外資準(zhǔn)入負(fù)面清單存在的制度問題及對(duì)策分析

溫文杰

本文稱的“負(fù)面清單”是指限制外商投資的行業(yè)領(lǐng)域列表當(dāng)前國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》，除負(fù)面清單內(nèi)行業(yè)領(lǐng)域外，外商投資與國(guó)內(nèi)企業(yè)享受同等待遇。外資引進(jìn)可激發(fā)市場(chǎng)活力，助力本國(guó)經(jīng)濟(jì)，因此在外商投資準(zhǔn)入領(lǐng)域中，可在不同方面予以外商國(guó)民待遇，但重點(diǎn)保護(hù)行業(yè)領(lǐng)域則禁止外商投資，展現(xiàn)禁止外商投資專業(yè)領(lǐng)域的列表則為負(fù)面清單，采用該方式對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行保護(hù)，可以規(guī)范外商投資行為。

一、負(fù)面清單的界定

負(fù)面清單指出了禁止、限制外商投資的行業(yè)領(lǐng)域，是對(duì)外商投資行為的約束。為保護(hù)我國(guó)重點(diǎn)行業(yè)，并為新型產(chǎn)業(yè)留出足夠發(fā)展空間，維持社會(huì)穩(wěn)定，必須結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，制定符合我國(guó)國(guó)情的負(fù)面清單。負(fù)面清單在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的法律邏輯為“法無(wú)授權(quán)即禁止”“法無(wú)禁止即自由”，除負(fù)面清單內(nèi)行業(yè)領(lǐng)域，外商投資與國(guó)內(nèi)企業(yè)無(wú)差別，可自由投資。此外，負(fù)面清單的設(shè)立在一定程度上可倒逼經(jīng)濟(jì)改革，為行業(yè)市場(chǎng)增添活力，以負(fù)面清單為驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“法無(wú)授權(quán)即禁止”指負(fù)面清單中內(nèi)容均屬于禁止行列，外商未經(jīng)許可不可投資，在一定程度上縮小了自由裁量權(quán)，使我國(guó)投資環(huán)境更為透明規(guī)范，并加速了投資自由化局面的形成?！胺o(wú)禁止即自由”主要針對(duì)外商投資行為，同時(shí)代表除負(fù)面清單以外的行業(yè)領(lǐng)域，外國(guó)投資者的待遇與國(guó)內(nèi)投資者一致，在允許范圍內(nèi)，為外商營(yíng)造寬松良好的投資環(huán)境，確保我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可始終保持活力。

二、外資準(zhǔn)入負(fù)面清單存在的制度問題

（一）清單內(nèi)容有待調(diào)整

2013 版負(fù)面清單為首份負(fù)面清單，在長(zhǎng)期發(fā)展中，除2016 年外，負(fù)面清單每年更新調(diào)整，使負(fù)面清單內(nèi)容更為全面。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)變化速度快，負(fù)面清單內(nèi)容需緊跟時(shí)代潮流，不斷調(diào)整優(yōu)化[1]。作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)始終堅(jiān)持對(duì)外開放，且不斷加深開放深度、拓展開放廣度，在調(diào)整負(fù)面清單內(nèi)容時(shí)，如何正確處理改革開放與重點(diǎn)企業(yè)保護(hù)間的關(guān)系，為當(dāng)前急需解決的問題。我國(guó)負(fù)面清單管理起步較晚，且對(duì)于我國(guó)而言，負(fù)面清單制度屬于舶來品，負(fù)面清單管理與內(nèi)容設(shè)定方面的經(jīng)驗(yàn)不足，繼而產(chǎn)生了滯后性。

（二）信息公示共享不足

為避免因信息不對(duì)稱而引發(fā)負(fù)面清單爭(zhēng)端，需強(qiáng)化負(fù)面清單的信息公示共享，提高負(fù)面清單相關(guān)政策文件的透明度。搭建信息公示共享平臺(tái)對(duì)負(fù)面清單的實(shí)施落實(shí)具有較大意義，但現(xiàn)階段尚未建立相配套的信息公示共享制度，導(dǎo)致政府部門對(duì)外商投資企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為跟蹤不足，限制了外商投資準(zhǔn)入領(lǐng)域的管理效果，同時(shí)還不利于負(fù)面清單最新消息的下達(dá)。信息公示共享制度關(guān)乎外商投資方與東道主間的溝通交流效果，缺乏有效的信息傳遞方式導(dǎo)致各管理部門各自為政，因溝通不暢引發(fā)管理問題，繼而阻礙了負(fù)面清單的實(shí)施。

（三）爭(zhēng)端解決機(jī)制欠缺

國(guó)際條約中對(duì)各國(guó)負(fù)面清單作出約束與解釋說明，以此避免因語(yǔ)言文化差異造成的爭(zhēng)端糾紛。但在實(shí)際實(shí)施期間，各種原因引起的爭(zhēng)端糾紛不可避免，因此為維護(hù)東道國(guó)國(guó)際形象及雙方合法權(quán)益，需搭建糾紛解決機(jī)制，避免摩擦惡化，阻礙東道國(guó)引進(jìn)外資。我國(guó)現(xiàn)階段尚未明確負(fù)面清單解釋權(quán)限，未設(shè)立糾紛解決機(jī)制，一旦出現(xiàn)外商投資準(zhǔn)入領(lǐng)域的爭(zhēng)端與糾紛，極易陷入不知所措的局面，繼而影響我國(guó)的對(duì)外合作交流。由于缺乏完整的爭(zhēng)端解決機(jī)制，當(dāng)出現(xiàn)爭(zhēng)端糾紛后，主要運(yùn)用協(xié)商與磋商的方式進(jìn)行解決，若磋商與協(xié)商無(wú)法解決問題，則采用仲裁方式，但仲裁僅適用于私人主體間的糾紛，而外商投資者主體身份特殊，采用仲裁方式存在障礙，因此為順利落實(shí)負(fù)面清單，必須設(shè)立與負(fù)面清單相配套的糾紛解決機(jī)制。

（四）法律文件缺乏梳理

法律政策是確保負(fù)面清單有效落實(shí)的基礎(chǔ)，我國(guó)雖在長(zhǎng)期實(shí)踐與試驗(yàn)中逐漸摸索出具有較強(qiáng)可行性的負(fù)面清單，但由于外商投資準(zhǔn)入改革的深化，中央與地方政府紛紛出臺(tái)法律政策，與負(fù)面清單相關(guān)的法律文件在短時(shí)間內(nèi)迅速噴發(fā)，同時(shí)由于缺乏負(fù)面清單專項(xiàng)管理部門，導(dǎo)致法律文件無(wú)法得到全面梳理，從而出現(xiàn)法律文件沖突、重復(fù)，條文內(nèi)容繁雜等現(xiàn)象，給負(fù)面清單的執(zhí)行與實(shí)施造成一定阻礙。

（五）監(jiān)管力度有待提升

負(fù)面清單加速了外商投資準(zhǔn)入領(lǐng)域的改革，以更為開放透明的手段管理外商投資準(zhǔn)入領(lǐng)域。為加速負(fù)面清單的實(shí)施，應(yīng)注重監(jiān)督監(jiān)管工作，強(qiáng)化管理責(zé)任。但在負(fù)面清單實(shí)際實(shí)施期間，在監(jiān)督監(jiān)管方面仍存在一定不足：第一，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入，外商投資力度加大，導(dǎo)致外商投資準(zhǔn)入領(lǐng)域的監(jiān)管主體數(shù)量不斷增加，極大提高了監(jiān)管難度，非法集資、詐騙等違規(guī)違法行為增多，使外商投資市場(chǎng)魚龍混雜[2]。第二，外商投資準(zhǔn)入改革造成大量法律法規(guī)及地方政策的出臺(tái)，導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)混亂，增加了基層執(zhí)法部門造成監(jiān)管難度，繼而產(chǎn)生了部分管理漏洞。第三，尚未搭建綜合性監(jiān)督監(jiān)管平臺(tái)，不利于對(duì)負(fù)面清單實(shí)施過程的監(jiān)督。

三、應(yīng)對(duì)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單現(xiàn)存制度問題的有效措施

（一）優(yōu)化負(fù)面清單內(nèi)容

負(fù)面清單雖可約束外商投資領(lǐng)域，卻受到國(guó)際條約的限制，因此負(fù)面清單內(nèi)容不可脫離社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際，應(yīng)不斷補(bǔ)充與完善負(fù)面清單內(nèi)容。此外，負(fù)面清單內(nèi)不可出現(xiàn)模糊性措辭，避免產(chǎn)生語(yǔ)境糾紛。各國(guó)國(guó)情雖存在差異，但每個(gè)國(guó)家均將涉及經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)家安全的領(lǐng)域納入負(fù)面清單，我國(guó)如何在保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域的同時(shí)加大開放深度，成為當(dāng)前負(fù)面清單修訂難題。負(fù)面清單的制定需與我國(guó)發(fā)展形勢(shì)相吻合，將負(fù)面清單內(nèi)容放在可能影響社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家安全的領(lǐng)域上，以負(fù)面清單為手段，規(guī)范外商投資環(huán)境，不斷縮小與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的差距。例如朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)，我國(guó)起步較晚，發(fā)展相對(duì)落后，對(duì)于該類領(lǐng)域行業(yè)，需將其納入負(fù)面清單內(nèi)，給國(guó)內(nèi)企業(yè)留出充足發(fā)展空間，避免外商投資進(jìn)入造成極大壓力，限制社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。我國(guó)2020版負(fù)面清單已對(duì)外發(fā)布，清單放開了碳排放權(quán)交易核查機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定、礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定、森林資源資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目核準(zhǔn)等領(lǐng)域，并將金融控股、超規(guī)模流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等納入負(fù)面清單，外商在未獲得許可的情況下，不可設(shè)立證券、銀行、基金、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)，以保障國(guó)內(nèi)金融形勢(shì)穩(wěn)定，降低金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率[3]。通過2020 版負(fù)面清單不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)始終重視負(fù)面清單的修訂工作，通過不斷完善與優(yōu)化確保負(fù)面清單有效性。

（二）提升信息透明度

負(fù)面清單是外商投資準(zhǔn)入領(lǐng)域的重要依據(jù)，為保障負(fù)面清單良好約束外商投資領(lǐng)域，保護(hù)國(guó)內(nèi)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，需確保負(fù)面清單相關(guān)投資政策透明高效，以實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單的共享應(yīng)用。提升負(fù)面清單信息透明度需搭建信息公示共享平臺(tái)，當(dāng)外商投資企業(yè)注冊(cè)設(shè)立時(shí)，將外商個(gè)人及企業(yè)的基本信息輸入至信息公示共享平臺(tái)，并按照行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行分類處理，當(dāng)外商投資企業(yè)投入運(yùn)營(yíng)后，需由專人負(fù)責(zé)持續(xù)跟蹤，搜集該企業(yè)業(yè)務(wù)信息及信用相關(guān)數(shù)據(jù)，確保外商投資企業(yè)規(guī)范化運(yùn)營(yíng)。除此之外，還可將外商投資企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及消費(fèi)流通方面的數(shù)據(jù)加以整合，用以判斷外商投資企業(yè)運(yùn)營(yíng)階段的信用記錄，并將信息公示共享平臺(tái)與信用公示互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)連接，若外商投資企業(yè)涉及失信行為，查明確認(rèn)后，應(yīng)立即限制其在貸款融資、資金流動(dòng)等方面的行為，并停止相關(guān)優(yōu)惠政策，情節(jié)嚴(yán)重時(shí)需予以懲戒，起到警示約束效果。為保障信息公示共享平臺(tái)切實(shí)發(fā)揮效果，應(yīng)做好外商投資準(zhǔn)入前的信用查詢與監(jiān)督機(jī)制，為負(fù)面清單的應(yīng)用指導(dǎo)奠定基礎(chǔ)。負(fù)面清單信息公示共享平臺(tái)的搭建可促進(jìn)市場(chǎng)主體間的信息互通，使負(fù)面清單相關(guān)信息與政策可良好落實(shí)，提升信息透明度，最大限度規(guī)避尋租風(fēng)險(xiǎn)，并降低交易成本，并為外商投資行為的監(jiān)督監(jiān)管提供便利，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的最大化利用[4]。

（三）健全爭(zhēng)端解決機(jī)制

隨著國(guó)際合作的深化，以負(fù)面清單為基礎(chǔ)的雙邊投資協(xié)定談判逐步增多，在應(yīng)用負(fù)面清單期間，易出現(xiàn)糾紛爭(zhēng)端，為較好解決糾紛爭(zhēng)端，應(yīng)健全爭(zhēng)端糾紛解決機(jī)制，維護(hù)東道國(guó)及外商的合法權(quán)益，力圖實(shí)現(xiàn)利益平衡。首先，應(yīng)明確糾紛調(diào)解與磋商的基礎(chǔ)地位，將調(diào)解與磋商作為解決負(fù)面清單爭(zhēng)端糾紛的前置程序，即發(fā)生爭(zhēng)端糾紛后，立即就糾紛問題進(jìn)行商討，爭(zhēng)取在初步程序中解決糾紛問題。磋商的主要依據(jù)為法律條款，磋商內(nèi)容以事件發(fā)生地點(diǎn)與事件為主，綜合考量雙方利益，盡可能避免糾紛爭(zhēng)端進(jìn)一步惡化。其次，在協(xié)調(diào)與磋商無(wú)法達(dá)成時(shí)，采用仲裁方式解決糾紛爭(zhēng)端，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)外商投資行為的調(diào)查分析，查看是否存在濫用訴權(quán)的情況，若仲裁時(shí)發(fā)現(xiàn)該問題，應(yīng)優(yōu)先處理濫用訴權(quán)行為，維護(hù)東道國(guó)法律地位及管理秩序。最后，根據(jù)我國(guó)國(guó)情建立投資上訴機(jī)制，該機(jī)制獨(dú)立于政府處理機(jī)制之外，由無(wú)利益沖突的人員作為上訴法庭人員，以保障負(fù)面清單爭(zhēng)端上訴程序的獨(dú)立與結(jié)果的公正[5]。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，發(fā)生外商投資糾紛爭(zhēng)端的數(shù)量不斷上升，為營(yíng)造良好外商投資環(huán)境，促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須健全負(fù)面清單爭(zhēng)端糾紛解決機(jī)制，使糾紛解決過程更為有序，以維護(hù)我國(guó)形象。完善的負(fù)面清單糾紛解決機(jī)制對(duì)投資自由化局面的形成局具有較強(qiáng)促進(jìn)作用，可確保負(fù)面清單最大限度發(fā)揮效果。

（四）完善法律文件管理機(jī)制

法律規(guī)制為政策落地的基礎(chǔ)，但由于國(guó)內(nèi)負(fù)面清單起步相對(duì)較晚，導(dǎo)致與負(fù)面清單相關(guān)的法律法規(guī)存在一定缺陷，為保障負(fù)面清單發(fā)揮出其積極作用，應(yīng)在全面分析負(fù)面清單的基礎(chǔ)上盡快完善法律法規(guī)。針對(duì)法律文件雜亂現(xiàn)象，應(yīng)注重梳理工作，對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)與政策文件進(jìn)行分類整合，通過對(duì)比論證探討負(fù)面清單與外資準(zhǔn)入領(lǐng)域是否存在不配套或相互矛盾的條文，針對(duì)該類條文進(jìn)行優(yōu)化整合，刪減重復(fù)條文，刪除老舊條文，若發(fā)現(xiàn)存在條文缺失現(xiàn)象，應(yīng)及時(shí)記錄與補(bǔ)充，若部分條文語(yǔ)句定義模糊，易出現(xiàn)過度解釋等問題，需進(jìn)一步細(xì)化說明，避免出現(xiàn)“鉆空子”現(xiàn)象，以確保負(fù)面清單可為外商投資提供法律依據(jù)。負(fù)面清單是對(duì)外商投資領(lǐng)域的約束，負(fù)面清單要符合國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，需結(jié)合經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)及領(lǐng)域建設(shè)情況確定外商投資準(zhǔn)入領(lǐng)域、明確開放程度、與國(guó)際接軌，使負(fù)面清單可在符合我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平。除此之外，各級(jí)政府出臺(tái)的政策法規(guī)為負(fù)面清單的執(zhí)行依據(jù)，為避免執(zhí)行混亂，若同類政策同時(shí)存在多個(gè)法律依據(jù)，應(yīng)按法律位階級(jí)進(jìn)行確定，若在梳理法律階級(jí)時(shí)存在政策沖突現(xiàn)象，應(yīng)通過匯總梳理與補(bǔ)充說明，防止產(chǎn)生政策沖突。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督監(jiān)管力度，設(shè)置相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)

為保障負(fù)面清單順利執(zhí)行與應(yīng)用，需設(shè)立一體化監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由知識(shí)產(chǎn)權(quán)、海關(guān)等部門共同組成。該監(jiān)管機(jī)構(gòu)并非權(quán)利的轉(zhuǎn)移，而是由相關(guān)部門指派代表或以辦事處的方式進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)管，確保監(jiān)督效果的同時(shí)，簡(jiǎn)化行政程序。為進(jìn)一步提高監(jiān)督監(jiān)管效果，可成立專項(xiàng)管理部門，該部門具有獨(dú)立特征，需對(duì)負(fù)面清單相關(guān)的部門進(jìn)行綜合調(diào)控，防止出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，通過強(qiáng)化監(jiān)管成效，使負(fù)面清單切實(shí)發(fā)揮出其應(yīng)有效果。管理機(jī)構(gòu)的建立不可造成行政冗雜，可于政府部門之外，設(shè)立獨(dú)立的投資協(xié)調(diào)委員會(huì)，對(duì)負(fù)面清單展開專項(xiàng)管理。投資協(xié)調(diào)委員會(huì)職能主要包括清單修改、執(zhí)行清單，為避免投資協(xié)調(diào)委員會(huì)職權(quán)過大，造成權(quán)責(zé)過度集中，不建議將清單監(jiān)督監(jiān)管職責(zé)歸到投資協(xié)調(diào)委員會(huì)中，而是將負(fù)面清單的監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行分散，由多部門指派代表共同監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡，避免徇私舞弊等現(xiàn)象的產(chǎn)生，繼而為負(fù)面清單的有效應(yīng)用營(yíng)造良好環(huán)境。除此之外，除強(qiáng)化負(fù)面清單監(jiān)督監(jiān)管外，還應(yīng)結(jié)合負(fù)面清單實(shí)際執(zhí)行情況編制風(fēng)險(xiǎn)防范方案，并構(gòu)建相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防控機(jī)制以保障負(fù)面清單被良好應(yīng)用。