基層公安機關職責同構問題研究

郎 悅，陳書帆

一、職責同構問題的提出

2005年，朱光磊教授在一篇題為《“職責同構”批判》的文章中首次提出“職責同構”的概念，并引起了各界學者對于職責同構問題的爭先討論。對于職責同構的概念，朱光磊教授指出：“職責同構是指不同層級的政府在縱向職能、職責和機構設置上的高度統(tǒng)一、一致?！盵1]最初是用來表述在黨政機構的各級政府間組織機構設置與職能配置的上下一致的狀態(tài)，具體來講是指從中央到地方的每一級政府都具有相同的職能，管理相同的事務，并且在機構設置上呈現(xiàn)出“上下對口”的模式。長期以來，“同構”式的職責配置模式，是中國縱向政府機構設置和職責配置的一般特征。公安機關作為政府職責體系中不可缺少的組成部分，也將“職責同構”形態(tài)作為縱向職責體系的總特點。簡單來說就是中央和地方公安機關、上級和下級公安機關在機構設置和職能配置方面基本一致。

中共十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》中提出：“以推動黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機構設置，優(yōu)化職能配置......積極構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系”[2]，明確國家機構改革要從機構設置和職責配置等方面入手，構建政府職能體系，理順府際關系。而公安機關職責體系改革則是黨和國家機構改革的重要一環(huán)。2019年習近平總書記在全國公安工作會議上明確提出：“把新時代公安改革向縱深推進……加快構建職能科學、事權清晰、指揮順暢、運行高效的公安機關機構職能體系……要深化同機構改革配套的相關政策制度改革，優(yōu)化職能配置、機構設置、力量資源配置，加強機構人員職能整合、業(yè)務工作融合、機制流程銜接”[3]，明確以優(yōu)化職能、機構配置為著力點，以改革職能體系為核心，理順縱向間職責體系的思路。然而從公安改革的實踐來看，職責同構制度是推進全面深化公安改革的根本性問題，是關系公安工作整體全局的首要問題，是公安機關體制機制改革進程中需要攻克的一大難題。

二、職責同構制度的歷史必然性與制度優(yōu)越性

公安機關職責同構制度的產(chǎn)生與發(fā)展是與特定歷史時期的政治經(jīng)濟環(huán)境以及社會形勢等相適應的，對于保衛(wèi)國家安全、維護社會秩序、保障警務活動順利進行、確保公安機關組織隊伍的建設等發(fā)揮了積極而有效的作用。

（一）歷史必然性

早在中華人民共和國成立之前，職責同構制度在我黨內(nèi)部已初見雛形。1931年，中華蘇維埃政權在江西瑞金組織建立了國家政治保衛(wèi)局，這是中國歷史上第一個工農(nóng)民主政權的公安保衛(wèi)機關。國家政治保衛(wèi)局沿用蘇聯(lián)的領導管理體制，采取了垂直管理模式，而且政治保衛(wèi)機關的設置一律嚴格要求上下對口[4]。這種垂直領導體制在當時使得縱向間“條條”管理模式發(fā)揮了最大化的作用。中華人民共和國成立后，公安機關機構設置深受國家政治保衛(wèi)局垂直管理體制的影響，將這種模式沿用了下來，形成了從中央到地方的各級公安機關，慢慢演變成為公安機關職責同構制度。一直到2003年第20次全國公安工作會議，仍然在重申和執(zhí)行這一制度。

在計劃經(jīng)濟時期，各級政府壟斷和分配著社會資源，統(tǒng)領著社會生活的各個方面，政府成為全能型的政府。與此同時，在我國行政體制內(nèi)部，縱向間“條條”的關系愈發(fā)凸顯，中央政府采取對地方政府絕對領導的方式，中央在行政事務中發(fā)揮著主導作用，為了更加方便指導地方政府開展工作，垂直分配資源，要求地方政府按照中央的部門部署來“對口”設置其組織機構和職能部門，職能和權力配置也因此而上下對口,社會管理的各個領域全部實行了職責同構的運行方式。這就促成了改革開放之后仍長期存在的上下對口、職責同構的運行模式進一步成型、完善。

（二）制度優(yōu)越性

中華人民共和國成立后70多年的公安實踐顯示，職責同構體制的制度優(yōu)勢主要體現(xiàn)在維護社會的有序管理以及公安政策的上傳下達和具體執(zhí)行方面。

1958年前后，我國曾出現(xiàn)過社會管理短暫無序的情況，過分強調(diào)地方分權與當時加強權力集中化的計劃經(jīng)濟背道而馳，“塊塊”為主的權力分配制度不可能在計劃經(jīng)濟的體制下實現(xiàn)共同發(fā)展。于是，面對嚴峻的政治經(jīng)濟局勢，穩(wěn)定政權發(fā)展經(jīng)濟成為恢復社會秩序的第一要義，職責同構制度成為經(jīng)濟政治發(fā)展的制度性保障。職責同構制度推動了“全能型”政府體系的構建，有效地幫助當時政府度過嚴重的社會政治與經(jīng)濟危機。

公安機關作為政府機構的重要組成部門，為了保障政權穩(wěn)固和維護社會秩序，深受黨政機關的影響，其職責同構的理念與方式使公安機關也相應形成了全能公安思維——凡是涉及公共安全方面的事務均由公安機關負責，大包大攬，一抓到底，集中統(tǒng)一。職責同構制度既確保了公安機關上下級間政令的暢通，又有效提高公安政策具體執(zhí)行的效率，大大解決了公安系統(tǒng)內(nèi)部警令傳遞與執(zhí)行不暢通的問題。

三、職責同構制度面臨的困境

2019年，習近平總書記在全國公安工作會議上明確指出，公安機關和廣大公安民警要履行好黨和人民賦予的新時代職責使命，使人民群眾的安全感、幸福感更加充實、更有保障[3]。公安機關和公安民警理應不斷革新自己的警務理念和思維。但由于我國現(xiàn)存的這種“上下對口”的機構設置方式，使得基層公安機關的許多部門缺乏實質(zhì)事務，導致公安機關內(nèi)部縱向間各層級的領導職務過多，不能很好地利用警力資源，在具體的警務實踐中問題不少。

（一）條塊矛盾尖銳，機構設置不合理

“統(tǒng)一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主”是我國現(xiàn)行的公安管理體制。在這一體制下，條塊關系是影響公安工作的結構性關系。在具體的公安實踐中，既要遵循“條條”關系的上令下從，又要強調(diào)地方“塊塊”關系的組織領導。但是在現(xiàn)行的職責同構制度下，條塊矛盾的困擾卻始終存在于公安機關內(nèi)，即在機構設置上，高度強調(diào)“上下對口”，忽視各級公安機關所應承擔具體職能的基礎作用。這就導致了上級公安機關設置的一些虛務部門，使部分下級公安機關脫離警務實際。放眼全國，公安部之下各個層級的公安機關都會相應地設置若干相同職能的部門。每一級公安機關機構設置的高度同構，必然會導致地方公安機關機構數(shù)量過于龐大，更是在基層公安機關造成了“麻雀雖小，五臟俱全”但有些機構淪為擺設的尷尬局面。機構數(shù)量不斷增加，要想使其順利運行，必然會相應地增加人員和編制，容易造成權力的濫用和公共人力資源的浪費。

（二）職責交叉重疊，權責劃分不規(guī)范

我國公安機關在“統(tǒng)一領導，分級管理”的領導體制下對公安工作進行管理，每一級公安機關的權力和職責大致是相同的，下級公安機關與上級公安機關的職能配置基本一致。每一級公安機關都要管理“所有的事情”，上級公安機關管什么，相應地也會要求其下級管理相應范圍內(nèi)的事務，這在很大程度上導致了上下級間的職責混淆，使得每一級公安機關對一些工作不該管、管不了、最后還管不好。

表現(xiàn)在具體的公安工作中，則是上級公安機關領導決策，下級公安機關負責執(zhí)行；上級公安機關擔子重，下級公安機關責任大。職責同構制度導致上下級間職責不清，權限和責任不能合理劃分。有時為了功績，各個職能部門互相封閉消息、互相爭功；同時可能造成為了逃避責任互相推諉等。此種現(xiàn)象影響了我國公安部門的執(zhí)法效率和速度。

（三）街道見警率低，基層警力嚴重不足

見警率，就是在街道上巡邏的警察的人數(shù)占比。所謂“警力”，是將公安機關內(nèi)部所配備的全部公安民警，運用各種裝備和資源對其進行訓練和輔助，形成的綜合性的警察戰(zhàn)斗力[5]?；鶎庸矙C關的警力受社會治安高度影響。當前，社會治安形勢依然需要嚴管，犯罪形勢趨向智能化，治安和刑事案件、突發(fā)事件仍處于高發(fā)狀態(tài)。但環(huán)顧我們城市和農(nóng)村的各大街道，白天的時候很少能看見警察在街道上巡邏，盜竊案件高發(fā)的晚上和具有監(jiān)控死角的地點也是少見。雖然提高見警率是各級領導一直要求的，但是目前來看，機關內(nèi)部占用了過多的警力，分配到基層的警力嚴重不足，而在基層派出所的民警們的工作方式依然擺脫不了“柜臺式”辦公的束縛，導致民警的工作重心放在等群眾有困難了主動來找警察，而不是自己主動走在街道上巡邏。

（四）法律制度不健全

在《人民警察法》中，主要涉及警察法定職責的有14項，這些職責范圍劃分不夠清晰，而且各層級機關的職能并沒有相應的法律保障。但是在現(xiàn)代警務實踐中，“有困難找警察”的慣性思維已經(jīng)深入到群眾的生活中，類似“家里寵物丟了、鑰匙丟了進不去家”等的報警電話占據(jù)了“110”報警服務中心很大的比例。由此，基層民警做的事常常超出了法定的職責范圍，耗費了大量的警力資源。隨著現(xiàn)代社會暴露出來的問題增加，公安機關在遇到某些特定的問題時，一般會組織特定的機構或臨時機構代辦，如環(huán)保警察、食藥偵警察等。長此以往，沒有相關法律加以約束，行業(yè)越多，設置的警種越多，各警種間不能有效銜接，依然會導致公安機關之間互相推諉扯皮，辦事效率低。

四、職責同構出現(xiàn)問題的原因分析

（一）經(jīng)濟體制不同導致公安機關職能要求差異大

在計劃經(jīng)濟體制或以其為主體的體制下，“全能型”政府體系的構建促使公安機關“全能思維”的產(chǎn)生，即公安機關全面負責涉及公共安全的事物，并集中管理、一管到底。中華人民共和國成立初期，鞏固政權為第一要務，為了控制地方分權，在中央和地方分設各級公安機關，上級公安機關為了加強對下級公安機關的領導，有效發(fā)揮公安指揮權，要求其設置與上級公安機關相同的職能部門，以加強黨和政府對政權的集中治理以及對社會秩序的有效管理。但隨著時代的發(fā)展，我國的經(jīng)濟體制從計劃改為市場配置資源為主，計劃經(jīng)濟的全能公安與市場經(jīng)濟的有限公安、責任公安的矛盾開始呈現(xiàn)，公安機關職能過于寬泛，職責不清、權限不清、辦事效率不高，造成了公安機關上下各級之間關系與職責的不明晰。這種公安管理體制越來越成為制約我國公安工作發(fā)展的瓶頸。

（二）機構設置不規(guī)范導致層級職能混淆

在現(xiàn)行的職責同構制度下，公安機關內(nèi)部機構設置龐雜、各警種職責交叉、上下層公安機關指揮不夠順暢。在中央層面，公安部屬機關歷經(jīng)多次結構性改革，在1998年后設置有27個局級單位；著眼于縣級公安機關，其配置的機構和領導職位數(shù)量與20世紀80年代初期相比增加了一倍多，各部門間的職責也是互相交疊，有些地方甚至出現(xiàn)了機構間隨意撤銷和合并的情況[6]。如果某地發(fā)生了一起突發(fā)事件，省、市、縣三級公安機關都有權到場了解情況，但是對事件的具體處置方案卻難以制定，這就說明了在具體的警務實踐中，由于這種機構設置的方式，導致各層級間上級公安機關對下級公安機關的工作要求過于相同，地方公安機關缺少對實踐處置的自主權。

（三）法律規(guī)定不合理

我國公安機關的組織結構設置由《公安機關組織管理條例》進行規(guī)定。根據(jù)該《條例》規(guī)定，在設區(qū)的市中，市公安局、區(qū)公安分局和基層派出所分別對所管轄的行政區(qū)域負責，市公安局對本市的公安工作負總責，但是并未對這三級公安機關內(nèi)設置部門的情況進行限定。在實際工作中，按照這種上下對口，一事一部的設置模式，區(qū)公安分局就要設置與上級相對應的數(shù)個職能部門。雖然公安部曾經(jīng)強調(diào)縱向間的機構設置不需要上下絕對一致，但是下級公安機關為了保障和上級公安機關警令傳遞和送達的順暢，經(jīng)常會不考慮實際情況設置職能部門，這就導致職權分散、交叉、重復的現(xiàn)象愈演愈烈。

五、打破職責同構的對策分析

（一）機構改革推行“適度異構性”

黨和政府現(xiàn)階段進行改革的主要任務，是對政府間職能和職責進行重新配置，將職能相同或相近組織機構進行合并調(diào)整，撤銷職責交叉、辦事效率低下的機構，避免部門間職責分工過細、工作中相互推諉，通過對現(xiàn)有部門機構的整合調(diào)整、重新設置，形成科學合理、精干高效的管理體系[7]。為了適應中央和地方政府改革的趨勢，針對公安體系內(nèi)職責同構制度的改革，公安機關亟待進行有別于計劃經(jīng)濟體制下的“職責同構”的改革，打破高度相同的機構設置和職能配置方式，實現(xiàn)組織領導體系的適度異構，也就是在國家相關法律法規(guī)的范圍內(nèi)，許可當?shù)毓矙C關根據(jù)實際情況、經(jīng)濟條件等特征，將內(nèi)部組織機構進行整合，通過公安機關的機構改革，實行科學高效的有異于公安部或上級公安機關的管理體制。

（二）落實警力下沉政策，提高見警率

何為警力是指在公安機關內(nèi)部各層級間的警察人力資源配置上，將上級公安機關的警力調(diào)派到基層公安機關，以緩解基層公安機關警力不足的困境[8]。從現(xiàn)代社會警務改革的發(fā)展趨勢來看，讓警察走進社區(qū)、接觸群眾，是大多數(shù)國家采取的做法。但我國與之相比較，警力資源有限，我國現(xiàn)有的警察資源和配置方法與轉型期的社會安全形勢和對警察資源的巨大需求不相適應，短期內(nèi)大幅度增加警力很難實現(xiàn)，那么對現(xiàn)有警力的優(yōu)化配置就顯得格外重要。因此，要想真正做到對所管的轄區(qū)負責，那么提高見警率就不能只是一個數(shù)據(jù)，要真正做到將民警部署在各個街道，深入開展社區(qū)警務，讓警察到群眾中去，與群眾一起進行預防和打擊治安和刑事等犯罪，提高群眾的滿意度和幸福感。

（三）完善行政審批服務流程

在保證基層民警數(shù)量有效增長的同時，轄區(qū)內(nèi)警務工作的增速卻遠遠超過了警力配置的速度。那么在公安工作中，進一步完善行政審批服務、縮短民警工作流程是重中之重。

首先，公安機關可以將出入境、車輛等具有審批性質(zhì)的部門進行集中、合并、撤銷，按照地域設置一個或幾個行政審批服務地點，開展審批一站式的服務。這樣能夠極大地縮減警務人員申請審批的時間，提高工作效率。其次，將公安工作與互聯(lián)網(wǎng)相結合，設置線上審批中心，打造“全天候”不受時間、空間限制的網(wǎng)上審批服務平臺，主動接受社會媒體和群眾的監(jiān)督[9]。最后，想要最大限度地解放基層警力，就要在法律范圍內(nèi)給予基層民警較大的自主權和自由裁量權。一般治安案件由行政審批改為上級備案，省去冗長的審批程序，使基層警力的作用最大化。

（四）健全公安機關組織法律法規(guī)

為了貫徹落實依法治國的方略，科學規(guī)范地設置公安機關的內(nèi)部機構，首先要研究和討論現(xiàn)有條例中所缺乏的對公安機關的人員編制、部門設置、職能限定、警種安排等內(nèi)容，將可行方案以立法的形式固定下來；其次，在立法的過程中，應當注意各部門的職責與權限，明確規(guī)定各部門、機構的法定職責，同時也重申其權限，規(guī)定在警務實踐過程中禁止其干預其他部門、機構的工作；最后，加大對公安機關內(nèi)部的監(jiān)督力度、問責力度，確?？v向各層級之間、同級部門之間，信息暢通、共同協(xié)作，打破各部門之間的壁壘，解決上下級之間事權劃分不清、職能交叉重疊等問題。