我國基層殘聯(lián)組織建設(shè)研究

劉 佳，劉 靜

(1.長春大學(xué) 行政學(xué)院，長春130022； 2.吉林大學(xué) 國家發(fā)展與安全研究院，長春130012)

我國殘聯(lián)各級地方組織根據(jù)《中國殘疾人聯(lián)合會章程》，按照國家行政區(qū)劃分設(shè)立。基層殘聯(lián)組織范圍界定為縣級及以下殘疾人組織，具體包括縣(市、區(qū)、旗)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道殘疾人聯(lián)合會，社區(qū)居民委員會、村民委員會、殘疾人集中的企業(yè)事業(yè)單位建立的殘疾人協(xié)會或殘疾人小組。基層殘聯(lián)組織作為直接面向殘疾人群體的組織，加強(qiáng)了政府、社會和殘疾人之間的溝通[1]。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國基層殘聯(lián)組織建設(shè)也實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，但在發(fā)展過程中逐漸暴露出一些問題，如人才隊伍建設(shè)進(jìn)程緩慢、提供的服務(wù)與殘疾人的實際需求存在一定差距，影響著自身建設(shè)與功能的發(fā)揮。2018年9月14日，中國基層殘聯(lián)組織第七次全國代表大會召開，習(xí)近平總書記表示各級基層殘聯(lián)組織和殘疾人工作者隊伍應(yīng)發(fā)揮黨和政府與殘疾人溝通的橋梁作用，發(fā)揮代表、服務(wù)、管理職能，全心全意為殘疾人服務(wù)。

一、基層殘聯(lián)組織建設(shè)中存在的問題

(一)基層殘聯(lián)基本工作條件差

在基層殘聯(lián)組織中，基本工作條件差的問題長期存在。主要表現(xiàn)為：一是國家財政支出的不足。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，我國基層殘聯(lián)組織的資金主要來源于政府的預(yù)算和社會募集，前者取決于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，后者則以公共捐贈與社會支持為主。但政府投入與社會捐贈數(shù)量都不足，導(dǎo)致基層殘聯(lián)組織日常管理狀況的維持具有一定難度，欠缺資金成為常見問題。二是基層殘聯(lián)組織中基礎(chǔ)條件較為欠缺，進(jìn)而影響其日?；顒?。其中以偏遠(yuǎn)地區(qū)較為突出，因受交通不便與辦公設(shè)施不完善影響，導(dǎo)致相關(guān)服務(wù)無法得到保障。三是為殘疾人直接提供服務(wù)的基層殘聯(lián)工作人員薪資待遇較低，經(jīng)常出現(xiàn)身兼數(shù)職的現(xiàn)象，導(dǎo)致其工作無法專一，工作進(jìn)取心受到影響。以江西省興國縣為典型案例。2017年，該縣殘聯(lián)有在編工作人員16人，無編工作人員12人，7名是該縣10年以上有身體殘疾的縣工作人員，勞動合同制工作人員5人?？h財政業(yè)務(wù)撥款5萬元，但是，勞動合同職工的社會保障、在編工作人員的醫(yī)療保險和住房公積金每年需要3.5萬元，加上辦公用紙、筆墨、水電、新農(nóng)村建設(shè)和勞務(wù)招聘等費用，每年花費超過15萬元的成本，差額部分的來源主要依靠殘聯(lián)管理人員向外“討要”。全國殘代會結(jié)束后，每個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村(居委會、社區(qū))都成立了殘聯(lián)組織，但費用增加為零，基層殘聯(lián)組織工作條件問題一直沒有得到解決[2]。

(二)基層殘聯(lián)工作人員素質(zhì)偏低

工作人員的知識技能、素質(zhì)水平直接關(guān)系到基層殘聯(lián)組織的作用能否充分發(fā)揮?；鶎託埪?lián)工作人員的專業(yè)知識技能水平同基層殘聯(lián)管理服務(wù)所要求的專業(yè)化、現(xiàn)代化不成正比。根據(jù)中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報公布的數(shù)據(jù)，殘聯(lián)員工中碩士學(xué)歷的工作人員僅占在職員工總數(shù)的2%，高中學(xué)歷員工總數(shù)占17%，大專畢業(yè)生占在職員工總數(shù)的38%?；鶎託埪?lián)中，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘聯(lián)、村、社區(qū)殘協(xié)中的工作人員普遍存在年齡偏高、文化水平偏低、業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)的問題。為了提高基層殘聯(lián)組織的服務(wù)質(zhì)量，基層殘聯(lián)組織舉辦數(shù)期培訓(xùn)小組，動員全國各類殘聯(lián)人員參加培訓(xùn)。然而，此類培訓(xùn)方法最終結(jié)果不盡人意，基層殘聯(lián)人員文化提升未得到根本解決。除此之外，隨著基層殘聯(lián)組織的管理、服務(wù)的專業(yè)化和信息水平的提高，對基層殘聯(lián)組織專業(yè)學(xué)科的需求也很高。然而，在基層殘聯(lián)組織中，很少有具有專門知識和技能的基層殘聯(lián)組織工作人員，而且大多數(shù)工作人員從未接受過殘疾服務(wù)和管理方面的系統(tǒng)教育和技術(shù)培訓(xùn)。造成這種狀況的原因，一方面是由于我國基層殘聯(lián)組織建設(shè)與發(fā)展的時間相對較短，從而導(dǎo)致其融入社會比較困難，需要一定的時間適應(yīng)新環(huán)境；另一方面是因為就現(xiàn)階段而言，基層殘聯(lián)組織中的工作人員主要由公益工作者組成。此類公益工作者主要由政府安置的再就業(yè)人員或是政府機(jī)構(gòu)改革中從其他部門調(diào)整而來的人員。部分殘聯(lián)工作人員對工作發(fā)展性期望值很低、年齡較大、工作能力與工作需求不符。同時，從事殘疾服務(wù)教育和研究的專業(yè)人員少之又少，僅有北大、人大、吉大、山大，南開大學(xué)等幾所高校建有研究中心，社會給予的投資和關(guān)注度也不高[3]。

(三)基層殘聯(lián)服務(wù)供給能力不足

全國范圍內(nèi)殘疾人基本服務(wù)狀況和需求之間還有一定差距。根據(jù)2019年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，在我國3681.7萬持證殘疾人和殘疾兒童中，得到基本康復(fù)服務(wù)的人數(shù)有1043萬，僅占總數(shù)的28.3%。中低收入水平的殘疾人中很多不能獲得適當(dāng)?shù)尼t(yī)療和康復(fù)服務(wù)。基層殘聯(lián)組織目前對社會資源進(jìn)行整合與協(xié)調(diào)方面的綜合能力仍然有所欠缺，在給殘疾人提供相關(guān)服務(wù)方面也存在不足。在殘疾人康復(fù)方面，盡管殘疾人縣級社區(qū)康復(fù)服務(wù)覆蓋面已經(jīng)非常廣泛，但康復(fù)的水平并不高。主要表現(xiàn)在康復(fù)機(jī)構(gòu)擁有量過少、真正接受服務(wù)的殘疾人數(shù)量偏低、從事康復(fù)服務(wù)的人才不足、輔助器具供應(yīng)服務(wù)不到位等。殘疾人的需求具有多樣性、復(fù)雜性的特征[4]。當(dāng)前基層殘聯(lián)組織中服務(wù)類型較為單一，服務(wù)項目不夠長期化和精準(zhǔn)化。基層殘聯(lián)為殘疾人提供的援助一般都具有臨時性，在殘疾人服務(wù)方面主要體現(xiàn)在就業(yè)、醫(yī)療、保障、康復(fù)、保健與法律援助等項目上，針對不同殘疾群體，無法提供對應(yīng)的個性化服務(wù)，繼而無法從本質(zhì)上解決問題。殘疾人的需求各不相同，如部分殘疾人具有較強(qiáng)的工作能力，所以具有一定工作需求，因此，應(yīng)對殘疾人就業(yè)培訓(xùn)平臺進(jìn)行補充增設(shè)，提高其就業(yè)機(jī)會；針對殘疾人自身健康情況不樂觀的，提供具體醫(yī)療保障、社會資源支持等社會保障；身體有康復(fù)趨勢的殘疾人群體希望得到更深入的康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)。若想滿足殘疾人的具體服務(wù)需求，則要對服務(wù)的普遍性與殘疾人群體需求的特殊性之間的矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。

(四)基層殘聯(lián)雙重身份定位不清

基層殘聯(lián)組織具有雙重身份，所以其組織自身的認(rèn)知較為矛盾，出現(xiàn)雙重管理混亂以及政府管理色彩濃烈等現(xiàn)象，對殘疾人事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。當(dāng)前，我國基層殘聯(lián)組織在實質(zhì)上屬于“半政府組織”，基層殘聯(lián)組織的建立與運行均在政府支持下運作，工作人員被視為是政府雇員。在基層殘聯(lián)組織的工作中，職工往往側(cè)重于完成政府的任務(wù)，而忽視殘疾人群體真正的訴求?；鶎託埪?lián)組織對于政府具有過度的依賴性，并且自身欠缺獨立存在能力。引導(dǎo)相關(guān)政策、方針與原則可助力基層殘聯(lián)組織發(fā)展，對其組織具有重要意義。但隨著基層殘聯(lián)組織的“他助性”和“自主性”的矛盾不斷加深，基層殘聯(lián)組織的改革已經(jīng)迫在眉睫。

二、 基層殘聯(lián)組織建設(shè)問題的成因分析

(一)資金渠道單一，使用層面受限

基層殘聯(lián)的運營費用主要來自政府財政和社會投入，前者達(dá)到92.31%。我國總體的殘疾人數(shù)每年都在增加，因此財政部門需要提供服務(wù)的殘疾人數(shù)量每年也都相應(yīng)增長。基層殘疾人組織的部分管理和服務(wù)項目不能得到有效提供的重要原因之一，就是融資渠道與資金來源受限。資金使用層面受限表現(xiàn)為服務(wù)覆蓋面積小，設(shè)施不健全及相關(guān)服務(wù)項目單一，對各類殘疾人多樣化需求無法進(jìn)行恰當(dāng)銜接，無法滿足殘疾人個性化服務(wù)需求[5]。

(二)服務(wù)意識薄弱，認(rèn)同水平較低

殘聯(lián)是社會組織，但“官辦”色彩沉重，實際運作中對政府有許多依賴性。在一定程度上，由于政府不僅是宏觀管理者，而且是資源的直接提供者，也是在日常生活運作的操作者，基層殘聯(lián)組織被貼上“準(zhǔn)政府部門”的標(biāo)簽?！肮俎k”的形象以及政府與行政體制的模糊關(guān)系使基層殘聯(lián)組織在短時間內(nèi)發(fā)展起來。然而，由于長期依賴于政府，使其自身的優(yōu)勢不能充分發(fā)揮，限制了應(yīng)有的代表性和獨立性，在服務(wù)殘疾領(lǐng)域，基層殘聯(lián)組織彌補政府職能缺失的作用被大大削弱[6]。

(三)溝通機(jī)制缺失，協(xié)調(diào)能力不足

在社會轉(zhuǎn)型階段的今天，殘疾人的需求日益多樣化，同時存在利益分化。隨著生存需求的不斷滿足，殘疾人的需求也逐漸上升為精神層面等綜合需求。基層殘聯(lián)組織在滿足殘疾人上述需求方面可以起到溝通和協(xié)調(diào)作用。然而，現(xiàn)階段基層殘聯(lián)組織中溝通能力與合作能力較為薄弱。

第一，橋梁溝通效果不佳。殘疾人對于政府相關(guān)信息和政策的了解不夠及時，基層殘聯(lián)組織未能發(fā)揮橋梁作用?；鶎託埪?lián)組織與殘疾人的溝通不夠順暢，不能及時回應(yīng)殘疾人的期望，解決殘疾人的問題，甚至工作人員對目前的相關(guān)政策也不甚了解。

第二，與政府部門合作不充分。以殘疾人車輛非法營運為例，政府職能部門在工作過程中對情況沒有充分了解，由于殘疾人的特殊性，工作人員存有畏難情緒，而殘聯(lián)組織在與政府職能部門溝通過程中，客觀上存在的渠道不暢、能力不足等問題,使得冒充殘疾人駕駛汽車非法經(jīng)營的問題難以解決。

第三，在政策落空的情況下，救濟(jì)之路并不通暢。部分殘疾人無法享受到優(yōu)惠政策，因為他們的情況超出了相關(guān)政策所界定的界限，即他們“偏離了”。殘疾人及其家庭發(fā)生嚴(yán)重事故或特殊困難的情況往往不可避免，但有關(guān)部門受政策規(guī)定的約束，無能為力。在這種情況下，殘疾人聯(lián)合會組織只能采用逐案解決問題的方法，并與區(qū)、街道、城鎮(zhèn)聯(lián)系，給予一定的補貼。然而，整個過程相對復(fù)雜，需要付出很多努力，結(jié)果還不確定。

(四)制度設(shè)計模糊，職能履行偏位

改革開放以來，隨著我國政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，基層殘聯(lián)組織也在逐步擴(kuò)大各項服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)能力。提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)可以使大部分殘疾人對殘聯(lián)組織更加信任，同時給予更多支持?；鶎託埪?lián)組織依賴政府的財政撥款，利用政府提供的辦公場所，大多數(shù)專職人員是公務(wù)員或事業(yè)編制，因此，社會普遍將基層殘聯(lián)組織看作是一個管理殘疾人的“小政府”也就不足為奇了。由于角色的混亂，殘聯(lián)應(yīng)該做什么以及如何做是很值得探討的[7]。多年來，基層殘聯(lián)組織一直在積極尋求制度內(nèi)的突破，但解決需要一定時間，在以既定性質(zhì)與框架為基礎(chǔ)的情況下，進(jìn)一步提升服務(wù)能力是殘聯(lián)組織中迫切需要解決的問題之一。

三、基層殘聯(lián)組織建設(shè)的路徑規(guī)劃

(一)引入市場機(jī)制，拓展多元化服務(wù)資源

三大資源配置機(jī)制包括政府、市場和社會。在資源配置方面，政府具有先天的優(yōu)勢，應(yīng)進(jìn)一步提高其對殘疾人福利等公益性支出?？梢酝ㄟ^法律和政策的形式提升政府對殘疾人事業(yè)的重視度，鼓勵對殘疾人和殘疾人組織的投入，發(fā)揮殘疾人企業(yè)的作用，并且給予一定的支持。同時，需要市場和社會力量參與進(jìn)來共同發(fā)揮作用，促進(jìn)具有社會反哺意識的企業(yè)積極參與殘疾人事業(yè)，擴(kuò)大殘疾人服務(wù)供給的空間，解決政府資源有限的問題。供求信息不對稱導(dǎo)致政府不能及時準(zhǔn)確地了解基層殘聯(lián)和殘疾人的需要。因此，基層殘聯(lián)組織要首先準(zhǔn)確把握資源的供求狀況，并將政府政策與殘疾人需求之間進(jìn)行對接并引導(dǎo)資源分配。具體來說，就是搭建公開透明的信息平臺，結(jié)合殘疾人實際情況，提供相關(guān)政策、開發(fā)相關(guān)項目與產(chǎn)品，鼓勵企業(yè)積極參與社會扶持行動?；鶎託埪?lián)組織必須運用其自身優(yōu)勢，有效地彌補第一和第二部門的不足，并成為提供殘疾人服務(wù)的第三大保障或第三支柱，促進(jìn)企業(yè)與政府建立合作關(guān)系[8]。

(二)完善法律法規(guī)，引導(dǎo)正確的價值取向

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)與民主制度不斷發(fā)展的形勢下，對殘疾人群體的關(guān)懷與重視應(yīng)由原來的道德層面上升至法律層面。同時，充分認(rèn)識到“有法可依、有法必依”的重要性，加強(qiáng)相關(guān)法律制度的建設(shè)。各基層殘聯(lián)組織應(yīng)不斷摸索并出臺適合自己的辦法。目前，我國已先后出臺了《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國殘疾人教育條例》《殘疾人就業(yè)條例》等規(guī)范性文件。各地應(yīng)盡快頒布適合當(dāng)?shù)貧埣踩藱?quán)益保護(hù)和促進(jìn)基層殘聯(lián)發(fā)展的法規(guī)和規(guī)章，制定具體可操作性的規(guī)則。例如，按比例促進(jìn)殘疾人就業(yè)要明確具體的數(shù)字，并規(guī)定少錄用與多錄用的罰款和獎勵，而這項規(guī)定的實施取決于是否制定明確的法律。在制定地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時，要進(jìn)一步明確制度建設(shè)，經(jīng)濟(jì)措施和文化政策，確保殘疾人事業(yè)的發(fā)展，并規(guī)定政府對殘疾人事業(yè)的投資應(yīng)占?xì)埣踩耸聵I(yè)的比重。在制度建設(shè)方面，要通過稅收，盡快對慈善事業(yè)與公益事業(yè)的法律法規(guī)進(jìn)行建立與完善，適當(dāng)調(diào)節(jié)稅收優(yōu)惠政策與慈善事業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系[9]。政府應(yīng)對企業(yè)、個人以及機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展給予鼓勵與幫助，最大限度地調(diào)動積極因素，聚集社會力量，促使殘疾人事業(yè)得到進(jìn)一步快速發(fā)展。其中主要包含營業(yè)執(zhí)照、稅收、就業(yè)以及其他相關(guān)政策。營造良好的社會氛圍、消除社會對殘疾人的歧視，引導(dǎo)正確的價值取向。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查，嚴(yán)格執(zhí)法，依法查處，加強(qiáng)政府對《中華人民共和國殘疾人保障法》等法律的執(zhí)行力度，發(fā)揮各級人大、政協(xié)、殘聯(lián)組織對執(zhí)行情況的監(jiān)督作用。基層殘聯(lián)組織雖不是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但其是殘疾組織利益的代表，所以在保護(hù)法執(zhí)行中具有一定監(jiān)督作用，充分發(fā)揮殘疾人政府協(xié)調(diào)組織委員會的作用，調(diào)動有關(guān)部門的積極性，進(jìn)一步維護(hù)殘疾人權(quán)利[10]。

(三)整合社會資源，構(gòu)建暢通的互動渠道

在一個擁有大量社會資本存量的共同體中,社會資源的整合將會對政府無法實現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)行彌補。在社會活力不斷增強(qiáng)下，殘疾人事業(yè)可以引入政府以外的更多資源和主體，政府應(yīng)給予指導(dǎo)與支持，鼓勵社會資本投入到殘疾人事業(yè)中。對于社會資源應(yīng)進(jìn)行分類并結(jié)合殘疾類別給予相適應(yīng)的服務(wù)與幫助，進(jìn)而減輕政府專業(yè)資源短缺的壓力。另外，迫切需要提高公眾慈善援助的意識，鼓勵傳統(tǒng)的道德力量形成的志愿活動和其他群眾性志愿組織來幫助殘疾人及其他弱勢群體。在基層建立殘疾人福利基金會，加強(qiáng)殘疾人福利組織的自治權(quán)，放寬政府機(jī)構(gòu)的行政約束。殘疾人組織的相關(guān)工作最終都要基層殘聯(lián)組織及工作人員來落實和完成，政府應(yīng)在財政和政策方面給予大力支持，充分發(fā)揮基層殘聯(lián)的作用[11]。通過財政轉(zhuǎn)移、專項資金、政府補貼等方式鼓勵基層殘聯(lián)等社會組織開展服務(wù)活動。

(四)挖掘自身優(yōu)勢，進(jìn)行職能差異化定位

基層殘聯(lián)直接與殘疾人打交道，二者之間的關(guān)系較其他組織與殘疾人之間的關(guān)系更為密切，因此，基層殘聯(lián)應(yīng)以服務(wù)為角色導(dǎo)向，充分挖掘自身優(yōu)勢，為殘疾人提供個性化、多樣化的服務(wù)，進(jìn)而提高服務(wù)質(zhì)量[12]。第一，要健全殘疾人基本信息數(shù)據(jù)庫，基層殘聯(lián)之間加強(qiáng)交流和信息共享，確保殘疾人信息的全面性和完整性。因地制宜地為殘疾人士提供資源和場地，從而對殘疾人士進(jìn)行特殊教育及提供專業(yè)指導(dǎo)。第二，要加強(qiáng)基層殘聯(lián)組織自身建設(shè)，實現(xiàn)透明化、規(guī)范化管理。對具體問題進(jìn)行具體分析，根據(jù)各地資源和條件開展相關(guān)優(yōu)勢性服務(wù)，通過先進(jìn)帶動后進(jìn)，積極分享管理經(jīng)驗，總結(jié)反饋意見，營造共同進(jìn)步的良好氛圍，實現(xiàn)服務(wù)模式的整體優(yōu)化。第三，提升基層殘聯(lián)工作人員的專業(yè)知識和服務(wù)技能。政府應(yīng)加大基層殘聯(lián)工作人員的福利待遇，實現(xiàn)以條件吸引人，以事業(yè)留住人，提高工作人員的積極性與主動性，從而促進(jìn)殘疾人服務(wù)事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。培養(yǎng)高水平的服務(wù)人員和管理人員，鼓勵優(yōu)秀工作人員向困難地區(qū)流動。第四，積極推動基層殘聯(lián)與上級殘聯(lián)組織協(xié)調(diào)合作，形成“殘疾人導(dǎo)向”的差異化定位和功能分散的“替代”服務(wù)功能。增加殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量，提高殘疾人服務(wù)的可及性，避免出現(xiàn)殘聯(lián)服務(wù)職能同質(zhì)化、服務(wù)功能沖突等問題，解決殘疾人服務(wù)資源分配不均的問題，以實現(xiàn)資源利用的最大化。

四、結(jié)論

殘疾人事業(yè)是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。改革開放以來,隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會的快速發(fā)展,殘疾人事業(yè)也得到了較快發(fā)展?；鶎託埪?lián)組織的逐步完善，可以為殘疾人提供更好的生存和發(fā)展條件，使他們與健全人享有同等的權(quán)利和尊嚴(yán)。具體可通過完善殘疾人的法律和政策，挖掘社會各方面積極參與關(guān)愛殘疾人的事業(yè)，加強(qiáng)全社會對殘疾人工作的重視，促進(jìn)殘疾人基層組織的建設(shè)。通過對殘疾人給予精準(zhǔn)化幫扶，更好地幫助殘疾人融入社會，體現(xiàn)國家對弱者的關(guān)懷，實現(xiàn)社會公平正義。