線。事實(shí)上，面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)層出不窮的社會(huì)突發(fā)事件，需要政府時(shí)刻保持強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力以應(yīng)對(duì)各種突發(fā)公共危機(jī)，問題的焦點(diǎn)在于現(xiàn)有運(yùn)動(dòng)式治理等社會(huì)動(dòng)員手段無法有效解決突發(fā)的社會(huì)公共問題，且日漸高昂的社會(huì)動(dòng)員成本也成為政府選擇社會(huì)動(dòng)員政策時(shí)所必須考慮的因素。為此，傳統(tǒng)社會(huì)動(dòng)員方式亟需從與國家常態(tài)治理的對(duì)立狀態(tài)中擺脫出來，以一種合理的制度身份融入到國家治理的現(xiàn)代化體系當(dāng)中。

（二）社會(huì)動(dòng)員轉(zhuǎn)型的體制環(huán)境

社會(huì)動(dòng)員的運(yùn)作機(jī)制是以國家治理的制度環(huán)境為前提，是由政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的社會(huì)動(dòng)員手段與政策工具共同構(gòu)成的。當(dāng)前社會(huì)動(dòng)員轉(zhuǎn)型的制度環(huán)境主要有政治壓力型、績效錦標(biāo)賽型和官僚科層制等三種體制環(huán)境。第一，政治壓力型體制，其主要特征是上下分治和層級(jí)協(xié)同。在這一體制下，基層社會(huì)動(dòng)員主要是由處在高位的動(dòng)員主體強(qiáng)制性地打破現(xiàn)有的科層制，以調(diào)動(dòng)優(yōu)化各層級(jí)資源配置來完成上級(jí)政府下達(dá)的某項(xiàng)治理目標(biāo)。具體而言，上級(jí)政府將治理目標(biāo)分解為下級(jí)政府更為細(xì)化的治理任務(wù)和考核指標(biāo)，利用目標(biāo)責(zé)任制所形成的政治壓力督促下級(jí)政府采用社會(huì)動(dòng)員方式來完成治理任務(wù)，并在此基礎(chǔ)上形成“上下分治”與“層級(jí)協(xié)同”⑤歐陽靜：《運(yùn)作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會(huì)之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)——以桔鎮(zhèn)為研究對(duì)象》，《社會(huì)》2009年第5期，第61頁。。在社會(huì)動(dòng)員過程中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意志是開啟社會(huì)動(dòng)員的關(guān)鍵所在，常規(guī)化治理效果的退化在一定程度上刺激政府注意力的再分配，一旦某項(xiàng)治理需求獲得上級(jí)合法性授權(quán)則極有可能走向自上而下的推動(dòng)機(jī)制，由此實(shí)現(xiàn)從常規(guī)治理向社會(huì)動(dòng)員的轉(zhuǎn)變⑥徐巖，范娜娜，陳那波：《合法性承載:對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理及其轉(zhuǎn)變的新解釋——以A市18年創(chuàng)衛(wèi)歷程為例》，《公共行政評(píng)論》2015年第2期，第37頁。。由此可見，高層權(quán)力所產(chǎn)生的政治壓力是形成社會(huì)動(dòng)員的制度前提。就具體運(yùn)作機(jī)制看，壓力驅(qū)使下的社會(huì)動(dòng)員打破了基層政權(quán)組織中的科層結(jié)構(gòu)限制，以社會(huì)動(dòng)員為核心重新整合和分配職能，高層權(quán)力借助社會(huì)動(dòng)員手段打破下級(jí)政府科層制的限制層級(jí)來實(shí)施相關(guān)政策。

第二，績效錦標(biāo)賽體制，這是帶有明顯的晉升博弈性質(zhì)的社會(huì)動(dòng)員體制。在這種體制環(huán)境中，基層社會(huì)動(dòng)員往往以績效為導(dǎo)向，各基層政府之間為了層級(jí)晉升而博弈，由此最大程度上調(diào)動(dòng)基層政府參與國家治理的積極性。錦標(biāo)賽體制通常是中央通過頒布或?qū)嵤┮欢ǖ哪繕?biāo)規(guī)則，讓各級(jí)地方政府能夠積極競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)扶持和晉升機(jī)遇，由此實(shí)現(xiàn)基層治理的社會(huì)動(dòng)員，而這一體制與總體性社會(huì)政治運(yùn)動(dòng)方式之間存在著內(nèi)在契合性①周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第3期，第54頁。。社會(huì)動(dòng)員帶有明顯的績效導(dǎo)向特征，基層政府通過社會(huì)動(dòng)員而加入到非常規(guī)且集中性的賽道中來，它打破了科層界限，從最大程度上整合治理資源和彌補(bǔ)常規(guī)治理的缺陷，從而在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)具體的治理目標(biāo)。

第三，官僚科層體制，這是利用政府官僚機(jī)制與社會(huì)動(dòng)員相結(jié)合形成的行政吸納機(jī)制。在這一機(jī)制中，各級(jí)官員通過社會(huì)動(dòng)員重塑官僚系統(tǒng)內(nèi)部吸納和整合行政資源的運(yùn)行機(jī)制，從而讓社會(huì)動(dòng)員具備了科層化特征。這一機(jī)制的核心在于中央政府能夠憑借自身掌握的行政規(guī)劃權(quán)力和自上而下的人事管理權(quán)力滲透到各級(jí)政府的科層制內(nèi)部職能部門，由此確保整個(gè)國家官僚體制的一體性②Landry,Pierre F，“Decentralized Authoritarianism in China”,New York:Cambridge University Press,2008.。改革開放以來，我國行政體制表現(xiàn)出愈加明顯的“科層制”特征，在行政體系內(nèi)部形成了分工明確和等級(jí)嚴(yán)格的官僚科層制，行政官員更加注重規(guī)范化和技術(shù)化，行政過程追求程序公正和運(yùn)作效率，這在一定程度上消解了傳統(tǒng)政治壓力型體制的弊端。與總體性社會(huì)發(fā)展階段的政治運(yùn)動(dòng)相比，改革開放以來的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制逐漸摒棄了強(qiáng)烈的政治意志③葉敏：《從政治運(yùn)動(dòng)到運(yùn)動(dòng)式治理——改革前后的動(dòng)員政治及其理論解讀》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第2期，第75頁。，更加追求務(wù)實(shí)高效的社會(huì)治理效果?？傊鐣?huì)動(dòng)員依賴于現(xiàn)有的官僚科層體制，盡管政治壓力型體制利用政治權(quán)力的強(qiáng)制性突破基層政府的科層制限制，但這種對(duì)官僚體制依賴性過高的政治動(dòng)員在科層制執(zhí)行過程中最終轉(zhuǎn)化為以目標(biāo)責(zé)任為導(dǎo)向的治理邏輯。

（三）社會(huì)動(dòng)員制度化轉(zhuǎn)型的“嵌入”機(jī)理

社會(huì)公共問題的復(fù)雜性和多變性，迫使政府不斷革新治理方式來滿足各方公共服務(wù)需求，其中社會(huì)動(dòng)員模式的制度化融入成為破解政府公共服務(wù)政策選擇困境的可行路徑之一。社會(huì)動(dòng)員模式變化與國家制度及社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷息息相關(guān)，在國家制度框架內(nèi)常態(tài)治理與社會(huì)動(dòng)員之間存在相互形塑和轉(zhuǎn)化的關(guān)系。從我國傳統(tǒng)社會(huì)動(dòng)員方式上看，社會(huì)動(dòng)員的政策工具更多的傾向于利用國家來塑造社會(huì)，而不是利用社會(huì)來塑造國家。如果國家強(qiáng)和社會(huì)弱的結(jié)構(gòu)逐漸趨向于國家和社會(huì)共同強(qiáng)大的結(jié)構(gòu)關(guān)系，必然需要將傳統(tǒng)社會(huì)動(dòng)員納入到制度范疇內(nèi)協(xié)調(diào)常規(guī)治理與社會(huì)動(dòng)員之間關(guān)系，從而在平衡國家與社會(huì)關(guān)系時(shí)賦予政府政策選擇的常數(shù)，即常規(guī)治理與社會(huì)動(dòng)員并非截然對(duì)立的政策工具，而是在制度體系有著各自的分工與發(fā)生場(chǎng)域。社會(huì)動(dòng)員應(yīng)當(dāng)如何納入國家常態(tài)治理的制度體系內(nèi)？從危機(jī)管理角度來看，社會(huì)動(dòng)員應(yīng)當(dāng)擺脫制度“破壞者”的身份定位，即以犧牲制度穩(wěn)定性來超常規(guī)集中資源以戰(zhàn)勝危機(jī)④龍?zhí)骸稄摹皩?duì)社會(huì)動(dòng)員”到“由社會(huì)動(dòng)員”——危機(jī)管理中的動(dòng)員問題》，《政治與法律》2005年第2期，第17頁。，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谥贫瓤蚣軆?nèi)由社會(huì)成員主動(dòng)自發(fā)地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源來克服公共危機(jī)，從而賦予社會(huì)動(dòng)員以正式的制度身份，并與常規(guī)治理形成有機(jī)的治理互動(dòng)與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。我國社會(huì)動(dòng)員的制度形態(tài)呈現(xiàn)出明顯的從組織化向準(zhǔn)組織化方向發(fā)展的趨勢(shì)。所謂組織化動(dòng)員是國家大規(guī)模組織動(dòng)員的能力，而隨著國家組織動(dòng)員能力下降而其準(zhǔn)組織化動(dòng)員能力反而隨之提升⑤許寶君：《社區(qū)居民自治項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制及績效檢視——基于湖北四屆社區(qū)公益創(chuàng)投（項(xiàng)目）的分析》，《求實(shí)》2020年第1期，第27頁。。社會(huì)動(dòng)員參與主體的多元性，既克服了傳統(tǒng)政府主導(dǎo)動(dòng)員的局限性，但也帶來動(dòng)員效率降低，其根源在于社會(huì)動(dòng)員本身的不確定性分散了社會(huì)整體行動(dòng)力，為此，需要制度化的規(guī)制從外部確定社會(huì)動(dòng)員的發(fā)生條件和行動(dòng)規(guī)范。

改革開放以來，社會(huì)動(dòng)員形式逐漸趨向于以實(shí)際利益為導(dǎo)向，充分調(diào)動(dòng)了廣大民眾以及基層組織在民主建設(shè)過程中的積極性，廣大人民群眾的參與已經(jīng)成為解決社會(huì)公共問題的有效路徑。此處的參與是指民眾在制度范圍內(nèi)通過社會(huì)動(dòng)員廣泛地合法參與到公共事務(wù)管理活動(dòng)當(dāng)中，制度化的社會(huì)動(dòng)員成為民眾表達(dá)公共訴求和參與國家治理的重要形式，這集中體現(xiàn)“強(qiáng)國家-強(qiáng)社會(huì)”結(jié)構(gòu)對(duì)公民自發(fā)社會(huì)動(dòng)員的制度要求。從社會(huì)動(dòng)員構(gòu)成要素看，它包含動(dòng)員者、被動(dòng)員者、投入和產(chǎn)出等四大基本要素，問題在于采取何種制度形式有效融合社會(huì)動(dòng)員的諸多要素，其關(guān)鍵在于社會(huì)動(dòng)員參與者的制度素養(yǎng)，即能否準(zhǔn)確理解社會(huì)動(dòng)員在解決公共問題時(shí)的限制條件及實(shí)踐邏輯，并能在社會(huì)動(dòng)員過程中主動(dòng)規(guī)避其潛在的失控風(fēng)險(xiǎn)。正是從這一層面上看，如果不能逐步提升參與民眾的制度素質(zhì)和專業(yè)能力，也無法取得預(yù)期的國家治理效果①阿列克斯·英格爾斯：《人的現(xiàn)代化》，殷陸君譯，成都：四川人民出版社1985年版第3頁。。社會(huì)動(dòng)員作為當(dāng)代國家治理的重要政策工具必然是在某種制度框架內(nèi)開展的，這就意味著社會(huì)動(dòng)員嵌入國家治理的制度化邏輯，必然是以馴化不受節(jié)制的社會(huì)權(quán)力為前提，在制度設(shè)定的約束條件內(nèi)有序發(fā)揮社會(huì)動(dòng)員的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，從而解決各種突發(fā)公共危機(jī)。社會(huì)動(dòng)員的制度化轉(zhuǎn)型必然是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性治理不斷向多元主體共同參與的協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，其核心在于不斷用制度化剛性力量約束社會(huì)動(dòng)員失控風(fēng)險(xiǎn)，簡(jiǎn)言之，社會(huì)動(dòng)員的制度化轉(zhuǎn)型本身就是國家制度吸納和馴化社會(huì)權(quán)力的過程。

三、社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的互動(dòng)機(jī)制

社會(huì)動(dòng)員的制度化轉(zhuǎn)型本身就意味著制度環(huán)境中重新定位社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的關(guān)系，即二者從一種相互對(duì)立關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃螒B(tài)上的相互協(xié)同和依存關(guān)系。社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的互動(dòng)機(jī)制構(gòu)建需要厘清三重關(guān)系，科層組織的常態(tài)治理與社會(huì)動(dòng)員之間的“雙軌協(xié)同”；多元主體共同參與治理的基礎(chǔ)上，社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的“制度化協(xié)商”；以政府網(wǎng)絡(luò)為載體，社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理主體相互依存的利益協(xié)調(diào)治理體系。

（一）社會(huì)動(dòng)員與常規(guī)治理的“雙軌協(xié)同”

社會(huì)動(dòng)員向常態(tài)治理的有效轉(zhuǎn)變，依然需要在運(yùn)動(dòng)式治理策略與科層組織常規(guī)行政運(yùn)作之間形成有效互動(dòng)，確保雙方能夠產(chǎn)生雙軌協(xié)同效應(yīng)，通過高效率的社會(huì)動(dòng)員能夠?yàn)槌B(tài)治理提供有效補(bǔ)充。理想化的常態(tài)治理蘊(yùn)含著去“運(yùn)動(dòng)化”的可持續(xù)治理特征，而社會(huì)動(dòng)員的制度化轉(zhuǎn)型迎合了傳統(tǒng)常態(tài)治理的需求。關(guān)于如何制度性地構(gòu)建常態(tài)治理與社會(huì)動(dòng)員的關(guān)系，部分學(xué)者指出要打破社會(huì)動(dòng)員的“運(yùn)動(dòng)式”陷阱，就要克服政策之治，轉(zhuǎn)而尋求制度之治，在不斷完善治理制度中建立相應(yīng)的監(jiān)管體系，最終讓社會(huì)動(dòng)員逐漸趨于“制度化治理”②倪星，原超：《地方政府的運(yùn)動(dòng)式治理是如何走向“常規(guī)化”的?——基于S市市監(jiān)局“清無”專項(xiàng)行動(dòng)的分析》，《公共行政評(píng)論》2014年第2期，第70頁。。傳統(tǒng)社會(huì)動(dòng)員的弊端在于“無法無天”，即以犧牲法治和制度穩(wěn)定性為代價(jià)盲目追求某種權(quán)力目標(biāo)，這就導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)員成為破壞國家常態(tài)治理的“群眾運(yùn)動(dòng)”。社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理能否在制度建構(gòu)中和諧共存，成為社會(huì)動(dòng)員制度化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。應(yīng)當(dāng)說，社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理所面對(duì)的社會(huì)公共問題各有側(cè)重，但它們是國家治理議題的有機(jī)組成部分，突發(fā)公共危機(jī)與常態(tài)公共問題之間并不存在截然對(duì)立的關(guān)系，而是在一定條件下相互轉(zhuǎn)化，這就意味著作為治理手段的社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理之間的合作大于沖突。為此，社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的互動(dòng)機(jī)制，要規(guī)范組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革，提高決策的科學(xué)性和權(quán)威性，最終構(gòu)建復(fù)合式的均衡型的治理模式，引導(dǎo)社會(huì)動(dòng)員逐步向常態(tài)化方向轉(zhuǎn)變③孫峰，魏淑艷：《國家治理現(xiàn)代化視域下運(yùn)動(dòng)式治理模式轉(zhuǎn)型研究——以深圳“禁摩限電”為例》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期，第41頁。。需要指出的是，社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理之間可以相互轉(zhuǎn)化，但不可以相互取代，這是因?yàn)閲抑卫韱栴}復(fù)雜性既需要應(yīng)對(duì)一般公共問題的常態(tài)治理，也需要應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)的超常規(guī)社會(huì)動(dòng)員，以及時(shí)遏制事態(tài)的惡化。因而社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理共同構(gòu)成國家治理“雙規(guī)”并行的政策工具，具體選擇哪種治理方式取決于所面對(duì)治理問題的危機(jī)程度，即二者并不構(gòu)成天然的對(duì)立，反而在制度框架內(nèi)形成相互依存的治理格局。制度化和長效化的治理機(jī)制是克服傳統(tǒng)運(yùn)動(dòng)式治理的有效方式，其具體運(yùn)作方式在于用制度的強(qiáng)制性規(guī)制不受節(jié)制的社會(huì)動(dòng)員權(quán)力，即任何社會(huì)動(dòng)員都需要納入制度化軌道，并根據(jù)具體制度的規(guī)定合法地參與國家治理。然而，常態(tài)治理具有復(fù)雜多樣的方式，其出發(fā)點(diǎn)是要在社會(huì)動(dòng)員策略和科層體系之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，這是因?yàn)槌B(tài)治理本身具有低效特征，無法有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)，這就需要從制度上設(shè)定常態(tài)治理轉(zhuǎn)化為社會(huì)動(dòng)員的條件和程序，從而讓社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理在制度范疇內(nèi)相互轉(zhuǎn)化和取長補(bǔ)短。簡(jiǎn)言之，社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理之間的運(yùn)作機(jī)制并不是完全對(duì)立的，而是我國國家治理進(jìn)程中的兩個(gè)有機(jī)構(gòu)成部分①周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制:中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》2012年第9期，第105頁。。社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的互動(dòng)機(jī)制，首先要確保社會(huì)動(dòng)員和科層體系之間形成有效協(xié)同，確保二者能夠相互補(bǔ)充，重點(diǎn)突出層級(jí)協(xié)同中社會(huì)動(dòng)員的資源整合作用，在科層體系內(nèi)構(gòu)建分工明確、正當(dāng)有序的常規(guī)結(jié)構(gòu)，最終將社會(huì)動(dòng)員機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)檎g常態(tài)合作機(jī)制，這就為科層組織的常態(tài)治理提供了必要的應(yīng)急制度，提高了“常態(tài)化治理”的適應(yīng)性。

（二）社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的“制度化協(xié)商”

社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理制度化協(xié)商必然以多元主體共治為基礎(chǔ)，確保基層多元主體能夠可持續(xù)地參與國家治理，為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和優(yōu)化治理格局夯實(shí)制度基礎(chǔ)。傳統(tǒng)社會(huì)動(dòng)員必然依托上級(jí)政府的政策激勵(lì)，這種權(quán)力意志主導(dǎo)的運(yùn)動(dòng)式治理或群眾運(yùn)動(dòng)在復(fù)雜基層治理環(huán)境面前很容易出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”的局面，而單一化的社會(huì)動(dòng)員模式同樣阻礙了基層特定利益結(jié)構(gòu)的優(yōu)化?；诖艘磺樾?，以制度規(guī)范為前提，構(gòu)建基層多元主體共治模式，成為了當(dāng)前社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理“制度化協(xié)商”的必然趨勢(shì)。所謂制度化協(xié)商是指具有不同階級(jí)基礎(chǔ)和利益訴求的社會(huì)組織及個(gè)人，通過對(duì)話協(xié)商尋求國家治理的制度共識(shí)，并合法有序地共同參與國家治理②宋漢曉：《人民政協(xié)與協(xié)商民主——從政治協(xié)商到廣泛多層制度化協(xié)商的歷史實(shí)踐與重大意義》，《民主與科學(xué)》2016年第2期，第30頁。。盡管社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理被認(rèn)為是國家治理的常用政策工具，但其本質(zhì)是制度化協(xié)商的結(jié)果，本身具有制度剛性，這與多變的政策性治理有著本質(zhì)區(qū)別。從國家治理角度來看，社會(huì)動(dòng)員本身所蘊(yùn)含的多元主體共治理念需要制度化規(guī)范，即把分散多元的利益主體通過社會(huì)動(dòng)員的制度化轉(zhuǎn)型而納入常規(guī)治理的制度之治當(dāng)中。具體說來，多元主體共治是在社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)協(xié)同治理過程中，以多元利益主體為基礎(chǔ)，建構(gòu)復(fù)雜且開放性的共同治理體系，各主體之間利用對(duì)話、協(xié)作、競(jìng)爭(zhēng)和統(tǒng)一行動(dòng)的運(yùn)作機(jī)制，以共同的利益作為參與社會(huì)治理的根本性目標(biāo)③王名，蔡志鴻，王春婷：《社會(huì)共治:多元主體共同治理的實(shí)踐探索與制度創(chuàng)新》，《中國行政管理》2014年第12期，第16頁。。多元社會(huì)主體參與促使社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的“制度化協(xié)商”更具制度張力，即在制度化機(jī)制中多維度協(xié)商溝通國家治理議題及方式問題，從而為國家治理的制度化建設(shè)夯實(shí)民意基礎(chǔ)。實(shí)際上，多元主體共治所構(gòu)建的是具備持續(xù)有效性的制度化運(yùn)作機(jī)制，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員向常態(tài)治理轉(zhuǎn)化的核心條件。制度化協(xié)商以民意為基礎(chǔ)構(gòu)筑社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的制度共識(shí)，既承認(rèn)社會(huì)動(dòng)員納入制度體系的可能性與必要性，同時(shí)也以制度形式規(guī)定社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的功能及地位。就國家治理問題復(fù)雜性而言，常態(tài)治理構(gòu)筑國家治理的“剛性”形態(tài)，它是維護(hù)社會(huì)秩序和國家穩(wěn)定的常規(guī)力量，但在面對(duì)日益復(fù)雜的公共利益訴求方面，需要社會(huì)動(dòng)員以柔性治理的方式平衡和優(yōu)化復(fù)雜多變的突發(fā)公共危機(jī)。可以說，社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的“制度化協(xié)商”包容社會(huì)各個(gè)階層的訴求，并以制度為基礎(chǔ)構(gòu)建動(dòng)態(tài)有序的國家治理格局，本質(zhì)上是將社會(huì)動(dòng)員的“柔性”與常態(tài)治理的制度“剛性”有機(jī)融合的制度創(chuàng)新。在多元主體共治模式引導(dǎo)下推進(jìn)社會(huì)動(dòng)員的制度化轉(zhuǎn)型，提升社會(huì)動(dòng)員的制度含量并以參與式社會(huì)動(dòng)員取代運(yùn)動(dòng)式行政動(dòng)員，提高社會(huì)自主動(dòng)員的能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“由社會(huì)動(dòng)員”取代“對(duì)社會(huì)動(dòng)員”，充分激發(fā)社會(huì)發(fā)展活力④龍?zhí)骸稄摹皩?duì)社會(huì)動(dòng)員”到“由社會(huì)動(dòng)員”——危機(jī)管理中的動(dòng)員問題》，《政治與法律》2005年第2期，第17頁。。此外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高基層治理體系的制度化水平，確保其能夠成為高協(xié)同、強(qiáng)吸納且高度可持續(xù)的內(nèi)部整合機(jī)制，最終能夠以政府、社會(huì)、市場(chǎng)三大主體為核心形成國家綜合治理合力。

（三）社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的“機(jī)制互補(bǔ)”

社會(huì)動(dòng)員制度化轉(zhuǎn)型必然要求打破當(dāng)前單一化的科層運(yùn)作機(jī)制，國家治理在政策網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上構(gòu)建不同行動(dòng)主體相互依賴和利益協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作體系，這促使國家治理機(jī)制的創(chuàng)新以容納社會(huì)多元利益主體的現(xiàn)實(shí)訴求。無論社會(huì)動(dòng)員機(jī)制還是科層常態(tài)治理機(jī)制對(duì)“群眾運(yùn)動(dòng)”等負(fù)效應(yīng)的消解，都難以突破政府組織的控制而成為真正意義上的社會(huì)事件，更無法良性推動(dòng)政府與社會(huì)關(guān)系雙向重構(gòu)以實(shí)現(xiàn)長效國家治理機(jī)制的建構(gòu)。依據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)理論分析，單純利用科層制主導(dǎo)的常態(tài)治理已然無法滿足當(dāng)前日益復(fù)雜多變的治理需求，為此，需要借助政策網(wǎng)絡(luò)的架構(gòu)來創(chuàng)新治理機(jī)制⑤鄞益奮：《網(wǎng)絡(luò)治理:公共管理的新框架》，《公共管理學(xué)報(bào)》2007年第1期，第89頁。。與科層結(jié)構(gòu)主導(dǎo)的常態(tài)治理相比，社會(huì)動(dòng)員的機(jī)制建構(gòu)注重的是行動(dòng)主體間的利益依存性和協(xié)調(diào)性，將高度集中的治理層級(jí)結(jié)構(gòu)分解為動(dòng)靜相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，通過打破剛性制度的組織邊界以建構(gòu)柔性化的治理體制。社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理機(jī)制的制度性融合，改變自上而下單一化的垂直層級(jí)聯(lián)系，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂懈叨日{(diào)適性的多點(diǎn)聯(lián)系，進(jìn)一步優(yōu)化和完善層級(jí)化治理結(jié)構(gòu)。因此，社會(huì)動(dòng)員制度化轉(zhuǎn)型需要利用政策網(wǎng)絡(luò)為載體創(chuàng)新治理體制，確保其與常態(tài)治理主體形成穩(wěn)定可持續(xù)的協(xié)作治理體系，從而有效規(guī)避治理沖突而建構(gòu)穩(wěn)定有序的國家治理格局。制度化轉(zhuǎn)型后的社會(huì)動(dòng)員是國家治理的重要制度形態(tài)，與常態(tài)治理體制具有同等的地位和重要性，二者關(guān)系并非替代而是互補(bǔ)。盡管常態(tài)治理與社會(huì)動(dòng)員各自具有獨(dú)特的治理優(yōu)勢(shì)，但國家治理復(fù)雜性使得任何單一治理形式都無法及時(shí)有效地處理各種公共問題，在國家治理體制構(gòu)建過程中需要充分考量各種治理形式的優(yōu)缺點(diǎn)，以“互補(bǔ)”形式綜合處理國家治理難題。改革開放以來，社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的制度性關(guān)聯(lián)具有戲劇性，經(jīng)歷了最初的強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員與弱常態(tài)治理的對(duì)抗性關(guān)系，發(fā)展到改革開放時(shí)期弱社會(huì)動(dòng)員與強(qiáng)常態(tài)治理的協(xié)同性關(guān)系，實(shí)際上制度體系內(nèi)部，社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理強(qiáng)弱關(guān)系的失衡必然降低國家治理的效度。為此，需要從機(jī)制互補(bǔ)角度重新建構(gòu)社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的制度性平衡關(guān)系。傳統(tǒng)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制與當(dāng)代常態(tài)治理機(jī)制的結(jié)合，共同形成了當(dāng)代國家治理體系的基本運(yùn)作方式。然而，由于社會(huì)動(dòng)員制度化轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生諸多新的結(jié)構(gòu)性矛盾，導(dǎo)致其與常態(tài)治理的融合必然面臨著一系列協(xié)同瓶頸，其根源在于社會(huì)動(dòng)員的治理邏輯與常態(tài)治理的科層邏輯之間存在差異性矛盾。社會(huì)動(dòng)員制度化轉(zhuǎn)型的核心要義在于“去運(yùn)動(dòng)化”，將其治理優(yōu)勢(shì)納入到制度化治理體系當(dāng)中，從而抑制其日趨嚴(yán)重的治理負(fù)效。學(xué)界關(guān)于治理轉(zhuǎn)型的探討，大多傾向于如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員的常態(tài)治理。值得關(guān)注的是，常態(tài)治理作為理想化的國家治理模式，在具體治理實(shí)踐中必然受制于所依托的制度慣性與現(xiàn)實(shí)條件而不能發(fā)揮其全部治理優(yōu)勢(shì)，社會(huì)動(dòng)員制度化轉(zhuǎn)型則彌補(bǔ)了常態(tài)治理的缺陷?？傊?，在制度框架內(nèi)，社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理能夠各歸其位并有效克服自身的不足，使得二者既相互取長補(bǔ)短，同時(shí)又相互促進(jìn)。

四、社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理協(xié)同的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理協(xié)同是國家治理的有效方式，但必須得到合理使用，否則很可能產(chǎn)生反向作用。孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力之人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！雹倜系滤锅F:《論法的精神》（上冊(cè)），張雁深譯，北京:商務(wù)印書館2004年版，第184頁。社會(huì)動(dòng)員協(xié)同常態(tài)治理，實(shí)際上是進(jìn)一步擴(kuò)張國家治理的權(quán)力，若無有效的法治制度約束必然潛藏破壞社會(huì)秩序以及危及公民權(quán)利等風(fēng)險(xiǎn)。為此，國家治理中的社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)須恪守依法共治原則才能規(guī)避潛在的治理風(fēng)險(xiǎn)。

（一）堅(jiān)持以人民為中心，恪守公民權(quán)利邊界

在社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理協(xié)同參與國家治理的過程中，以人民為中心是二者協(xié)同治理的關(guān)鍵。一方面，社會(huì)動(dòng)員并不是一個(gè)單向的輸出過程，而是動(dòng)員者和被動(dòng)員者之間相互協(xié)作的互動(dòng)過程，是被動(dòng)員者對(duì)動(dòng)員目標(biāo)表示認(rèn)同和支持的自愿行為；另一方面常態(tài)治理合法性的基礎(chǔ)在于人民的認(rèn)同，唯有人民通過合法程序賦權(quán)官僚科層制主導(dǎo)的常態(tài)治理才擁有處置公共問題的合法權(quán)力。近代以來，人民主權(quán)原則已成為國家治理的基本原則，盡管各國關(guān)于人民主權(quán)的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐路徑各不相同，但其最終歸宿是以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民利益為宗旨，尤其是在國家治理現(xiàn)代化過程中社會(huì)動(dòng)員和常態(tài)治理都是實(shí)現(xiàn)人民利益的治理手段，因而任何國家治理模式演化發(fā)展都要服務(wù)于人民的生存發(fā)展所需。從人民到公民并非否定人民主權(quán)原則，而是在國家治理過程中賦予參與者的公共身份，其目的在于將抽象的理論原則落實(shí)到具體制度設(shè)計(jì)中，并以權(quán)利名義明確國家治理的任務(wù)和邊界。在依法治國約束條件下，社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理協(xié)同首先要恪守以人民為中心的原則，以法治方式明確規(guī)定社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理協(xié)同的邊界和行動(dòng)規(guī)范，防止以犧牲個(gè)體利益為代價(jià)來僭越公民權(quán)利邊界。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府壟斷并支配國家治理的各種社會(huì)資源，并由其直接干預(yù)和決定社會(huì)生產(chǎn)與生活方式，因而個(gè)體的合法權(quán)利和意愿被隱藏在宏大的各種治理運(yùn)動(dòng)之中。國家自上而下的運(yùn)動(dòng)式治理過于追求參與者的政治服從性，強(qiáng)制動(dòng)員破壞了法治原則并不同程度地?fù)p害了公民的合法權(quán)利，如大躍進(jìn)時(shí)期的各項(xiàng)政治運(yùn)動(dòng)，以非法手段強(qiáng)迫群眾參與國家運(yùn)動(dòng)式治理，“在國家控制所有生存必需資源的前提下，被動(dòng)員者實(shí)際上是沒有退出權(quán)的”①孫立軍，晉軍等:《動(dòng)員與參與——第三部門募捐機(jī)制個(gè)案研究》，杭州:浙江人民出版社1999年版，第88頁。。可以說，任何違背人民意志的國家治理方式，既不能有效解決各種國家治理問題，也不能長久維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和人民利益。在國家治理語境中，人民意志并非抽象的政治概念，而是表現(xiàn)為法治秩序中的公民權(quán)利，以侵犯公民合法權(quán)益為代價(jià)的社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理協(xié)同必然瓦解國家治理的制度性共識(shí)而難以實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。因此，社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的協(xié)同，應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)利益原則來進(jìn)行合理引導(dǎo)，真正發(fā)揮出多元社會(huì)主體參與國家治理的積極性和主動(dòng)性。此處的利益原則可以參照市場(chǎng)中的平等交換來設(shè)置，目的在于正確引導(dǎo)多元參與主體的利益需求，平等有序地保障國家治理過程中的個(gè)體權(quán)利，否則社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理必然損害人民群眾的根本利益。因此，社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的協(xié)同目標(biāo)，必須與廣大人民群眾的利益訴求相吻合，且協(xié)同治理的方式也要恪守公民權(quán)利邊界才能符合以人民為中心的利益原則。此外，人不僅僅是感性動(dòng)物，同時(shí)也具有理性，除了利用利益引導(dǎo)外還可以利用情感激勵(lì)的方式引導(dǎo)社會(huì)多元主體廣泛參與國家治理并在解決公共問題的過程中激發(fā)民眾對(duì)國家治理能力的信心和凝聚力。

（二）堅(jiān)持依法治國原則，恪守法治治理底線

依法治國是新時(shí)代國家治理的基本原則，同時(shí)也是社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理協(xié)同的“紅線”。亞里士多德指出：“一切政體都應(yīng)訂立法制并安排它的經(jīng)濟(jì)體系，使執(zhí)政和屬官不能假借公職，營求私利?！雹趤喞锸慷嗟?《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京:商務(wù)印書館1965年版，第274頁。社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理協(xié)同之所以擁有強(qiáng)大的公權(quán)力，關(guān)鍵在于治理者具有合法性權(quán)威，以法治方式整合社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的優(yōu)勢(shì)，并在治理過程中嚴(yán)格遵守法治的底線，才能規(guī)避治理權(quán)力失控所帶來的更大社會(huì)危機(jī)。如果社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的協(xié)同失去法治的約束與限制，很容易踐踏法律規(guī)定而被不法者所濫用，導(dǎo)致國家治理權(quán)力失去了應(yīng)有的法治邊界，淪為不法者謀取私利的工具。因此，社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理協(xié)同務(wù)必在法治原則的框架內(nèi)合法地行使國家治理權(quán)力，并以法律形式明確規(guī)定協(xié)同治理的具體內(nèi)容和使用方式。黨的十九大報(bào)告明確提出：國家治理必須“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”③《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)文件匯編》，北京:人民出版社2017年版，第54頁。。因此，國家治理必須利用法律來約束和規(guī)范社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的協(xié)同方式，從而規(guī)避協(xié)同治理權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。西方國家通過頒布相關(guān)法律制度來規(guī)范社會(huì)動(dòng)員，明確限制了社會(huì)動(dòng)員的使用范圍。在應(yīng)對(duì)和處理公共危機(jī)方面，美國建立了非常完善的法律體系，并利用更有針對(duì)性的具體法律明確了公共危機(jī)中社會(huì)動(dòng)員權(quán)力的使用邊界，比如在1976年頒布實(shí)施的全國緊急狀態(tài)法明確了啟動(dòng)緊急狀態(tài)的具體流程、條件、期限以及終止條件等相關(guān)事項(xiàng)，尤其明確規(guī)定了緊急狀態(tài)下如何使用總統(tǒng)權(quán)力，限制了特權(quán)的使用范圍。隨后在1992年又頒布實(shí)施了聯(lián)邦響應(yīng)預(yù)案，并在2004年進(jìn)一步完善了這一預(yù)案，最終出臺(tái)了全國響應(yīng)預(yù)案，2008年再次對(duì)這一預(yù)案進(jìn)行修訂并最終確立了全國響應(yīng)框架，由此明確界定了美國在緊急狀態(tài)下，使用社會(huì)動(dòng)員必須遵循的預(yù)案、保護(hù)、準(zhǔn)備、恢復(fù)等相關(guān)流程。法國在1995年頒布了緊急狀態(tài)法，法律制度重點(diǎn)明確了緊急狀態(tài)下政府如何使用權(quán)利以及公民所需履行的義務(wù)④李菊：《國外突發(fā)事件應(yīng)急法律制度掃描》，《中國人大》2006年第14期，第24頁。。德國同樣高度重視對(duì)社會(huì)動(dòng)員的制度約束，充分利用資源調(diào)動(dòng)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)制度，確保國家、社會(huì)以及個(gè)體等能夠有效參與協(xié)調(diào)動(dòng)員機(jī)制，最大程度上避免某一治理主體陷入權(quán)力失控的險(xiǎn)地。從國外社會(huì)動(dòng)員協(xié)同常態(tài)治理的過程來看，法治原則始終是各種非常規(guī)治理方式的最重要的制度約束，這也是社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理開展協(xié)同對(duì)話的基礎(chǔ)，失去法治底線的國家治理則淪為權(quán)力的“利維坦”，吞噬一切人民對(duì)國家治理現(xiàn)代化的美好想象。法治原則是規(guī)避社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理關(guān)系兩極化的防火墻，它將二者差異沖突納入到國家治理制度可控范圍之內(nèi)，并以具體的程序和條件規(guī)定協(xié)同的范圍和內(nèi)容。以法治視角來看，社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理協(xié)同本質(zhì)上是更高層次的依法治國形態(tài)，它以法治“剃刀”消解社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理在各自治理過程中的弊病，并將法治原則貫徹到國家治理現(xiàn)代化的全過程和全領(lǐng)域。

（三）堅(jiān)持分工協(xié)作原則，恪守合作治理精神

社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理，既不能相互對(duì)抗，也無法代替，二者始終處于復(fù)雜的協(xié)同轉(zhuǎn)化狀態(tài)。這就意味著在現(xiàn)有國家治理的制度框架內(nèi)社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理擁各自有無法取代的位置，同時(shí)又有各自的缺陷而無法獨(dú)立承擔(dān)國家治理的重任，為此需要分工協(xié)作治理國家存在的突出問題。常態(tài)治理的理論來源是馬克斯·韋伯的官僚制理論，該理論認(rèn)為國家治理需要以合理合法的制度為基礎(chǔ)，同時(shí)科層制主導(dǎo)的常態(tài)治理具有權(quán)威性、服從性、理性以及等級(jí)性特征。依據(jù)官僚制理論，非人格化管理相比其他管理模式具有突出的效率優(yōu)勢(shì)，并且符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，是一項(xiàng)有效的國家治理形式①馬克斯·韋伯:《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（上卷），北京:商務(wù)印書館1998年版，第248頁。。20世紀(jì)以來，國家治理嘗試在官僚制度基礎(chǔ)上構(gòu)建新的制度框架，以此推動(dòng)國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化，但官僚科層制主導(dǎo)的常態(tài)治理并非完美無缺。學(xué)術(shù)界始終存在著批判官僚制度的聲音，比如獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的約瑟夫·斯蒂格里茲曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)，官僚制存在著明顯的效率低、創(chuàng)新性不足、教條、僵化以及辦事拖拉等顯著缺陷②約瑟夫·斯蒂格里茲:《政府經(jīng)濟(jì)學(xué)》，曾強(qiáng)，何志雄譯，烏家培，高正琦校，北京:春秋出版社1988年版，第191頁。，但大多數(shù)批判并非否定官僚制的核心原則，而是在原有基礎(chǔ)上改進(jìn)和完善相應(yīng)的組織理論。在國家治理進(jìn)程中，傳統(tǒng)社會(huì)動(dòng)員實(shí)質(zhì)上是對(duì)官僚科層制主導(dǎo)的常態(tài)治理模式的根本顛覆，它利用超常規(guī)戰(zhàn)時(shí)手段打破了官僚制度“按部就班”的程序約束與制度限制，極大地提高了應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)的效率和質(zhì)量。改革開放以來，我國運(yùn)動(dòng)式治理在一定程度上克服了官僚制的缺陷與不足，但卻陷入社會(huì)動(dòng)員轉(zhuǎn)向常態(tài)治理的困境當(dāng)中，國家治理模式的轉(zhuǎn)型并不意味著全盤否定過往的治理經(jīng)驗(yàn)，而是需要在新的制度環(huán)境中重新審視和評(píng)估既往治理模式的有用性及其再次實(shí)踐的可能性。建國以來七十年治理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，社會(huì)動(dòng)員既不能取代常態(tài)治理，也不能用常態(tài)治理取代社會(huì)動(dòng)員，它們都是解決國家治理難題的有效手段，其之所以不能獨(dú)立承擔(dān)國家治理重任，就在于國家治理所面對(duì)的事務(wù)具有常規(guī)性與偶然性雙重屬性，因此某一治理模式不能涵蓋所有國家治理難題。當(dāng)政府亟待解決突發(fā)公共危機(jī)時(shí)，往往利用社會(huì)動(dòng)員方式來彌補(bǔ)常態(tài)治理的缺陷，當(dāng)危機(jī)消失后國家管理則轉(zhuǎn)為常態(tài)治理，因而常態(tài)治理與社會(huì)動(dòng)員共同構(gòu)成國家治理的基本模式。社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的分離或者對(duì)抗，會(huì)使國家深陷反復(fù)治理的惡性循環(huán)，即在群眾運(yùn)動(dòng)與僵化官僚制紛爭(zhēng)中深陷人治陷阱，這顯然背離依法治國的原則。為此，在國家治理體系制度化設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持分工協(xié)作原則，明確社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理的功能定位及適用條件，并本著合作治理的精神妥善處理二者在協(xié)作轉(zhuǎn)化過程中的各種矛盾。

五、結(jié)語

任何國家治理模式的演變發(fā)展，都脫離不了既有的歷史文化傳統(tǒng)的束縛和影響，這既是國家治理現(xiàn)代化無法回避的歷史路徑依賴，也是走向未來需要承擔(dān)起的歷史重任。中國國家治理脫胎于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的戰(zhàn)時(shí)管理體制，其任務(wù)緊迫性和既往成就奠定了社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的國家治理模式，以社會(huì)動(dòng)員方式發(fā)動(dòng)的運(yùn)動(dòng)式治國彰顯既往國家治理制度設(shè)計(jì)缺陷。從社會(huì)動(dòng)員向常態(tài)治理轉(zhuǎn)向是在經(jīng)歷群眾運(yùn)動(dòng)洗禮后的制度本能反應(yīng)，這種轉(zhuǎn)向賦予國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化更多的制度性思考，但問題的關(guān)鍵在于社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理能否共存以及如何共存，這顯示了國家治理模式“轉(zhuǎn)向”的限度和邊界。制度化是社會(huì)動(dòng)員轉(zhuǎn)向的目標(biāo)，也是與常態(tài)治理展開協(xié)同對(duì)話的基礎(chǔ)，必須在同一尺度內(nèi)審視社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理各自的約束條件和行動(dòng)邏輯。改革開放的實(shí)踐表明，社會(huì)動(dòng)員無論如何向常態(tài)治理轉(zhuǎn)向，它既不可能否定自身的合理性，也不能轉(zhuǎn)化為某種常態(tài)治理，而是在轉(zhuǎn)向過程中澄清自身的行動(dòng)邊界和實(shí)踐邏輯。社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理在反復(fù)博弈演化過程中，達(dá)到某種制度性平衡，即二者既不能相互取代，也不能相互分離的相互依存的協(xié)同治理狀態(tài)。嚴(yán)格說來，社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理同屬于國家治理的制度形態(tài)，盡管其表現(xiàn)形態(tài)差異巨大，但其本質(zhì)都是法治原則在國家治理領(lǐng)域的制度化實(shí)踐。社會(huì)動(dòng)員與常態(tài)治理協(xié)同是由國家治理狀況的復(fù)雜性決定的，作為治理手段必須服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的長遠(yuǎn)目標(biāo)，因而二者協(xié)同治理是國家治理的常態(tài)，值得注意的是，協(xié)同并非簡(jiǎn)單的外部銜接，而是法治原則基礎(chǔ)上深層次的治理過程的轉(zhuǎn)化與融合。