淺析民航監(jiān)察員的監(jiān)察責(zé)任

□ 民航北京監(jiān)管局 金彤年/文

民航監(jiān)察員監(jiān)察責(zé)任的認(rèn)定一直為業(yè)內(nèi)所關(guān)注，但目前尚未形成統(tǒng)一觀點(diǎn)。作為一名民航監(jiān)察員，筆者嘗試從民航監(jiān)察員監(jiān)察責(zé)任的概念、構(gòu)成要件、免責(zé)條件幾個(gè)方面進(jìn)行分析研究，旨在運(yùn)用一般法律思維，從正反兩方面對(duì)監(jiān)察員責(zé)任的認(rèn)定提供參考。

研究意義

明確監(jiān)察員的監(jiān)察責(zé)任，既有助于監(jiān)察員強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、放下思想包袱，又能為判定監(jiān)察員免責(zé)提供支撐。加壓、減負(fù)、撐腰兼而有之，對(duì)監(jiān)察員隊(duì)伍建設(shè)、治理能力提升具有重要意義。

（一）有利于促進(jìn)監(jiān)察員思想穩(wěn)定

一直以來(lái)監(jiān)察責(zé)任的不明確，影響了監(jiān)察員隊(duì)伍思想穩(wěn)定。監(jiān)察員內(nèi)部對(duì)監(jiān)察責(zé)任的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，有限責(zé)任論與無(wú)限責(zé)任論爭(zhēng)論激烈。有限責(zé)任論注重過(guò)程，認(rèn)為監(jiān)察責(zé)任與行政檢查計(jì)劃對(duì)應(yīng)，只要完成日常行政執(zhí)法任務(wù)即完成監(jiān)察責(zé)任。無(wú)限責(zé)任論更偏重結(jié)果，認(rèn)為監(jiān)察任務(wù)有限，但監(jiān)察責(zé)任無(wú)限，所有不安全事件均能在監(jiān)管工作上找出問(wèn)題。有限責(zé)任論往往導(dǎo)致監(jiān)察員思想松懈，無(wú)限責(zé)任論則導(dǎo)致監(jiān)察員心理包袱過(guò)重。明確監(jiān)察責(zé)任，進(jìn)一步推動(dòng)監(jiān)察員認(rèn)識(shí)統(tǒng)一，必將對(duì)穩(wěn)定監(jiān)察員思想產(chǎn)生積極作用。

（二）有利于推動(dòng)監(jiān)察員更好地完成監(jiān)察工作

監(jiān)察責(zé)任的確定，將有力促進(jìn)監(jiān)察員在日常工作中精準(zhǔn)定位而不錯(cuò)位、全面到位而不失位。監(jiān)察責(zé)任的研究必然涉及有關(guān)主體、主觀等構(gòu)成要件的分析以及免責(zé)情形等內(nèi)容的討論，并延伸到對(duì)監(jiān)察內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)的梳理。通過(guò)深入研究，有助于激發(fā)監(jiān)察員對(duì)該干什么、怎么干、干到什么程度等必要問(wèn)題進(jìn)行思考，進(jìn)而促進(jìn)監(jiān)察工作規(guī)范、監(jiān)察效能提升。

（三）有利于推進(jìn)民航治理體系現(xiàn)代化

民航局、管理局、監(jiān)管局、運(yùn)行單位形成了四位一體、有機(jī)協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)的行業(yè)運(yùn)行鏈。監(jiān)察責(zé)任確定監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)管職責(zé)的明確，必將推動(dòng)行業(yè)鏈上下各環(huán)節(jié)對(duì)其職責(zé)進(jìn)行梳理，進(jìn)而推動(dòng)一般監(jiān)察員與領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)機(jī)構(gòu)與下級(jí)機(jī)構(gòu)、組織與個(gè)人之間的職責(zé)界限更加明晰。職責(zé)更明晰，責(zé)任更壓實(shí)，主體意識(shí)更強(qiáng)烈，落實(shí)自然更加高效。行業(yè)運(yùn)行鏈各主體既能各盡其責(zé)，又能協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，民航治理體系的現(xiàn)代化水平就得到更好地彰顯。

民航監(jiān)察員監(jiān)察責(zé)任的概念

關(guān)于民航監(jiān)察員監(jiān)察責(zé)任的概念，目前尚無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但已有的法律法規(guī)規(guī)章給出了相應(yīng)指引。一方面，在國(guó)家層面上《刑法》《公務(wù)員法》等國(guó)家法律對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在日常工作中存在玩忽職守、濫用職權(quán)等情形時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)民航監(jiān)察員監(jiān)察責(zé)任進(jìn)行了宏觀界定。另一方面，民航各規(guī)章及規(guī)范性文件對(duì)業(yè)內(nèi)監(jiān)察員的監(jiān)察責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，如《中國(guó)民用航空監(jiān)察員管理規(guī)定》第四十二條規(guī)定當(dāng)監(jiān)察員違法執(zhí)法導(dǎo)致政府賠償時(shí)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；《民用航空行政檢查工作規(guī)則》第四十一條規(guī)定監(jiān)察員存在無(wú)合理理由未能完成檢查計(jì)劃、違反有關(guān)程序?qū)嵤﹫?zhí)法行為等情形時(shí)，應(yīng)給予行政處分；《民用航空行政許可規(guī)則》第五十六至五十八條對(duì)存在違規(guī)許可的情形及相應(yīng)監(jiān)察員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定；《中國(guó)民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》第四十六條規(guī)定民航局及地區(qū)管理局工作人員未按其規(guī)定履行職責(zé)的，應(yīng)給予行政處分，等等。

通過(guò)對(duì)上述規(guī)定共性梳理，認(rèn)為民航監(jiān)察員監(jiān)察責(zé)任是指監(jiān)察員在開展行政檢查、處罰、許可、強(qiáng)制等行政執(zhí)法過(guò)程中，因故意或重大過(guò)失而構(gòu)成濫用職權(quán)、瀆職等失責(zé)行政執(zhí)法行為時(shí)，監(jiān)察員應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

民航監(jiān)察員監(jiān)察責(zé)任構(gòu)成要件

研究監(jiān)察責(zé)任的構(gòu)成要件，旨在從正面闡述監(jiān)察員承擔(dān)監(jiān)察責(zé)任的條件。監(jiān)察員的失責(zé)行為，只有在滿足全部構(gòu)成要件時(shí)，才可以被追究監(jiān)察責(zé)任，否則即不構(gòu)成監(jiān)察責(zé)任或構(gòu)成其他責(zé)任。

關(guān)于法律責(zé)任的構(gòu)成，民法、刑法、行政法都有不同的研究方式,本文采用行政責(zé)任構(gòu)成的研究方式進(jìn)行分析研究。由于目前關(guān)于行政責(zé)任體系的研究尚未統(tǒng)一，被學(xué)術(shù)界公認(rèn)的“行政責(zé)任構(gòu)成”的概念也未形成。各個(gè)學(xué)者往往專注于某一領(lǐng)域的行政責(zé)任構(gòu)成研究，如行政賠償責(zé)任構(gòu)成、不作為行政責(zé)任構(gòu)成等。對(duì)應(yīng)的，亦根據(jù)研究對(duì)象的不同，采用三要件、四要件、五要件甚至六要件等不同方式。本文試采用五要件說(shuō)，即分別圍繞主體、主觀、失責(zé)行為、損害事實(shí)及因果關(guān)系五個(gè)方面對(duì)監(jiān)察員監(jiān)察責(zé)任構(gòu)成進(jìn)行研究。

（一）主體

毋庸置疑，主體即民航監(jiān)察員。《監(jiān)察員管理規(guī)定》第二條將民航監(jiān)察員分為兩類，一類即民航行政機(jī)關(guān)中按其規(guī)定獲得監(jiān)察員資格的執(zhí)法崗位工作人員；另一類為受民航局委托的具有管理公共事務(wù)職能的事業(yè)組織中，從事民航行政執(zhí)法工作并獲得監(jiān)察員資格的編制內(nèi)工作人員。

值得說(shuō)明的是，作者認(rèn)為獲得監(jiān)察員資格并不以獲得監(jiān)察員證為限，未持有監(jiān)察員證的有關(guān)人員雖不能單獨(dú)執(zhí)法，但可在持證監(jiān)察員的帶領(lǐng)下進(jìn)行輔助檢查。其在輔助檢查過(guò)程中存在滿足其他構(gòu)成要件的情形（如故意損壞相對(duì)人財(cái)物等情況），亦應(yīng)被追究監(jiān)察責(zé)任。

（二）主觀

監(jiān)察員承擔(dān)監(jiān)察責(zé)任應(yīng)以主觀存在過(guò)錯(cuò)為前提，即其對(duì)失責(zé)執(zhí)法行為存在過(guò)意或重大過(guò)失。關(guān)于故意的認(rèn)定，可參照刑法標(biāo)準(zhǔn)，包含希望發(fā)生的直接故意與放任發(fā)生的間接故意。實(shí)踐中，對(duì)于重大過(guò)失的認(rèn)定既是熱點(diǎn)也是難點(diǎn)，學(xué)術(shù)上一般從認(rèn)知和結(jié)果兩方面去把握。

一是在認(rèn)知上，行為人存在過(guò)錯(cuò)。即把不能滿足一般注意義務(wù)的過(guò)失定義為重大過(guò)失。表現(xiàn)為很容易就能做到卻沒(méi)做到，或是大多數(shù)人都能注意到卻沒(méi)注意。

二是造成了法定嚴(yán)重后果。行為人雖然無(wú)認(rèn)知過(guò)錯(cuò)，但行為人過(guò)失行為造成了法律法規(guī)規(guī)定的嚴(yán)重后果。

除了參考學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從認(rèn)知和結(jié)果兩個(gè)維度對(duì)過(guò)失進(jìn)行把握外，作者針對(duì)實(shí)踐中的常見情形，提出如下認(rèn)定建議：

1.疏忽國(guó)家法律、行政法規(guī)、民航規(guī)章及民航規(guī)范性文件等基本要求的，應(yīng)認(rèn)定為重大過(guò)失。

2.初始沒(méi)有注意，經(jīng)人提示后仍忽視有關(guān)要求或結(jié)果的，應(yīng)認(rèn)定為重大過(guò)失。

3.由于各部委的垂直管理特點(diǎn)及文件通達(dá)性受限，對(duì)于疏忽其他部委有關(guān)規(guī)章及地方法規(guī)、規(guī)章的，建議按一般過(guò)失論處。

4.按如上標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)符合重大過(guò)失與一般過(guò)失條件的，以重大過(guò)失論處。

（三）失責(zé)行政執(zhí)法行為

監(jiān)察責(zé)任一定因失責(zé)行政執(zhí)法行為而產(chǎn)生。依據(jù)《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》第二條的規(guī)定，行政執(zhí)法是指依照法律、法規(guī)對(duì)行政相對(duì)人履行執(zhí)法職責(zé)并具有執(zhí)行性、強(qiáng)制性的行為，具體包括但不限于行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政檢查等。

關(guān)于失責(zé)行政執(zhí)法行為，建議可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行認(rèn)定。

一是違反了法規(guī)責(zé)任。具體事例上面已有介紹，這里不再贅述。

二是違反了崗位責(zé)任。有關(guān)行為未能嚴(yán)格履行崗位職責(zé)，未能嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)工作指示、命令、要求等。

三是違反了身份責(zé)任。如監(jiān)察員的行政執(zhí)法行為與其黨員身份要求不符，觸犯《紀(jì)律處分條例》而受到黨紀(jì)處分，責(zé)任的源頭仍是行政執(zhí)法失責(zé)。

需要注意的是，行政不作為雖然不屬于行政執(zhí)法行為，但因其與瀆職高度相關(guān)，故亦往往導(dǎo)致監(jiān)察責(zé)任。

（四）損害事實(shí)

損害事實(shí)是指監(jiān)察員失責(zé)行政執(zhí)法行為造成的不利后果。民航是安全風(fēng)險(xiǎn)高度敏感行業(yè)，“安全隱患零容忍”的標(biāo)準(zhǔn)也必然要求損害事實(shí)不以事故、事故征候等不安全事件為限，還應(yīng)至少包括以下幾個(gè)方面。

1.對(duì)安全的直接破壞。如事故，人民群眾生命財(cái)產(chǎn)健康安全受到重大損失。

2.對(duì)安全生產(chǎn)狀態(tài)的侵害。包括一般事故征候、其他不安全事件等，既影響了安全生產(chǎn)運(yùn)行，又可能造成健康及財(cái)產(chǎn)損失。

3.市場(chǎng)秩序的擾亂。如違規(guī)經(jīng)營(yíng)許可即使未直接影響安全，但擾亂了正常市場(chǎng)秩序。

4.行政相對(duì)人合法利益損減。如監(jiān)察中存在“吃拿卡要”等行為。

5.黨和國(guó)家利益受損。如不當(dāng)行政執(zhí)法造成行政賠償?shù)取?/p>

（五）因果關(guān)系

監(jiān)察員承擔(dān)監(jiān)察責(zé)任應(yīng)以其失責(zé)行政執(zhí)法行為與損害事實(shí)之間存在因果關(guān)系為基本條件。關(guān)于因果關(guān)系的認(rèn)定，同樣是實(shí)踐當(dāng)中的熱點(diǎn)及難點(diǎn)。侵權(quán)責(zé)任領(lǐng)域?qū)Υ搜芯孔顬闊衢T，其中部分分支學(xué)科取得了較為成熟的理論研究成果，如環(huán)境污染因果研究中的蓋然性理論和間接反正理論等，都為其他領(lǐng)域的相關(guān)研究提供有益借鑒。限于篇幅要求，作者在梳理有關(guān)共性標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，建議從以下幾個(gè)方面來(lái)把握監(jiān)察責(zé)任中的因果關(guān)系。

1.直接因果關(guān)系。形式上表現(xiàn)為一因一果，因果對(duì)應(yīng)。即監(jiān)察失責(zé)直接導(dǎo)致?lián)p害事實(shí)發(fā)生，沒(méi)有監(jiān)察失責(zé)即不會(huì)導(dǎo)致?lián)p害事實(shí)情形。如監(jiān)察員在行政強(qiáng)制過(guò)程中，吃拿卡要造成相對(duì)人財(cái)產(chǎn)損失的情形。

2.間接因果關(guān)系。形式上表現(xiàn)為多因一果，因果關(guān)聯(lián)。即損害事實(shí)由多重原因?qū)е?，其中監(jiān)察員的失責(zé)與損害事實(shí)存在關(guān)聯(lián)。如監(jiān)察員雖發(fā)現(xiàn)某飛機(jī)存在運(yùn)行缺陷，但未按要求暫停該飛機(jī)運(yùn)行，后相對(duì)人又違規(guī)使用該飛機(jī)執(zhí)行任務(wù)造成事故。此時(shí)監(jiān)察員失責(zé)行為與相對(duì)人的違規(guī)行為均與事故存在因果關(guān)系。

3.因果打斷。即發(fā)生其他情形將原有因果關(guān)系打斷。仍舉上例，監(jiān)察員未按要求暫停飛機(jī)運(yùn)行，飛機(jī)在運(yùn)行前突遇臺(tái)風(fēng)損毀，監(jiān)察員失責(zé)行為與飛機(jī)損毀間不存在因果關(guān)系。

據(jù)此，對(duì)直接因果的，直接承擔(dān)監(jiān)察責(zé)任；間接因果的，按各原因與損害結(jié)果的關(guān)聯(lián)程度承擔(dān)責(zé)任。

監(jiān)察員實(shí)現(xiàn)免責(zé)的基本條件

監(jiān)察責(zé)任構(gòu)成從正面闡述了承擔(dān)監(jiān)察責(zé)任應(yīng)滿足的條件，為了保證研究的嚴(yán)謹(jǐn)，我們不妨再?gòu)姆疵娉霭l(fā)，對(duì)監(jiān)察員不承擔(dān)監(jiān)察責(zé)任，即監(jiān)察責(zé)任免責(zé)的基本條件進(jìn)行論述，以便二者相互補(bǔ)充。作者認(rèn)為，監(jiān)察員要實(shí)現(xiàn)免責(zé)，至少應(yīng)滿足如下條件。

（一）把好程序關(guān)

要按照規(guī)定程序開展行政執(zhí)法工作，以程序正當(dāng)保障實(shí)體正當(dāng)，用過(guò)程正義追求結(jié)果正義。

一是滿足時(shí)限要求。一方面對(duì)于存在明確時(shí)限要求的行政執(zhí)法行為，按照規(guī)定時(shí)限辦結(jié)。另一方面，對(duì)于雖沒(méi)有明確時(shí)限要求，但直接涉及相對(duì)人利益或受公眾關(guān)注的事項(xiàng)，要對(duì)工作時(shí)限有合理解釋。

二是形式要求。準(zhǔn)確區(qū)分要式行政行為與非要式行政行為，以防止工作形式上存在瑕疵而影響效力。該書面的一定要書面、該多人的一定要多人、該有資質(zhì)的一定要有資質(zhì)。

三是流程要求。必要流程不能缺，該聽證的應(yīng)聽證。決策流程不能少，個(gè)人決策不能替代集體決策。管理流程不能亂，審批與備案不能混為一談。收尾流程不能丟，該公示的要公示、該送達(dá)的要送達(dá)。

（二）把好質(zhì)量關(guān)

工作質(zhì)量不過(guò)關(guān)必然導(dǎo)致監(jiān)察員失職，甚至往往導(dǎo)致瀆職。民航監(jiān)察是一項(xiàng)系統(tǒng)性、多面性、復(fù)雜性的工作，衡量監(jiān)察工作質(zhì)量是否過(guò)關(guān)，也需要綜合考慮各種因素。

1.合法合規(guī)是基礎(chǔ)。依法行政是監(jiān)察員免責(zé)的基礎(chǔ)條件。行政執(zhí)法行為應(yīng)符合法律法規(guī)及民航規(guī)章的規(guī)定，既是保證工作質(zhì)量的應(yīng)有之義，也是“敬畏規(guī)章”的必然要求。

2.履職盡責(zé)是核心。衡量監(jiān)察員工作質(zhì)量是否合格，能否滿足其崗位職責(zé)要求至關(guān)重要。各監(jiān)察員崗位不一、分工有異，對(duì)應(yīng)職責(zé)不能一概而論。但不論職責(zé)分工如何，相應(yīng)工作都應(yīng)滿足其應(yīng)有之義，這也是考量監(jiān)察員是否履職盡責(zé)的出發(fā)點(diǎn)。舉例說(shuō)明，檢查計(jì)劃編制者，就應(yīng)保證檢查計(jì)劃編制符合轄區(qū)安全形勢(shì)。行政檢查執(zhí)行者，就應(yīng)保證已按計(jì)劃對(duì)企業(yè)進(jìn)行全面梳理及深入排查。處罰決定者，就要保證所做處罰事實(shí)清楚、適用法律正確?？偠灾?，法規(guī)得到遵守、政策得到落實(shí)、上級(jí)要求得到貫徹、安全秩序得到維護(hù)，諸如此類都是衡量履職盡責(zé)應(yīng)考慮的要素。

3.竭盡所能是保障?？陀^地說(shuō)，當(dāng)下對(duì)于監(jiān)察員職責(zé)履行的判定，一定程度上以“善治”為標(biāo)準(zhǔn)。但正如法不強(qiáng)人所難，如果對(duì)監(jiān)察員的職責(zé)考量過(guò)于嚴(yán)苛，其結(jié)論恐怕也難以服眾。監(jiān)察員的職責(zé)應(yīng)與其職務(wù)權(quán)限、監(jiān)察手段以及所擁有的監(jiān)管資源相匹配，故監(jiān)察員是否在工作中已經(jīng)窮盡一切手段及能力，也應(yīng)是判定監(jiān)察責(zé)任應(yīng)該考量的因素。

（三）把好閉環(huán)關(guān)

監(jiān)察責(zé)任的落實(shí)一定以行政執(zhí)法工作的閉環(huán)為基礎(chǔ)。行政執(zhí)法工作閉環(huán)絕不僅僅指督導(dǎo)問(wèn)題完成整改，還應(yīng)包括一系列后續(xù)工作。

一是對(duì)問(wèn)題整改進(jìn)行復(fù)驗(yàn)。按照有關(guān)規(guī)定對(duì)問(wèn)題整改情況進(jìn)行復(fù)查復(fù)驗(yàn)，查看整改措施是否對(duì)癥并得到執(zhí)行落實(shí)，確認(rèn)所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題已得到整改消除。

二是落實(shí)后續(xù)有關(guān)工作要求。要嚴(yán)格履行有關(guān)保密義務(wù)，防止因泄露相對(duì)人商業(yè)秘密或個(gè)人隱私而引發(fā)侵權(quán)。要履行建議職責(zé)，對(duì)于需要上級(jí)主導(dǎo)完成及暫時(shí)難以滿足有關(guān)要求的，積極提出優(yōu)化建議。要保持輿情關(guān)注，對(duì)于人民群眾關(guān)注的重點(diǎn)工作及時(shí)掌握輿情動(dòng)態(tài)，并做好報(bào)告。

三是進(jìn)行延伸思考。工作深度不拘泥于問(wèn)題整改本身。在完成整改的基礎(chǔ)上舉一反三，思考問(wèn)題背后的深層次原因，研判問(wèn)題性質(zhì)是偶發(fā)還是頑疾，推及行業(yè)其他單位是否可能存在相應(yīng)問(wèn)題，并做好對(duì)應(yīng)工作。