小規(guī)模事業(yè)單位內(nèi)部控制問題研究

劉利寧

（邢臺(tái)市財(cái)政局，河北 邢臺(tái) 054000）

一、引言

在我國，教育、醫(yī)療、文化等社會(huì)公共服務(wù)主要由各類事業(yè)單位提供，基層事業(yè)單位占絕對(duì)比例，這些單位普遍規(guī)模較小，人員較少，內(nèi)部管理水平較低，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理不夠規(guī)范。財(cái)政部出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱：《內(nèi)控規(guī)范》）和《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱：《指導(dǎo)意見》），對(duì)提高行政事業(yè)單位管理水平起到了極大的指導(dǎo)作用。但是，眾多基層小規(guī)模事業(yè)單位受自身?xiàng)l件限制，內(nèi)部控制建設(shè)還存在較多問題。本文針對(duì)小規(guī)模事業(yè)單位內(nèi)部控制問題進(jìn)行分析并提出解決建議。

二、小規(guī)模事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

小規(guī)模事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)能夠有效提高管理水平，提升公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量；在一定程度上防范舞弊，防止滋生腐??；保證單位資產(chǎn)安全和財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整準(zhǔn)確。

三、小規(guī)模事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境較差

一是內(nèi)部控制制度還不完善。照搬上級(jí)政策，程序過于復(fù)雜，不符合單位實(shí)際；制度漏洞較多，不能有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)。二是對(duì)履行職責(zé)和內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)系認(rèn)識(shí)不清。事業(yè)單位所有工作都圍繞職責(zé)目標(biāo)開展，很多工作人員認(rèn)為嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度，會(huì)降低工作效率，增加自身工作量，對(duì)內(nèi)控建設(shè)持消極態(tài)度。三是自身局限影響內(nèi)控機(jī)制發(fā)揮作用。小規(guī)模事業(yè)單位人員少，管理不夠規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)班子集體議事決策機(jī)制執(zhí)行不嚴(yán)格，崗位兼職較多，無法實(shí)現(xiàn)不相容職位嚴(yán)格分離，容易發(fā)生差錯(cuò)甚至舞弊。四是會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。未按照規(guī)定設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、配備財(cái)務(wù)人員，財(cái)務(wù)人員不具備相應(yīng)職業(yè)資格和專業(yè)能力，各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度不健全，未按照財(cái)務(wù)制度進(jìn)行核算、記錄，財(cái)務(wù)信息不真實(shí)、不完整。五是監(jiān)督存在問題。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)未設(shè)立或者獨(dú)立性較差，難以有效發(fā)揮作用。外部監(jiān)督中，審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合法性進(jìn)行審查，對(duì)內(nèi)部控制是否有效沒有深入檢查；上級(jí)部門主要對(duì)業(yè)務(wù)開展情況進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)內(nèi)控建設(shè)關(guān)注較少。

（二）預(yù)算控制沒有有效發(fā)揮作用

一是預(yù)算編制不精細(xì)。財(cái)務(wù)和其他部門溝通不暢，未能根據(jù)下一年度工作計(jì)劃編制預(yù)算，造成預(yù)算缺項(xiàng)；對(duì)各預(yù)算項(xiàng)目準(zhǔn)備不足，造成預(yù)算無法執(zhí)行；預(yù)算項(xiàng)目編制粗糙，約束力不夠。二是預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范。支出范圍、標(biāo)準(zhǔn)不符合預(yù)算批復(fù)及相關(guān)規(guī)定，如一家事業(yè)單位使用批復(fù)的辦公經(jīng)費(fèi)、水電費(fèi)等發(fā)放人員獎(jiǎng)勵(lì)、支出房屋維修費(fèi)，違反專款專用原則，導(dǎo)致預(yù)算失控；未按規(guī)定程序、權(quán)限審核審批各項(xiàng)支出，重大支出未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究；虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，使用虛假或不合規(guī)定的票據(jù)，套取資金。

（三）政府采購管理存在漏洞

一是沒有建立健全政府采購管理制度，政府采購崗位職責(zé)權(quán)限界定不清晰，沒有做到不相容崗位相互分離、相互監(jiān)督。二是政府采購管理不規(guī)范，采購方式選擇不當(dāng)，采購事項(xiàng)辦理不符合規(guī)定，以化整為零等方式規(guī)避公開招標(biāo)。三是招標(biāo)代理制度存在缺陷。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在非公開招標(biāo)采購中起主導(dǎo)作用，代理費(fèi)用由供應(yīng)商支付，導(dǎo)致代理機(jī)構(gòu)傾向于讓供應(yīng)商以較高價(jià)位獲得供應(yīng)資格，造成在程序合法的情形下，采購價(jià)格經(jīng)常高出市場(chǎng)價(jià)格，如一家單位購買100臺(tái)美的電壓力鍋，單價(jià)1975元，據(jù)查該產(chǎn)品市場(chǎng)售價(jià)在1300元左右；內(nèi)部監(jiān)督不到位，采購人與代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商之間存在舞弊行為，出現(xiàn)價(jià)高質(zhì)次，或者干擾供應(yīng)商確定，導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)。

（四）建設(shè)項(xiàng)目問題較多

一是未經(jīng)過合理論證，盲目上馬建設(shè)項(xiàng)目，存在重復(fù)建設(shè)或不必要建設(shè)。二是項(xiàng)目招投標(biāo)中存在暗箱操作、商業(yè)賄賂、投標(biāo)人串通，導(dǎo)致招標(biāo)工作違法違規(guī)、中標(biāo)人能力不足、中標(biāo)價(jià)虛高。三是項(xiàng)目預(yù)算管理不嚴(yán)，隨意變更預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算超支，投資失控；虛列建設(shè)支出，套取資金。

四、完善小規(guī)模事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）改善內(nèi)部控制環(huán)境

一是正確認(rèn)識(shí)履行職責(zé)和內(nèi)控建設(shè)的關(guān)系，提高對(duì)內(nèi)部控制工作的重視。做好內(nèi)部控制工作，發(fā)揮內(nèi)部控制作用，可以有效規(guī)范各項(xiàng)履職行為，防范差錯(cuò)、舞弊，有助于更好地完成各項(xiàng)職責(zé)。將內(nèi)部控制貫穿經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面監(jiān)督。開展內(nèi)部控制工作需要全員參與，領(lǐng)導(dǎo)層要發(fā)揮牽頭作用，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，內(nèi)控部門要積極推動(dòng)內(nèi)控工作開展、協(xié)調(diào)解決內(nèi)控問題，業(yè)務(wù)部門要按照內(nèi)控制度規(guī)定，將內(nèi)部控制融入本職工作，以內(nèi)部控制規(guī)范日常工作。

二是制定內(nèi)部控制制度，發(fā)揮內(nèi)部控制作用。根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》和《指導(dǎo)意見》，以本系統(tǒng)上級(jí)單位內(nèi)部控制制度為藍(lán)本，結(jié)合實(shí)際，制定本單位內(nèi)部控制制度。簡化內(nèi)部控制程序，降低運(yùn)行成本，使內(nèi)控制度體現(xiàn)單位特點(diǎn)，切實(shí)發(fā)揮控制作用，并不斷對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行修改完善。

三是開展內(nèi)控制度宣傳學(xué)習(xí)，提高內(nèi)部控制履職能力。組織全體工作人員學(xué)習(xí)內(nèi)部控制制度，使每一名工作人員明白本職工作與內(nèi)控的關(guān)系，將工作納入內(nèi)部控制之下。對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，選擇具有較高職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力的人員擔(dān)任，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，不斷提高勝任能力。

四是嚴(yán)格執(zhí)行決策制度，規(guī)范單位履職行為。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，形成會(huì)議紀(jì)要，反映議事過程、議事成員意見，如產(chǎn)生重大決策失誤，根據(jù)會(huì)議紀(jì)要追責(zé)，提出正確意見的議事成員免于追責(zé)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、謹(jǐn)慎決策；對(duì)業(yè)務(wù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)聽取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?，必要時(shí)組織技術(shù)咨詢。根據(jù)本單位人員和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)際，梳理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)辦理流程，進(jìn)行組織架構(gòu)和崗位設(shè)置，不相容職位相互分離，對(duì)于不能分離的，做好經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)辦理記錄，定期檢查辦理情況。明確業(yè)務(wù)辦理程序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)辦理制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。建立定期輪崗制度，不具備輪崗條件的應(yīng)當(dāng)采取專項(xiàng)審計(jì)、定期檢查等控制措施。

五是加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，防止內(nèi)控制度流于形式、不能發(fā)揮實(shí)際作用。定期編制內(nèi)部控制報(bào)告，向上級(jí)主管部門和同級(jí)財(cái)政部門報(bào)送。審計(jì)、財(cái)政監(jiān)督要將單位內(nèi)部控制納入監(jiān)督范圍，定期對(duì)單位內(nèi)控機(jī)制進(jìn)行測(cè)試，確保內(nèi)部控制有效運(yùn)轉(zhuǎn)。上級(jí)主管部門要指導(dǎo)小規(guī)模事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)，小規(guī)模事業(yè)單位要定期向上級(jí)部門報(bào)告工作，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)報(bào)上級(jí)主管單位批準(zhǔn)或備案。

（二）切實(shí)發(fā)揮預(yù)算控制作用

一是做好預(yù)算編制。健全預(yù)算管理制度，明確各部門在預(yù)算編制中的職責(zé)。財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)溝通，統(tǒng)一部署預(yù)算編制工作。對(duì)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，根據(jù)下一年度工作計(jì)劃，業(yè)務(wù)部門對(duì)資金收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行預(yù)測(cè)，財(cái)務(wù)部門審核預(yù)算建議數(shù)的測(cè)算是否符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，支出方向是否符合預(yù)算政策。對(duì)基建項(xiàng)目、大型修繕、信息化建設(shè)和大宗物資采購等重大事項(xiàng)，進(jìn)行立項(xiàng)評(píng)審，對(duì)項(xiàng)目的目標(biāo)、效果和預(yù)算金額等進(jìn)行論證，完善預(yù)算執(zhí)行前期程序。

二是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和資金支出管理。嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)及相關(guān)制度規(guī)定的范圍、標(biāo)準(zhǔn)支出資金，如需調(diào)整，經(jīng)財(cái)政或相關(guān)部門批準(zhǔn)后才可執(zhí)行。明確資金支出審批權(quán)限、責(zé)任、程序和控制措施，業(yè)務(wù)部門對(duì)資金支出憑證的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和業(yè)務(wù)合規(guī)性負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)部門對(duì)憑證票據(jù)是否真實(shí)完整和審批手續(xù)是否齊全、資金支出是否符合預(yù)算批復(fù)及財(cái)務(wù)制度進(jìn)行審核。重大支出要經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。

（三）規(guī)范政府采購管理

一是建立健全政府采購管理制度。合理設(shè)置政府采購管理崗位，對(duì)相關(guān)崗位職責(zé)權(quán)限進(jìn)行界定，確保采購需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與審核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互分離、相互監(jiān)督。

二是加強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)的管理。建立政府采購、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制，共同完成政府采購工作。嚴(yán)格按照政府采購制度選擇政府采購方式、履行政府采購程序、完成采購標(biāo)的驗(yàn)收。做好政府采購業(yè)務(wù)的記錄，妥善保管招投標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收記錄等資料，定期進(jìn)行檢查審計(jì)。

三是規(guī)范招標(biāo)代理行為。使用抽簽等隨機(jī)方式確定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，按照標(biāo)的成交價(jià)格確定代理費(fèi)用，價(jià)格越低，代理費(fèi)用越高，由采購人進(jìn)行支付。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)對(duì)采購標(biāo)的的質(zhì)量負(fù)連帶責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，建立采購人、供應(yīng)商、評(píng)審專家對(duì)代理機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)投訴機(jī)制。推廣網(wǎng)上商場(chǎng)模式，減少政府采購成本。

（四）嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管

一是加強(qiáng)立項(xiàng)審核，對(duì)項(xiàng)目預(yù)計(jì)投入產(chǎn)出進(jìn)行評(píng)價(jià)，重大項(xiàng)目要經(jīng)上級(jí)主管部門批準(zhǔn)或備案。

二是項(xiàng)目招投標(biāo)采取簽訂保密協(xié)議、限制接觸等方式，縮小知情范圍，降低泄密風(fēng)險(xiǎn)，標(biāo)底編制、評(píng)標(biāo)要在嚴(yán)格保密狀態(tài)下完成，招標(biāo)過程全程接受監(jiān)督監(jiān)控，確保招標(biāo)程序公開、公平、公正。

三是項(xiàng)目預(yù)算增加10%以上應(yīng)按程序重新審批，以投資概算為依據(jù)控制項(xiàng)目預(yù)算，以項(xiàng)目預(yù)算為依據(jù)控制資金投入。按照規(guī)定時(shí)限和要求辦理竣工決算，組織決算審計(jì)，杜絕虛列建設(shè)支出。

五、結(jié)束語

內(nèi)部控制建設(shè)涉及小規(guī)模事業(yè)單位各個(gè)層面、全部人員和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的全流程，需要單位針對(duì)自身實(shí)際，從內(nèi)部控制環(huán)境、預(yù)算管理等多個(gè)方面查找問題，改進(jìn)不足，建立健全內(nèi)部控制制度，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度，不斷提高單位管理水平。