民航應急演練現(xiàn)狀分析與建議

□ 民航東北地區(qū)管理局 鄂金成/文

應急演練是應急管理內(nèi)容的重要組成部分，應急演練作為檢驗突發(fā)事件發(fā)生時有關單位應急預案可操作性和適用性、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制及應急處置能力高低的重要途徑，是十分必要的。然而，在一些應急演練工作中，部分單位熱衷于搞“美顏”（近年來流行于移動端的熱門功能，可掩蓋容貌上的瑕疵和缺陷）行為，在演練計劃上下足“繡花功夫”，評估總結(jié)則“淺嘗輒止”，整個演練過程塑造了“扎實”無比的視覺假象。這種熱衷于“美顏”的應急演練，就是浮夸不實的作風，將對有限的應急資源造成很大浪費，更違背了應急演練的初衷。

應急管理是“十四五”時期民航“一二三三四”總體工作思路中的一部分，近年來越來越受到民航各單位的重視。同時，行業(yè)內(nèi)專家也愈來愈關注演練實施方式，在演練籌備、實施、聯(lián)動等方面進行了廣泛的研究和探索。但通過日常的監(jiān)管、督導和實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各單位對應急演練本質(zhì)和目標還存在諸多誤區(qū)，即使演練主辦方、協(xié)辦方或民航從業(yè)人員，也對演練的效果持比較謹慎的態(tài)度，這是并不是我們愿意看到的。演練認知層面和實踐層面的問題亟待解決，否則應急演練的效果將大打折扣。

應急演練的核心內(nèi)容

從民航應急管理任務目標的視角看，應急演練的核心內(nèi)容主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，形成應急演練指南。在歷年來大量演練實踐的基礎上，逐步形成行業(yè)統(tǒng)一的應急演練規(guī)范和標準，并在需求分析、規(guī)劃設計、組織實施、總結(jié)評估等方面提出要求和標準，這樣就可以讓委托演練的人員或單位有期望，讓演練設計的人員或組織有把握，讓參加演練的人員或單位有成效，讓觀摩督導演練的人員或團體有感觸；另一方面，形成規(guī)范化操作手冊。充分挖掘演練的拓展屬性，通過演練實踐探索建立各單位共同認可并應用的應急標準程序、處置規(guī)范和工作方式，甚至可以將其細化到具體的部門、班組、崗位，并形成規(guī)范化的操作程序，最終形成可推廣的管理模型、工作指導和規(guī)范準則。

民航業(yè)是高科技集中的行業(yè)，應急演練同樣需要可靠的技術支撐來達到目的，應急預案、演練和技術支撐是相互促進的存在關系（見圖1），應急管理信息化工作的開展勢在必行。比如建設應急演練輔助平臺并針對演練內(nèi)容開發(fā)演練過程監(jiān)測模塊、輔助決策模塊、信息聯(lián)動模塊、過程保障模塊和評估分析模塊等。各個模塊的開發(fā)有助于演練的順利開展和演練效果的進一步提升。依托演練輔助平臺，可以讓參演人員和觀摩督導人員更清晰地了解演練過程中突發(fā)事件信息、地理環(huán)境信息、信息傳遞流程、人員協(xié)作分工、指令下達處置等詳細過程，真正實現(xiàn)演練預期的效果。

圖1：應急預案、技術支撐與應急演練的相互關系

應急演練的現(xiàn)狀困境

（一）應急演練思想上準備不足

桌面演練或者實戰(zhàn)演練都是用來檢驗各單位應急響應速度和應急處置能力的工具或途徑。目前一些單位存在不同思想狀態(tài)——“規(guī)章要求，不演不行”；“演練就是多此一舉”；“演練影響我們正常工作”等等，這樣就造成演練尚未開始，就變成了完成規(guī)定動作的一項任務，演練自然變成了單純的“演”。還有的單位認為，演練過程中不應該設計過多的環(huán)節(jié)和場景，或抱著“完成上級交給的任務就行”的態(tài)度參與演練，或消極抵抗所謂“繁紛復雜”的演練構思。

（二）應急演練內(nèi)容針對性不強

應急演練在制定之初，定位為服務于預案，目標就是以演練來檢驗預案的可行性和可操作性。然而，通過多年來應急演練的實踐經(jīng)驗看來，預案的全部內(nèi)容不可能通過演練完全實現(xiàn)，而綜合性演練更是涵蓋多個預案內(nèi)容。原因無非是以下幾點: 第一，預案針對的是某一類特定事件的通用處置，包括流程、途徑和方法，但是通用就是不具體；第二，演練針對的是特定或關聯(lián)的事件通用處置流程，人員、職責、任務固定，演練過程呆板；第三，現(xiàn)行預案編制過程中照抄照搬的多，甚至直接拿來改個單位名稱，未結(jié)合本單位、本地區(qū)具體情況。作為近年來被大眾熟悉的新事物，各單位對應急演練的組織形式和開發(fā)方法有不同的理解，導致演練只能檢驗預案中的部分應急響應和處置環(huán)節(jié)。

（三）應急演練實踐效果不佳

演練注重強調(diào)實踐性，要與實際緊密結(jié)合，演練脫離了實際就無法促進應急能力提升。我國盡管在二十年前就有個別單位就組織過應急演練，但也是近十年才明確要求開展規(guī)?；菥殹毖菥毐旧淼膬r值是公認的，但綜合考慮認知能力、工作態(tài)度、業(yè)務水平和經(jīng)濟水平等情況時，結(jié)果就變得不可預測。各單位參演人員基礎理論和業(yè)務能力參差不齊，且當下多數(shù)演練都屬于完成規(guī)定動作，難免出現(xiàn) “給領導看的，領導滿意就好”、“演練就是表現(xiàn)日常工作”的思想動態(tài)。總體上看，演練開展次數(shù)多、效果好的基本上分布在省會城市、經(jīng)濟發(fā)展好的地區(qū)。

（四）應急演練評估要求不嚴

按照慣例，演練結(jié)束后會有評估環(huán)節(jié)，從當前情況來看，評估環(huán)節(jié)多是領導講評或者行業(yè)專家點評，按照準備好的材料宣讀或簡單指出個別無關緊要的問題，難以發(fā)現(xiàn)演練過程中不足之處并提出改進的參考標準。各單位的演練評估基本上沒有實現(xiàn)過程評估，而只是作為演練的一個規(guī)定環(huán)節(jié)。從對演練評估的理解來看，評估人員在觀測區(qū)對演練全程進行評估流于形式，個別單位還有“演練結(jié)果與個人考核直接掛鉤”“演練中出錯將扣獎金”“與評估人員多溝通，盡量不要讓他們提問題”等現(xiàn)象，都將對演練評估造成影響。

改善應急演練現(xiàn)狀的建議

應急演練作為應對突發(fā)事件的一項重要舉措，不能簡單照搬照抄，突發(fā)事件應對中如果是各自為戰(zhàn)、簡單處置，應急管理工作將十分被動。綜上所述，應急演練本質(zhì)不單單是過往真實突發(fā)事件應急處置的簡單重復，它強調(diào)應急響應和處置規(guī)范的探索或?qū)Α白顦O端情景”模擬復盤。從微觀角度對演練本質(zhì)分析: 一方面，演練是實景化培訓，對比傳統(tǒng)的培訓，演練更突出參演人員為主的“實景互動、真操實練、教學互動”；另一方面，演練就是答疑解惑，參演人員要弄懂弄通培訓過程中的疑問。

（一）加強應急演練系統(tǒng)性準備

無論是行動上還是思想上，從籌備階段就必須高度重視和認真對待應急演練。應急管理機構從領導層級到一線基層人員，都要強化對待應急演練的認識。演練不僅是對本單位或各聯(lián)合參演單位當前一個階段應急管理水平的一次考核，并且代表日常的工作水平和能力，需要積極進行準備，以此來評判一個單位的應急工作水平高低或作為業(yè)績考核的內(nèi)容；演練過程和結(jié)果就是為了找出應急狀態(tài)下響應和處置過程存在的偏差并加以統(tǒng)籌優(yōu)化，做到真正發(fā)生突發(fā)事件可以有條不紊的應對，而不是“你好、我好、大家好”。

情景應對是演練準備的關鍵，每一個情景的具體分析和判斷都要對具體突發(fā)情況做出應對。如果把這些情景都看作突發(fā)事件中的問題，針對情景做出的應對便是答疑解惑，也是應急管理的發(fā)展方向。答疑解惑的過程也是真正做到思考“情景”、面對“情景”、解決“情景”。民航業(yè)的“情景”需要考慮的范圍很廣但又很聚焦，涉及前期準備、即時響應、中期處置、后期評估的全部情況。嚴謹?shù)难菥殘鼍皹嫿?，表現(xiàn)在每一條信息、每一個行動甚至每一個標點，都可以是“情景”中的問題，都需要妥善應對。

（二）夯實應急演練內(nèi)容

演練籌備操作中需要關注以下幾方面：一是把預案按條塊或章節(jié)進行分解，分解到可以在演練中執(zhí)行的最小模塊，作為一個演練科目，例如預案中所涵蓋的應急資源管理、應急隊伍信息、醫(yī)療資源管理、設施設備保障、協(xié)議單位信息、人員疏散、后期調(diào)查和評估等模塊，都可以作為演練的具體科目；二是將上述分類的演練科目按照應急管理機構領導的要求和演練的實際需要有機結(jié)合起來進行演練的“情景”設計，便是一個單項桌面或?qū)嵅俚膽毖菥?，多個“情景”的共同演練則形成了綜合性演練；三是從實現(xiàn)演練的角度來看，逐項、單一和小規(guī)模的演練作為起步，當條件不足時，可以進行小規(guī)模但合規(guī)的演練， 當條件成熟時，可以嘗試組合各單項功能，甚至可以按需要、按計劃進行演練。

應該注意的是，由于各單位希望依靠演練來有效地測試預案，因此應急預案編制的質(zhì)量尤為重要。盡管演練中發(fā)現(xiàn)的不適用或不可操作事項可以用于預案的修訂，但預案的編制還是應以客觀實際為主，不能簡單照搬照抄。但是，大多數(shù)單位當前使用的預案普遍將突發(fā)事件的等級分類為特別是重大、重大、較大和一般性事件，這樣的分類并不符合各單位的實際應急處置能力，是不符合應急管理發(fā)展方向的。

（三）強化應急演練實踐效果

民航業(yè)每年開展的實戰(zhàn)演練有數(shù)百場之多，但應急演練的實踐并不是追求場面壯觀、視覺沖擊強，更不是不折不扣地執(zhí)行演練的腳本，而是要按照應急演練的初衷——“情景應對”進行模塊化管理，模塊化管理并不像演練腳本那樣精細地進行組織和任務分配，僅僅將演練計劃執(zhí)行的突發(fā)事件情景、應急處置和演練場景等分解為模塊化的情景說明、行動規(guī)范、通報程序等，并將各個模塊綜合匯總成《演練綜合手冊》《演練督導手冊》等，供不同的演練參與人員使用。這種做法讓一場演練做到事前無準備和面對“情景”的反思行動決策提升成為可能，從而使演練過程發(fā)展成為一個引導式演練管理系統(tǒng)。隨著民航業(yè)對演練認知的逐漸深入，近年來開始出現(xiàn)將演練情景委托第三方工作提供服務來設計和策劃，并組織實施和評估。

（四）應急演練評估務實求效

大規(guī)模，跨系統(tǒng)，多層次的應急演練雖然是展示綜合應急響應能力的機會，也是發(fā)現(xiàn)問題和改善缺陷的機會，更是學習和改進、進一步符合演練預期的重要契機。演練評估應設置具體的評估細則，對人力資源、應急物資、信息通報、應急響應、應急處置程序等進行重點評估；領導講話稿中演練評估環(huán)節(jié)不應提前準備，由現(xiàn)場觀察得出的問題和疑惑對演練更有針對性；演練評估環(huán)節(jié)也需要體現(xiàn)專家輔助決策的作用，針對演練中各個情景存在的問題在統(tǒng)一的評估標準下提出；演練結(jié)束后，應由參演人員填寫提前制定好的《參演人員演練評價反饋表》，能從第一視角感受到情景設計、應急響應、應急處置等過程中存在的問題，避免演練過程中出現(xiàn)的問題與后期的整改措施脫節(jié)。

應急演練要力求真實，不搞夸張手法、不做表面文章，不“化妝”、不“美顏”。演練效果要客觀實際，不能濃墨重彩“美顏化”；演練評估要實事求是，不能遮遮掩掩“模糊化”；演練內(nèi)容要清晰可行，不能朦朦朧朧“加濾鏡”?？陀^、全面、準確地反映演練實際情況，對于民航業(yè)未來應急演練的發(fā)展和應急管理體系建設都將產(chǎn)生積極的促進作用。