我國信用債外部評級失真的法律成因及法律措施

孟元璇

由中國人民銀行、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《信用評級業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定，信用評級又稱外部評級，是指對相關(guān)信用風(fēng)險因素進行分析，以信用級別符號的形式對主體和債務(wù)融資工具的償債能力和償債意愿加以區(qū)分，信用評級機構(gòu)據(jù)此得出信用級別的過程。信用評級機構(gòu)出具的評級報告具有解決債券市場信息不對稱、避免重復(fù)調(diào)查工作、降低債券市場整體投融資成本、提升信用債市場運行效率的作用。我國信用類債券級別普遍偏高，“超日債”“永煤”等信用債實質(zhì)性違約及其不良影響已經(jīng)由企業(yè)信用波及區(qū)域信用環(huán)境，甚至達到威脅信用債市場乃至整個金融市場安全的地步。由于評級結(jié)果背離經(jīng)營情況，外部級別失真削弱了評級機構(gòu)的公信力，投資人紛紛建立起自己的內(nèi)部評級體系。為此，需要從法律層面剖析我國信用評級失真的原因，以維護信用類債券市場的健康發(fā)展，重塑外部評級機構(gòu)公信力。

一、我國信用債外部評級失真的法律成因

（一）監(jiān)管規(guī)則對外部評級過度依賴

1.評級機構(gòu)具備監(jiān)管屬性

《信用評級業(yè)管理暫行辦法》頒布之前評級業(yè)務(wù)采用核準(zhǔn)制，即評級機構(gòu)需獲得各業(yè)務(wù)監(jiān)管部門的批準(zhǔn)才能開展信用債評級業(yè)務(wù)①《證券市場資信評級業(yè)務(wù)管理暫行辦法》（證監(jiān)會令第50號）第2條規(guī)定：“資信評級機構(gòu)從事證券市場資信評級業(yè)務(wù)（以下簡稱證券評級業(yè)務(wù)），應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定，向中國證券監(jiān)督管理委員會（以下簡稱中國證監(jiān)會）申請取得證券評級業(yè)務(wù)許可。未取得中國證監(jiān)會的證券評級業(yè)務(wù)許可，任何單位和個人不得從事證券評級業(yè)務(wù)?！薄堵?lián)合規(guī)章》第9條將信用評級機構(gòu)設(shè)立條件修改為：“設(shè)立信用評級機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)符合《中華人民共和國公司法》規(guī)定的公司設(shè)立條件，自公司登記機關(guān)準(zhǔn)予登記之日起30日內(nèi)向所在地的信用評級行業(yè)主管部門省一級派出機構(gòu)辦理備案?！?，各業(yè)務(wù)監(jiān)管機構(gòu)在信用債發(fā)行管理規(guī)定中，制定“應(yīng)當(dāng)由核準(zhǔn)的證券市場評級機構(gòu)進行評級”“應(yīng)當(dāng)選擇評級機構(gòu)”等規(guī)定要求債券發(fā)行機構(gòu)選擇具備評級資質(zhì)的信用評級機構(gòu)出具評級報告②我國信用債按實際業(yè)務(wù)在不同監(jiān)管機構(gòu)分別管理?？蓞⒖肌躲y行間債券市場非金融企業(yè)債務(wù)融資工具管理辦法》（中國人民銀行令〔2008〕第1號）第9條、《證券公司短期融資券管理辦法》(中國人民銀行公告〔2004〕第12號）第11條、《非金融企業(yè)資產(chǎn)支持票據(jù)指引》（交易商協(xié)會公告〔2017〕27號）第7條規(guī)定。。在核準(zhǔn)制下，信用評級機構(gòu)背離了金融服務(wù)的單一屬性，依靠債權(quán)發(fā)行政策成為一個隱形監(jiān)管機構(gòu)，在信用債市場上既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，外部評級結(jié)果難免出現(xiàn)違背公平的現(xiàn)象。

2.監(jiān)管過度依賴外部評級

各業(yè)務(wù)監(jiān)管機構(gòu)將信用級別作為發(fā)行條件之一，并且設(shè)定在風(fēng)險較低的范圍，除即將發(fā)生違約或已發(fā)生實際違約的債券外，市場上幾乎都是高評級的債券①根據(jù)萬得數(shù)據(jù)整理，截至2021年9月28日，存量信用債26001只，其中AAA占比58.56%，AA+占比23.39%，AA占比12.92%，AA-及以下合計占比5.13%。。一方面，設(shè)置級別門檻成為信用債發(fā)行比較普遍的監(jiān)管方式。例如監(jiān)管部門曾要求公開發(fā)行公司債券的企業(yè)需取得AAA信用級別，企業(yè)債級別未達到AA+的債券要從嚴(yán)進行內(nèi)部審核②參見《公司債券發(fā)行與交易管理辦法》（中國證券監(jiān)督管理委員會令第113號第113號）第18條及《關(guān)于進一步改進企業(yè)債券發(fā)行審核工作的通知》（發(fā)改辦財金〔2013〕957號）。。另一方面，豁免事項也在無形中提升了發(fā)行門檻。例如，一般推薦的企業(yè)債評級需要達到AAA、AA+，重點推薦的企業(yè)債評級需要達到AA才能簡化發(fā)行審批程序，專項債券評級達到AAA級的可放寬資產(chǎn)負債率限制③《關(guān)于進一步改進企業(yè)債券發(fā)行審核工作的通知》對加快和簡化審核類債券條件規(guī)定為主體或債券信用等級為AAA級的債券。專項債相關(guān)規(guī)范性文件如下：《城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券發(fā)行指引》（發(fā)改辦財金〔2015〕755號）、《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項債券發(fā)行指引》（發(fā)改辦財金〔2015〕756號）、《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券發(fā)行指引》（發(fā)改辦財金〔2015〕817號）、《城市停車場建設(shè)專項債券發(fā)行指引》（發(fā)改辦財金〔2015〕818號）。。監(jiān)管機構(gòu)將較高外部評級結(jié)果作為監(jiān)管的必要依據(jù)，在人為地提升信用債市場整體級別、降低市場風(fēng)險的同時，也背離了本應(yīng)通過信用評級來發(fā)現(xiàn)市場風(fēng)險的正確路徑，并且由于缺失高風(fēng)險債券，信用債市場并不完整，不利于評級機構(gòu)對信用風(fēng)險的研究，也不利于監(jiān)管機構(gòu)掌握信用市場的真實情況。

（二）發(fā)行人付費模式幫助評級機構(gòu)規(guī)避法律責(zé)任

評級法律關(guān)系的主體包括發(fā)行人、評級機構(gòu)和投資人。發(fā)行人付費模式下評級法律關(guān)系的主體為信用評級機構(gòu)與發(fā)行人，評級法律關(guān)系中評級機構(gòu)享有評級費用獲得的權(quán)利，并承擔(dān)保證評級報告信息真實、準(zhǔn)確的義務(wù)；發(fā)行人享有取得評級報告的權(quán)利，并承擔(dān)支付評級費用、向評級機構(gòu)提供企業(yè)信息的義務(wù)。投資人是信用債市場上評級信息的實際使用者和損失的實際承擔(dān)者。發(fā)行人付費模式下，投資人與評級機構(gòu)之間沒有簽訂評級合同，不是評級關(guān)系主體，投資人很難因信用級別失真向評級機構(gòu)發(fā)起合同法律關(guān)系下的締約過失責(zé)任、違約責(zé)任。雖然可以依據(jù)“被評者代理”原理，通過“從要約邀請到邀約再到承諾”的路徑形成投資人與評級機構(gòu)之間的評級合同關(guān)系[1]，但實踐中鮮有投資者以合同法律關(guān)系起訴評級機構(gòu)。發(fā)行人利用信用級別發(fā)行信用債券，獲得實際利益，除個別情形外，發(fā)行人不會因評級報告中過高的信用級別而起訴評級機構(gòu)④“美國橙縣訴標(biāo)準(zhǔn)普爾評級社”一案中，標(biāo)普沒有分析出橙縣債務(wù)情況而錯誤地作出較高評級使得橙縣債券證券發(fā)行，后因橙縣無力償還債券而破產(chǎn)。。實踐中，發(fā)行人往往放棄低評級結(jié)果而委托新的評級機構(gòu)獲取高評級。無論是對投資人還是發(fā)行人，在發(fā)行人付費模式下，評級機構(gòu)在評級合同關(guān)系上并不必然承擔(dān)法律責(zé)任，評級機構(gòu)甚至?xí)嬖跒閿U張市場份額盲目滿足發(fā)行人級別要求的現(xiàn)象，進一步導(dǎo)致信用債市場外部評級失真。

（三）信用級別糾偏政策未能有效發(fā)揮作用

首先，為了消除發(fā)行人付費模式下發(fā)行人更換評級機構(gòu)提升信用級別的弊端，監(jiān)管機構(gòu)特別規(guī)定當(dāng)發(fā)行人對評級結(jié)果存在異議另行委托其他評級機構(gòu)重新評級時，新舊評級機構(gòu)需同時公布評級結(jié)果，意在利用評級機構(gòu)對公信力的重視，避免“以資定級”現(xiàn)象⑤參見《證券市場資信評級業(yè)務(wù)管理辦法》（中國證券監(jiān)督管理委員會令第181號）第25條。。但由于信用債監(jiān)管規(guī)則過度依賴外部評級，并且發(fā)行級別區(qū)間設(shè)定過高，導(dǎo)致在排除發(fā)行人主觀惡意騙取發(fā)行的情形下，已公開發(fā)行的信用債信用級別差距較小，通過信用級別揭示風(fēng)險的意義不顯著。其次，對評級機構(gòu)而言，級別的小幅下調(diào)存在喪失客戶的風(fēng)險，并且風(fēng)險事件暴露滯后，通過評級機構(gòu)維護自身公信力以達到揭示企業(yè)風(fēng)險、降低信用級別的效果難以實現(xiàn)。

二、解決我國信用評級失真的法律措施

（一）采用備案制管理評級機構(gòu)

當(dāng)前，設(shè)立評級機構(gòu)需向所在地信用評級行業(yè)主管部門省一級派出機構(gòu)備案①參見《信用評級業(yè)管理暫行辦法》第9條。，一方面是落實《證券法》取消證券評級業(yè)務(wù)行政許可的要求，另一方面?zhèn)浒钢瓶梢愿淖冊u級機構(gòu)隱形監(jiān)管機構(gòu)的屬性。備案制的實行擴充了評級機構(gòu)數(shù)量，增強了評級市場競爭，也讓評級機構(gòu)通過控制信用風(fēng)險、增強核心競爭能力而獲得市場公信力，從而回歸金融服務(wù)本質(zhì)。

（二）減少金融規(guī)則對評級的過度依賴

2008年次貸危機后消除監(jiān)管對評級的依賴雖已成為共識，但我國證券監(jiān)管機構(gòu)在危機后的十余年中相繼出臺的多項部門規(guī)章和規(guī)范性法律文件中，仍然存在依賴評級結(jié)果的現(xiàn)象?！缎庞迷u級業(yè)管理暫行辦法》發(fā)布之后，證監(jiān)會、央行先后發(fā)布公告，取消或試點暫停執(zhí)行債務(wù)融資工具中涉及評級的條款，但仍存在以具體評級業(yè)務(wù)為核心的多部門監(jiān)管局面，需要在各部門發(fā)布的部門規(guī)章和規(guī)范性文件之中逐一清理依賴信用評級的監(jiān)管制度。

央行和交易商協(xié)會管理金融企業(yè)債務(wù)融資工具和非金融企業(yè)債務(wù)融資工具的發(fā)行，央行保留對部分金融企業(yè)債務(wù)融資工具中的公開發(fā)行債券的強制評級要求，對于非金融企業(yè)發(fā)行債務(wù)融資工具的行為以“暫緩執(zhí)行”的形式取消發(fā)行環(huán)節(jié)信用評級要求②參見中國人民銀行公告〔2021〕第11號第1條。。交易商協(xié)會進一步明確取消評級報告和跟蹤評級報告，范圍涵蓋其管理的全部非金融企業(yè)債務(wù)融資工具，包括永續(xù)債、項目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)、本金債務(wù)清償劣后于一般債務(wù)和普通債券的債務(wù)融資工具③參見《關(guān)于實施債務(wù)融資工具取消強制評級有關(guān)安排的通知》（中市協(xié)發(fā)〔2021〕第42號）。。由于央行采用“試點”的方法暫時取消相關(guān)強制評級條款，原部門規(guī)章和規(guī)范性文件仍繼續(xù)有效。對于證券公司短期融資券發(fā)行的規(guī)定，央行則明確廢除聘請評級機構(gòu)進行評級的條款，證券公司短期債券發(fā)行不必需要強制評級④《證券公司短期融資券管理辦法》(中國人民銀行公告〔2021〕第10號）刪除原《管理辦法》（中國人民銀行公告〔2004〕第12號）第11條“擬發(fā)行短期融資券的證券公司應(yīng)當(dāng)聘請資信評級機構(gòu)進行信用評級”的表述。。

證監(jiān)會對發(fā)行公司債的要求中刪除“債券信用評級達到AAA級”和“應(yīng)當(dāng)委托具有從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)資格的資信評級機構(gòu)進行信用評級”的規(guī)定⑤參見《公司債券發(fā)行與交易管理辦法》（證監(jiān)會令第180號）第16條。。公司債的發(fā)行對象無論是公開發(fā)行對象、合格投資者還是普通投資者均不再強制要求評級。

國家發(fā)展改革委并未明確以規(guī)范性法律文件的形式發(fā)布相關(guān)要求，從《企業(yè)債券管理條例》相關(guān)條款可以看出，國家發(fā)展改革委對企業(yè)債券的發(fā)行并未強制評級要求，采用的是“可以”等非強制性用語。

（三）推進使用投資者付費模式

解決信用債級別失真，一方面需要減少設(shè)立評級門檻的法律政策數(shù)量，消除監(jiān)管機構(gòu)對評級機構(gòu)和信用級別的依賴；另一方面要引導(dǎo)付費模式的轉(zhuǎn)變，將發(fā)行人付費模式向投資者付費模式方向引導(dǎo)，在付費模式轉(zhuǎn)換的過程中注重培養(yǎng)投資者風(fēng)險意識。雖然交易商協(xié)會在2014年頒布的《銀行間債券市場非金融企業(yè)項目收益票據(jù)業(yè)務(wù)指引》中鼓勵采用投資者付費模式進行信用評級，在一定程度上抑制評級虛高的現(xiàn)象[2]，但從評級機構(gòu)業(yè)務(wù)開展實際情況考察，獲得投資者服務(wù)資質(zhì)的信用評級機構(gòu)中，僅中債資信開展了投資者付費實質(zhì)性評級業(yè)務(wù)，其他評級機構(gòu)如北京中北聯(lián)、上海資信均未開展投資者付費業(yè)務(wù)。雖然投資者付費模式的推廣效果不理想，但在2021年8月頒布的《關(guān)于促進債券市場信用評級行業(yè)健康發(fā)展的通知（征求意見稿）》進一步擴大了投資者付費模式的適用范圍，并將該模式作為債券市場相關(guān)機制中的參考因素和內(nèi)部評級參考因素。

三、引導(dǎo)信用評級結(jié)果合理化的法律建議

（一）加速清理依賴評級的金融規(guī)則

我國在2007年至《信用評級業(yè)管理暫行辦法》頒布以前的十余年時間里，依賴證券評級的金融規(guī)則就增加了15部，截至2017年年底該類部門規(guī)章達31部[3]。現(xiàn)階段，我國金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)系統(tǒng)性梳理涉及評級的相關(guān)法律法規(guī)，在保障金融市場穩(wěn)定、維護信用債市場秩序的前提下，切實加速推進關(guān)于過度依賴信用評級的法律法規(guī)的清理工作。對于處于試點期間的規(guī)范性法律文件，應(yīng)明確試點期限，依據(jù)試點效果完善相關(guān)法律規(guī)范的制定與修改。

（二）以立法形式統(tǒng)一監(jiān)管評級行業(yè)

《信用評級業(yè)管理暫行辦法》將中國人民銀行作為評級行業(yè)主管部門，但其以令的形式頒布，法律位階較低，并且《信用評級業(yè)管理暫行辦法》中仍將發(fā)展改革委、財政部、證監(jiān)會作為業(yè)務(wù)管理部門，形式上仍保持以業(yè)務(wù)為中心的評級監(jiān)管政策，人為地將評級業(yè)務(wù)進行隔離，評級機構(gòu)仍需在各業(yè)務(wù)監(jiān)管部門單獨備案。建議進一步從法律層面確定央行對證券評級行業(yè)的監(jiān)管職能，以信用評級業(yè)務(wù)實質(zhì)為基礎(chǔ)，將分散在各業(yè)務(wù)監(jiān)管部門的職能進行整合，改變現(xiàn)有分散管理方式。

（三）完善取消評級后的相關(guān)配套政策

取消評級監(jiān)管政策后所面臨的業(yè)務(wù)問題逐步浮現(xiàn)。以評級結(jié)果是否應(yīng)繼續(xù)出現(xiàn)在募集說明書為例，交易商協(xié)會通過業(yè)務(wù)問答的形式對此問題進行解釋，而證監(jiān)會在《公司債券發(fā)行與交易管理辦法》中未進行明示也未作任何解釋。不僅在債務(wù)融資工具發(fā)行環(huán)節(jié)，在債券發(fā)行注冊環(huán)節(jié)、承銷環(huán)節(jié)等具體的業(yè)務(wù)操作環(huán)節(jié)仍需監(jiān)管部門出臺相關(guān)配套政策對實際業(yè)務(wù)進行指導(dǎo)，才能保障信用債市場的穩(wěn)定運行。

（四）建立信用債分級發(fā)行機制

監(jiān)管對信用債發(fā)行的高要求導(dǎo)致信用債市場債券信用等級過于集中高評級債券，使得投資者產(chǎn)生信用債風(fēng)險低的錯覺，低級別信用債的缺失以及級別失真不利于監(jiān)管機構(gòu)和評級機構(gòu)建立風(fēng)險度量模型。監(jiān)管部門取消信用債發(fā)行強制評級后，在公開市場并未見到高風(fēng)險信用債發(fā)行，因此，監(jiān)管機構(gòu)需要通過立法形式建立一個信用風(fēng)險完備的交易市場。一方面要通過立法方式建立信用債交易風(fēng)險分級制度，對信用債以投資級、投機級、垃圾級等加以區(qū)分，明確各級別含義、風(fēng)險、投資要求；另一方面，將高風(fēng)險級別信用債的公開交易行為進行法律規(guī)制，明確交易場所、交易信息、風(fēng)險警示等，以立法形式建立風(fēng)險全面的信用債交易市場，以提升投資人風(fēng)險識別能力，并為監(jiān)管機構(gòu)風(fēng)險度量模型提供真實的數(shù)據(jù)保障。

（五）加強對評級機構(gòu)評級活動的法律保護

通過投資者付費模式，投資人既可以與評級機構(gòu)以建立委托關(guān)系、購買服務(wù)的模式獲得評級信息，也可以通過“搭便車”的方式獲得評級機構(gòu)發(fā)布的公開評級結(jié)果。針對前者，投資人與評級機構(gòu)可以根據(jù)合同法律關(guān)系解決糾紛；針對后者，評級機構(gòu)通過主動評級方式向不特定對象發(fā)布評級結(jié)果。該業(yè)務(wù)模式主要是通過公開資料進行評級，評級結(jié)果難免存在偏差，發(fā)行人和投資人均存在因主動評級結(jié)果對經(jīng)營或投資行為造成損失而對評級機構(gòu)提起侵權(quán)責(zé)任的可能，為避免評級機構(gòu)承擔(dān)此類業(yè)務(wù)風(fēng)險，打消評級機構(gòu)的顧慮，在立法層面應(yīng)對評級機構(gòu)的非惡意主動評級行為進行適當(dāng)傾斜和保護，避免評級機構(gòu)陷入不必要的侵權(quán)之訴中，并激發(fā)評級機構(gòu)揭露市場潛在風(fēng)險的積極性，充分發(fā)揮評級機構(gòu)風(fēng)險揭示能力。