《村民委員會組織法》第三十六條第二款的法律適用探析

奚 英，張 偉

隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進以及農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)也在不斷推進，村民自治的各項活動已納入法治軌道，各地村民委員會積極履行職責，充分保障了村民的合法權(quán)益。各地村民委員會在開展活動中，不可避免地會與村民發(fā)生糾紛，發(fā)生糾紛后，村民該如何尋求救濟，村民能否依據(jù)《村民委員會組織法》第三十六條第二款①《村民委員會組織法》第三十六條第二款規(guī)定：“村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正?！钡囊?guī)定向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府請求救濟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民請求的處理是否屬于行政訴訟的受案范圍，以及法院如何審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的答復行為，都成為司法實踐中的難點問題。

一、由“侯某某訴漕湖街道辦事處案”引發(fā)的思考

蘇州市相城區(qū)漕湖街道原倪匯村村民委員會于2015年啟動協(xié)議搬遷工作，2016年5月與侯某某父親簽訂《房屋拆遷安置補償協(xié)議》，對侯某某父親在漕湖街道倪匯村宅基地上的房屋進行了拆除。侯某某不服原倪匯村村民委員會的拆除行為，向漕湖街道辦事處提交《責令改正申請書》，認為根據(jù)侯某某父親、侯某某哥哥、侯某某于2016年3月24日達成的民事調(diào)解書，侯某某對被拆除的三上三下房屋中的一上一下房屋享有所有權(quán)，而原倪匯村村委會在未與侯某某簽訂拆遷補償協(xié)議的情況下就拆除了侯某某的房屋，屬于違法強拆，要求漕湖街道辦事處根據(jù)《村民委員會組織法》第三十六條第二款的規(guī)定，責令原倪匯村村民委員會給予侯某某賠償。漕湖街道辦事處作出《責令改正申請答復書》，認為原倪匯村在簽訂《房屋拆遷安置補償協(xié)議》后對房屋進行的拆除不屬于違法強拆，侯某某與其哥哥、父親簽訂的民事調(diào)解書僅系家庭成員內(nèi)部對財產(chǎn)的分配，不影響《房屋拆遷安置補償協(xié)議》的效力，因此，侯某某的責令改正申請無事實和法律依據(jù)。侯某某不服《責令改正申請答復書》，向蘇州市相城區(qū)人民政府申請行政復議，相城區(qū)人民政府經(jīng)復議后，認為侯某某可基于民事調(diào)解書的約定另行主張自己的份額，維持漕湖街道辦事處作出的《責令改正申請答復書》。侯某某不服漕湖街道辦事處和相城區(qū)人民政府作出的行政行為，向相城區(qū)人民法院提起了行政訴訟。

《村民委員會組織法》第三十六條第二款賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會行使行政監(jiān)督權(quán)的權(quán)力，對保障村民委員會在合法性軌道下行使《村民委員會組織法》賦予的權(quán)力以及維護村民權(quán)利而言，都具有十分重要的意義。本案中，復議機關(guān)并未就侯某某的復議請求是否屬于行政復議的受理范圍進行論述，也未正面回應(yīng)漕湖街道辦事處是否存在不履行法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)，而僅以侯某某可向家庭成員另行主張權(quán)利駁回侯某某的復議請求。在行政訴訟中，侯某某能否依據(jù)此條款對漕湖街道辦事處作出的責令改正答復提起訴訟，以及法院受理案件后如何審查村民委員會不履行法律、法規(guī)規(guī)定義務(wù)的行為，并沒有明確的法律規(guī)定。正如學者所指出“對于責令改正的具體操作程序以及出現(xiàn)拒不改正情況時必要的懲戒措施并無詳細規(guī)定。當出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府錯誤指導、上一級人民政府不履行責令改正職責等情況時，法律上也缺乏相應(yīng)的救濟手段”[1]。因此，有必要對《村民委員會組織法》第三十六條第二款的理解和適用、村民權(quán)利的有效救濟進行學理上的探討。

二、保護規(guī)范理論視野下責令改正答復行為的原告主體資格識別

（一）公法上的利害關(guān)系

侯某某案中，對于侯某某向法院起訴請求撤銷漕湖街道辦事處作出的《責令改正申請答復書》，并責令漕湖街道辦事處責令原倪匯村村民委員會給予其賠償?shù)那闆r，首先應(yīng)解決本案原告主體是否適格的問題?！缎姓V訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！痹摪钢械摹敦熈罡恼暾埓饛蜁冯m然是依據(jù)侯某某的申請作出，但答復的內(nèi)容卻是責令原倪匯村村委會給予侯某某賠償。因此，原倪匯村村委會是漕湖街道辦事處作出責令改正行為的相對人，侯某某實際上是與該行政行為有利害關(guān)系的公民。與行政行為有利害關(guān)系的公民能否提起行政訴訟，隨著《行政訴訟法》的修改以及司法實踐的發(fā)展，有了最新的變化[2]。在2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，利害關(guān)系人是指“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織”，而在2014年修訂的《行政訴訟法》中，利害關(guān)系人是指“其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織”。在法律修訂過程中，利害關(guān)系從“法律上利害關(guān)系”演變?yōu)椤袄﹃P(guān)系”，表明了原告主體資格的放寬，使“利害關(guān)系”成為判定原告主體資格的核心要素[3]。

在劉某明訴張家港市人民政府行政復議案①參見最高人民法院（2017）最高法行申169號行政裁定書。以及聯(lián)立公司訴東城區(qū)政府行政復議案中②參見最高人民法院（2019）最高法行申293號行政裁定書。，最高人民法院以保護規(guī)范理論為基礎(chǔ)對利害關(guān)系作了全新闡釋。最高人民法院認為“利害關(guān)系”應(yīng)限于法律上的利害關(guān)系，不包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織。同時，行政訴訟乃公法上之訴訟，法律上的利害關(guān)系，一般也僅指公法上的利害關(guān)系，不包括私法上的利害關(guān)系。具體到侯某某案，判定侯某某是否具有原告主體資格，首先應(yīng)當認定侯某某與被訴《責令改正申請答復書》是否具有公法上的利害關(guān)系。漕湖街道辦事處作出的責令改正答復雖有可能影響到侯某某拆遷補償利益的實現(xiàn)，但原倪匯村村民委員會與曹某某因協(xié)議拆遷產(chǎn)生的拆遷補償利益糾紛，在沒有證據(jù)表明原倪匯村村民委員會是受行政機關(guān)委托而從事協(xié)議拆遷之前，應(yīng)當認定其糾紛屬于平等主體之間的民事權(quán)益糾紛。因而，侯某某與漕湖街道辦事處作出的責令改正答復行為只具有私法上的利害關(guān)系。而行政訴訟乃公法之訴訟，法律上的利害關(guān)系一般僅指公法上的利害關(guān)系，私法上的利害關(guān)系不構(gòu)成侯某某享有本案原告主體資格的條件。

雖然侯某某與責令改正答復行為只具有私法上的利害關(guān)系，但也不必然導致侯某某喪失本案的原告主體資格。若侯某某私法上的權(quán)益是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出責令改正答復行為時必須考慮的因素，則仍然應(yīng)當承認侯某某的原告主體資格。在界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出決定必須考慮的因素時，正如最高人民法院在劉某明訴張家港市人民政府行政復議案中所表明的，對行政實體法某一法條保護權(quán)益范圍的界定，不宜單純以法條規(guī)定的文意為限，而應(yīng)當根據(jù)整部法律體系進行判斷，避免“只見樹木不見森林”①參見最高人民法院（2017）最高法行申169號行政裁定書。。從立法目的來看，《村民委員會組織法》第三十六條第二款僅是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的行政監(jiān)督權(quán)，是在村民委員會職權(quán)不及之處或者不依法履行法律、法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)時介入，以最大限度地保持村民自治的獨立性。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依據(jù)本條規(guī)定責令村委會履行法定義務(wù)時需考慮村民的權(quán)益，則村民委員會履行的法定義務(wù)應(yīng)當有對應(yīng)村民的權(quán)利。而《村民委員會組織法》第三十六條第二款中的法定義務(wù)只是村民委員會應(yīng)當履行的單方面義務(wù)，如村務(wù)公開的法定義務(wù)、制作村務(wù)檔案的法定義務(wù)、協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作的法定義務(wù)、退還違法收取資金的法定義務(wù)、履行協(xié)助計劃生育管理的義務(wù)等?？梢钥闯?，這些村民委員會應(yīng)當履行的法定義務(wù)不對應(yīng)村民的權(quán)利。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在作出責令改正答復行為時，只需要考慮村民委員會是否履行了應(yīng)盡的單方義務(wù)，而不需要考慮對村民個體權(quán)益的特殊保護。

（二）與行政行為合法性審查原則相契合

適用保護規(guī)范理論作為判定侯某某是否具有原告主體資格的重要標準，還應(yīng)當與行政行為合法性審查原則相契合。正如最高人民法院在劉某明訴張家港市人民政府行政復議案中所提到的，如果原告訴請保護的權(quán)益不是行政機關(guān)在作出行政行為時必須考慮的因素，即使法院認可原告的主體資格，在對行政行為的實體方面進行合法性審查時，仍然不會將行政機關(guān)未考慮原告訴請保護的權(quán)益作為判斷行政行為違法的標準，原告的訴請仍得不到支持，原告的起訴也沒有必要性。在侯某某案中，漕湖街道辦事處依據(jù)侯某某的申請，對原倪匯村村委會是否存在不履行法律、法規(guī)規(guī)定義務(wù)的情形進行了調(diào)查，在此基礎(chǔ)上作出了《責令改正申請答復書》，漕湖街道辦事處已按照《村民委員會組織法》第三十六條第二款的規(guī)定，履行了相應(yīng)的行政監(jiān)督義務(wù)。至于《責令改正答復書》的內(nèi)容是否合法，仍需以《村民委員會組織法》第三十六條第二款以外的法律、法規(guī)為依據(jù)，判斷村民委員會在協(xié)議搬遷中應(yīng)履行的法律、法規(guī)義務(wù)，或者村民在協(xié)議搬遷中享有的法律法規(guī)賦予的權(quán)利。考察《村民委員會組織法》《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)，并無村民委員會在協(xié)議搬遷中的法定義務(wù)，也無村民在協(xié)議搬遷中的法定權(quán)利。

因此，漕湖街道辦事處在作出責令改正答復時所依據(jù)的行政實體法除《村民委員會組織法》第三十六條第二款以外，并無其他可作為行政行為依據(jù)的法律法規(guī)。而行政機關(guān)在作出行政行為時必須有明確的法律依據(jù)，否則，將被法院判決撤銷或違法。因此，侯某某的訴請與漕湖街道辦事處的責令改正答復行為不具有法律上的利害關(guān)系，侯某某不具有原告主體資格，這與現(xiàn)行行政訴訟對行政行為合法性審查的原則相契合。更進一步地分析，即使被訴責令改正答復行為被法院給予否定性評價，侯某某也僅享有反射性的利益，而非法律上的直接權(quán)益。侯某某與原倪匯村村委會之間的民事權(quán)益糾紛可通過雙方之間的民事訴訟解決。

（三）主觀訴訟的理念

判斷侯某某是否具備原告主體資格，還應(yīng)當符合主觀訴訟的理念。行政訴訟的立法宗旨在于保障公民權(quán)利，監(jiān)督公權(quán)力的行使。通過適格原告的起訴，可以糾正行政機關(guān)的違法行為，從而使公民的合法權(quán)利得到保護，行政機關(guān)能夠依法行政，表現(xiàn)出主觀為自己、客觀為他人的訴訟樣態(tài)。但囿于司法資源的有限性，顯然不能將原告的主體資格無限擴大，不能將行政訴訟變?yōu)楣嬖V訟。因此，適格原告的起訴應(yīng)當符合主觀訴訟的理念。

具體到《村民委員會組織法》第三十六條第二款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會不履行法律法規(guī)規(guī)定義務(wù)作出的責令改正決定，既可基于在自身履職過程中發(fā)現(xiàn)的違法線索而主動作出，也可依據(jù)自身權(quán)益受侵害的村民投訴而作出，或者與自身權(quán)益不相關(guān)的其他村民舉報而作出。侯某某以自身權(quán)益受到侵害為由向街道辦事處申請責令改正村委會的不法行為，其實質(zhì)是公民針對村委會的不法行為向行政機關(guān)投訴舉報，請求行政機關(guān)給予處分的行為，與消費者權(quán)益保護、環(huán)境污染、價格違法等領(lǐng)域的投訴舉報并無不同。司法實踐中，法院以自身合法權(quán)益是否被侵害為標準將投訴舉報人分為“私益舉報人”和“公益舉報人”，“私益舉報人”屬于適格原告[4]。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的若干問題解釋》（以下簡稱《適用解釋》）的規(guī)定，“為維護自身合法權(quán)益向行政機關(guān)投訴，具有處理投訴職責的行政機關(guān)作出或者未作出處理的”屬于利害關(guān)系人，侯某某是否屬于適格原告，應(yīng)當符合“自身合法權(quán)益被侵害”，才能滿足“私益舉報人”的條件。如前所述，“自身合法權(quán)益”應(yīng)當是在行政法律體系內(nèi)的合法權(quán)益，具有行政法上的請求權(quán)基礎(chǔ)。侯某某享有的房屋搬遷補償利益屬于民事權(quán)益，而《土地管理法》《村民委員會組織法》中并無協(xié)議搬遷中被搬遷人權(quán)益的規(guī)定，侯某某的權(quán)益不屬于《適用解釋》中的合法權(quán)益，不符合“私益舉報人”的條件。

《村民委員會組織法》第三十六條第二款并非賦予投訴舉報人主觀權(quán)利,而是僅作為“特定法律技術(shù)”的權(quán)利[5]，即通過村民投訴舉報權(quán)的行使推動行政機關(guān)啟動執(zhí)法程序，目的在于監(jiān)督村民委員會依法行使法律賦予的權(quán)力，并通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政監(jiān)督權(quán)的行使，最大程度地維護公共利益。即使村民通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責令改正行為，獲得了一定的利益，也僅僅是反射利益，而非法律上的利益。

三、司法實務(wù)中原告主體資格認定的裁判規(guī)則

在保護規(guī)范理論視野下，僅僅依據(jù)《村民委員會組織法》第三十六條第二款，村民并不具有適格的原告主體資格。司法裁判實務(wù)中，法院并未以保護規(guī)范理論作為裁判的依據(jù)，對村民原告主體資格的認識并不統(tǒng)一，有些法官以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會的監(jiān)督屬于內(nèi)部管理行為為由駁回起訴，有些法官以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會屬于行政指導為由駁回原告起訴。而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府未對村民的責令改正申請進行答復的行為，現(xiàn)行的司法裁判普遍承認村民具有原告主體資格。

（一）內(nèi)部管理行為的司法裁判

有些法官認為《村民委員會組織法》第三十六條第二款賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政監(jiān)督權(quán)，是一種內(nèi)部的管理行為，不對外發(fā)生法律效力。這種認知實質(zhì)上是把村委會設(shè)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的下屬機構(gòu)，兩者是上下級的領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。因此，當上級機關(guān)責令下級機關(guān)改正時，就屬于內(nèi)部管理行為，而不對外發(fā)生法律效力。這明顯違背了《村民委員會組織法》關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會的指導和被指導的關(guān)系，以及村民委員會作為自治組織的主體地位。例如，在曹某義與臨淄區(qū)人民政府辛店街道辦事處、臨淄區(qū)人民政府不履行法定職責一案中①參見淄博市臨淄區(qū)人民法院（2018）魯0305行初207號行政裁定書。，臨淄區(qū)人民法院認為村民委員會不及時公布應(yīng)當公布的事項或公布內(nèi)容不真實的，即村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)時，有關(guān)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當負責調(diào)查核實、責令公布。這種調(diào)查核實、責令公布和責令限期改正是一種內(nèi)部管理行為，并不直接設(shè)定當事人新的權(quán)利義務(wù)，不會直接對當事人的權(quán)益產(chǎn)生實際影響，不屬于司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督審查范圍，裁定駁回曹某義的起訴。

在陳某全與漳浦縣深土鎮(zhèn)人民政府行政侵權(quán)一案中②參見漳州市薌城區(qū)人民法院（2018）閩0602行初119號行政裁定書。，漳州市薌城區(qū)人民法院認為，漳浦縣深土鎮(zhèn)人民政府責令深土鎮(zhèn)南境村委會解除與陳某全簽訂的土地租賃協(xié)議是履行監(jiān)督職責，該行為并不產(chǎn)生外部法律效力。根據(jù)《適用解釋》的規(guī)定，行政機關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

（二）行政指導行為的司法裁判

有些法官認為《村民委員會組織法》第三十六條第二款實際上體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會之間指導和被指導的關(guān)系，即《村民委員會組織法》第五條規(guī)定的“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”，第三十六條第二款則是第五條的具體表現(xiàn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會作出的責令改正行為是行政指導行為，不具有強制執(zhí)行力，不對村民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，不具有可訴性。

在魏某潤、歐某輝、袁某偉等人與中山市古鎮(zhèn)鎮(zhèn)人民政府履行法定職責案中③參見中山市第一人民法院（2018）粵2071行初1371號行政裁定書。，魏某潤、歐某輝、袁某偉等五人向海州村委會要求公開涉案村務(wù)信息未果，遂申請古鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府責令海州村委會予以公開。中山市第一人民法院認為魏某潤、歐某輝、袁某偉等五人申請事務(wù)屬于政府行政指導范圍的事項，古鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府對海州村委會村務(wù)信息公開工作進行指導的行政行為，對村民的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響。因此，魏某潤、歐某輝、袁某偉等五人對古鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府提起的本案訴訟，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，裁定駁回魏某潤等五人的起訴。

（三）具備原告主體資格的司法裁判

若村民依據(jù)《村民委員會組織法》第三十六條第二款向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提交責令改正申請書，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府未予答復的，現(xiàn)行的司法裁判以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會的行政監(jiān)督權(quán)是其法定職責為由，普遍認可村民具備適格的原告主體資格。在胡某臣與玉田縣林西鎮(zhèn)人民政府未履行監(jiān)督職責一案中①參見玉田縣人民法院（2018）冀0229行初78號行政判決書。，玉田縣人民法院認為根據(jù)《村民委員會組織法》第三十六條第二款的規(guī)定，胡某臣向玉田縣林西鎮(zhèn)人民政府提出書面監(jiān)督、責令改正黃土坎村村民委員會違法行為的申請，玉田縣林西鎮(zhèn)人民政府應(yīng)在核實情況后給予胡某臣相關(guān)答復，判決玉田縣林西鎮(zhèn)人民政府在法定期限內(nèi)對胡某臣責令改正的書面申請給予答復。

在鄭某宏、鄭某軍、馬某麗等八人與新鄭市龍湖鎮(zhèn)人民政府不履行法定職責一案中②參見鄭州市惠濟區(qū)人民法院（2018）豫01行終867號行政判決書。，鄭州市惠濟區(qū)人民法院認為新鄭市龍湖鎮(zhèn)人民政府作為鎮(zhèn)級人民政府，有對轄區(qū)內(nèi)村民組織作出的決定是否與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸，是否侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容進行監(jiān)督、責令改正的職責。新鄭市龍湖鎮(zhèn)人民政府在收到鄭某宏、鄭某軍、馬某麗等人郵寄的《責令改正申請書》后，未進行答復，屬于行政不作為，判決新鄭市龍湖鎮(zhèn)人民政府依法作出責令改正處理的決定。

四、責令改正答復行為實體審理的裁判規(guī)則

認可村民的原告主體資格后，如何在實體層面上審理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的責令改正答復行為，在現(xiàn)行的司法裁判中形成了不同的裁判規(guī)則。

（一）認定程序性監(jiān)督義務(wù)的司法裁判

有些法院在受理案件后，認為《村民委員會組織法》第三十六條第二款未明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在行使行政監(jiān)督權(quán)過程中的調(diào)查、強制執(zhí)行等權(quán)力，也未規(guī)定職權(quán)實施過程的程序性要求、責令改正的具體方式與未改正的法律后果。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對于村委會的監(jiān)督應(yīng)當是程序性的，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在調(diào)查后給予村民相應(yīng)的答復，就視為履行了監(jiān)督義務(wù)。

在解某升與萊西市水集街道辦事處不履行法定職責一案中③參見山東省萊西市人民法院（2018）魯0285行初40號行政判決書。，萊西市人民法院認為根據(jù)《村民委員會組織法》第二條、第五條第一款、第三十六條第二款的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具有責令村民委員會改正不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的職責，但不能干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。水集街道辦事處對譚店村村委會是否履行相應(yīng)自治程序負有監(jiān)督職責，而這種監(jiān)督屬于程序性監(jiān)督。在陳某華、胡某鐲與千祥鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府不履行監(jiān)督法律職責一案中④參見金華市婺城區(qū)人民法院（2018）浙0702行初181號行政判決書。，金華市婺城區(qū)人民法院認為千祥鎮(zhèn)人民政府經(jīng)調(diào)查后，沒有發(fā)現(xiàn)第三人千南村村民委員會存在違反法律、法規(guī)規(guī)定義務(wù)的行為，并向陳某華、胡某鐲作出答復，應(yīng)視為已履行監(jiān)督義務(wù)。在韓某連與濟南市市中區(qū)人民政府七賢街道辦事處不履行法定職責一案中⑤參見濟南市市中區(qū)人民法院（2015）市行初字第202號行政判決書。，濟南市市中區(qū)人民法院認為七賢街道辦事處對于第三人九曲村村委會在實施具體自治事務(wù)過程中的監(jiān)督應(yīng)當是程序性的，就本案而言主要監(jiān)督九曲村村委會在確定村民待遇的具體事項中有無按照自治要求進行相應(yīng)的表決，并無權(quán)力對其自治范圍的具體事務(wù)直接進行監(jiān)督管理。

（二）認定“法律、法規(guī)規(guī)定義務(wù)”的司法裁判

也有的法院并不認可《村民委員會組織法》第三十六條第二款只是賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會的程序性監(jiān)督義務(wù)，他們以《村民委員會組織法》第三十六條第二款中的“法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)”作為審理重點，將村委會與村民之間因協(xié)議產(chǎn)生的義務(wù)、地方規(guī)范性文件規(guī)定的村委會義務(wù)、國務(wù)院規(guī)范性文件確定的村委會義務(wù)排除在外。

在權(quán)某明、曾某云、陳某珍等人與重慶市沙坪壩區(qū)覃家崗街道辦事處行政回復及重慶市沙坪壩區(qū)人民政府行政復議一案中①參見重慶市第一中級人民法院（2018）渝01行初445號行政判決書。，重慶市第一中級人民法院認為該案并不涉及村委會法定義務(wù)的履行問題，實則為村委會作為民事主體與合同相對方徐某某簽訂關(guān)于集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同的履行問題，不屬于《村民委員會組織法》第三十六條第二款所指代的“村委會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)”的情形。

在李某勛與湯陰縣伏道鎮(zhèn)人民政府及第三人湯陰縣伏道鎮(zhèn)東官莊村村民委員會履行法定職責一案中②參見河南省安陽市中級人民法院（2018）豫05行終269號行政判決書。，河南省安陽市中級人民法院認為村民委員會屬于群眾自治組織并非行政機關(guān)，其作為發(fā)包方與承包方簽訂農(nóng)村土地承包合同的行為系民事法律行為，雙方之間由此產(chǎn)生的關(guān)系系民事法律關(guān)系，不屬于《村民委員會組織法》第三十六條第二款規(guī)定的可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責令改正的村民委員會應(yīng)當履行的法定義務(wù)范圍。

在高某與海寧市許村鎮(zhèn)人民政府、海寧市人民政府，第三人海寧市許村鎮(zhèn)勝利村村民委員會不履行法定職責及行政復議一案中③參見海鹽縣人民法院（2019）浙0424行初98號行政判決書。，海鹽縣人民法院認為，雖然《嘉興市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)嘉興市戶口遷移若干規(guī)定（試行）的通知》第十三條規(guī)定了村民委員會的義務(wù)，但該通知依法不屬于法律、法規(guī)的范疇，不能因此認定村委會具有法定的村民分戶登記義務(wù)或職責。

在卓某毅與樂清市淡溪鎮(zhèn)人民政府不履行其他法定職責一案中④參見浙江省溫州市中級人民法院（2018）浙03行終356號行政判決書。，溫州市中級人民法院認為《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部公安部關(guān)于規(guī)范村民委員會印章制發(fā)使用和管理工作意見的通知》屬于國務(wù)院規(guī)范性文件，并非行政法規(guī)，且現(xiàn)行法律、行政法規(guī)及浙江省地方性法規(guī)沒有對村民委員會管理和使用印章作出具體規(guī)定，故村民委員會沒有按照該通知的規(guī)定管理和使用印章，不屬于《村民委員會組織法》第三十六條第二款規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履行對村民委員會責令改正的職責依據(jù)。

五、結(jié)語

通過對上述司法裁判的分析，筆者認為，村民依據(jù)《村民委員會組織法》第三十六條第二款向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申請責令改正村委會的不法行為時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)予受理，并作出答復。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依據(jù)《村民委員會組織法》第三十六條第二款行使行政監(jiān)督權(quán)，并非基于上下級的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系而作出的內(nèi)部管理行為，也非基于《村民委員會組織法》第五條規(guī)定的行政指導關(guān)系，而是行政機關(guān)對自治組織的行政監(jiān)督法律關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政監(jiān)督權(quán)，是其法定職責，并對外產(chǎn)生法律效力，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不予答復的行為，法院應(yīng)予受理。但也要認識到《村民委員會組織法》第三十六條第二款只是賦予村民類似消費者權(quán)益保護、環(huán)境污染等領(lǐng)域的投訴舉報權(quán)，這種投訴舉報權(quán)僅是作為“特定法律技術(shù)”的權(quán)利，是通過賦予村民投訴舉報權(quán)推動行政機關(guān)啟動行政執(zhí)法程序，使村委會應(yīng)當履行法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)得到履行。

人民法院在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責令改正答復內(nèi)容進行合法性審查時，應(yīng)當建立起如下裁判規(guī)則：若村民申請責令改正村委會的不法行為的法律依據(jù)僅僅為《村民委員會組織法》第三十六條第二款，則法院應(yīng)當適用保護規(guī)范理論，對村民的起訴是否與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的責令改正答復行為具有公法上的利害關(guān)系，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責令改正答復行為進行實體審查，具體審查是否與行政行為合法性審查原則相契合，以及是否符合主觀訴訟的理念。在綜合以上三個方面的考慮后，確定村民的起訴是否符合法定條件。

若村民的起訴不僅有《村民委員會組織法》第三十六條第二款為依據(jù)，還有其他具體的法律法規(guī)依據(jù)，人民法院應(yīng)當對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的責令改正答復行為進行實體性審理。審理的規(guī)則為尋找法律、法規(guī)規(guī)定的村民委員會的法定義務(wù)，確定村民委員會的法定義務(wù)不包括規(guī)范性文件確定的村民委員會的義務(wù)，以及村民委員會與村民之間的合同義務(wù)。另外，人民法院不能僅以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會的監(jiān)督權(quán)屬于程序性監(jiān)督為由駁回村民的訴訟請求。