“放管服”政策下高校科研經費管理現(xiàn)狀及提升途徑

何燦強

(福建醫(yī)科大學 科學技術處，福建 福州350122)

為貫徹落實深化改革創(chuàng)新、形成充滿活力的科技管理及運行機制的要求，黨中央和國務院出臺了一系列政策措施。2016年7月31日頒布的《關于進一步完善中央財政項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā)〔2016〕50號)要求各單位要推進落實簡政放權、放管結合和優(yōu)化服務的“放管服”政策改革。2020年12月7日，國務院總理李克強在國家科技領導小組會上強調要持續(xù)深化科技領域“放管服”改革，加快破除不合理的管理規(guī)定和制度。目前，高校科研經費管理正在“放管服”的政策導向下步入一個新的階段，但國內針對該領域的研究卻較少，部分研究仍是基于舊的政策指向，秉承著“加壓”的理念，未體現(xiàn)新政策形勢下“松綁+激勵”的精神；部分研究未將經費管理納入科研項目的全過程管理，造成項目管理與經費管理的脫節(jié)。筆者結合“放管服”政策要求，分析高?？蒲薪涃M管理現(xiàn)狀并明晰提升方案，以期為高?？蒲薪涃M管理提供借鑒。

一、高?？蒲薪涃M管理的現(xiàn)狀及問題

(一)難以把控放與管的尺度，容易失衡

隨著下放科技管理權限工作的推進，高校面臨著新的考驗：如何把控柔性管理與嚴格控制的關系，在二者間尋求一個平衡。如果高校未將簡政放權落到實處，審批程序、報銷流程過于繁瑣耗時，將制約科研人員的創(chuàng)造活力；相反，若高校對科研“松綁”產生誤解，科研管理部門弱化科研經費監(jiān)管，科研人員對政策理解存在偏差，誤解“放管服”就是報銷流程簡單點、預算編制隨意點，則會導致科研資金使用效益的降低。在簡政放權的政策導向下，高校固然不可止步不前，但也并非一味放松監(jiān)管。高校要把好的政策“接住”并且“管好”，必須平衡“放”與“管”的關系，深入推進“放管服”政策落地見效，創(chuàng)造一個充滿活力的科研環(huán)境，有效避免“一管就死、一放就亂”的現(xiàn)象。

(二)不能及時制定政策落實的配套制度和具體實施辦法

2018年12月26日，國務院辦公廳印發(fā)的《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》(國辦發(fā)〔2018〕127號)，明確要求各地區(qū)、各部門和各單位都要及時制定政策，落實配套制度與具體實施辦法。國家賦予了高校更大自主權，同時給高校的科研管理提出了更高的要求。陳舊僵化的經費管理制度會造成科研經費時有“不好用”“用不完”的亂象。目前，盡管中央和各省份已相繼出臺相關改革政策，但各主管部門配套細則仍存在未完善、出臺難的現(xiàn)象[1]。高校若始終對經費管理秉承著“加壓”的理念，必將制約政策效果，同時影響科研工作者潛心研究的積極性與主動性。另外，經費管理需要科研、財務、審計和資產管理等部門的共同協(xié)作，部門之間缺乏溝通聯(lián)動，亦會影響配套政策的制定和執(zhí)行。

(三)科研經費預算編制不合理，影響后期使用

“放管服”政策導向賦予了科研人員更大的經費自主權利。但是，科研人員在申報項目時忽視經費預算編制，預算管理觀念相對淡薄，導致后期報銷時困難重重的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，對學?？蒲衅脚_的共享儀器缺乏了解，造成儀器設備的重復購置；經費分配不合理，部分項目結題時需要組織專家進行會議驗收，卻未預算專家咨詢費；預算科目理解不透徹導致編制時分類錯誤，如將設備費、測試分析費歸類為材料費，在人員勞務費中預算專家咨詢費；勞務費發(fā)放標準不明確等。另外，科研活動本身具有“靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性”的特點，經費預算編制難以面面俱到，前期的預算編制有時無法匹配后期的經費報銷需求。

(四)經費使用效率偏低，影響項目驗收

國家自然科學基金委2020年9月發(fā)布的《國家自然科學基金項目決算表編制說明》，對結題項目結余資金比例和管理提出了明確要求：結題時科研經費結余50%以上的項目，科研負責人要做出情況說明并經依托單位審批提交基金委，無充分理由造成結余經費過多的將不予結題。顯然，經費使用效率已經成為科研項目驗收時的重要評價指標。筆者認為導致經費使用效率偏低有以下幾個因素：部分科研人員未按實驗進度及時開展課題研究，導致經費閑置；前期申報項目時經費預算編制不合理影響報銷；有的負責人同時承擔多個項目或學校給予配套經費，部分課題經費在研究周期內不能及時使用；高校缺乏一套成熟的績效評價機制；相關部門監(jiān)管力度不夠，未及時預警等。新政策形勢下，項目負責人有了更大經費使用自主權，但簡政放權不是放任不管，負責人應在規(guī)范化的監(jiān)管下切實提高資金使用率，防止項目驗收不合格。

(五)信息化水平建設不容樂觀

信息化建設意在讓“信息多跑路，人員少跑腿”，從而提升科研經費管理效率。目前，部分高等院校仍存在未建立科研管理信息系統(tǒng)公共服務平臺或平臺構建不完備的現(xiàn)象[2]。當前科研信息化水平建設存在的問題主要體現(xiàn)在以下方面：(1)科研系統(tǒng)模塊設計缺乏人性化，操作流程繁瑣，導致科研人員使用率低。(2)科研、財務和人事等部門系統(tǒng)對接存在障礙，缺乏必要的數(shù)據共享，信息孤島仍舊存在。高?？蒲泄芾砥脚_大多依靠科研管理部門負責，其他部門缺乏足夠的參與，導致科研管理信息化體系停留在一種半封閉的狀態(tài)[3]。(3)科研人員、學院秘書及科研管理者信息化意識參差不齊，多數(shù)工作仍以傳統(tǒng)的紙質化辦公為主，信息化辦公頻率低。以經費預算調劑為例，科研人員需到二級單位、科研管理部門和財務處進行審批，費時耗力且容易出錯。信息化程度直接影響著新政策形勢下高校的“優(yōu)化服務”水平，但目前高校的信息化建設仍任重道遠。

二、提升高校科研項目經費管理的途徑

(一)深入解讀政策，厘清政策邊界

“放”是簡政放權，并非“放松監(jiān)管”，高校應積極做好新政策的梳理與解讀，在落實風險防控的前提下給科研人員“松綁”。高校不僅要深入實施“放”的權力，也要勇于承擔“管”的責任?？蒲泄芾聿块T要及時對新頒布的政策進行歸納梳理，并與舊的管理辦法比較差異，明確哪些權利放開了，哪些方面仍需嚴格監(jiān)管。例如，按以往的預算編制，每個科目需要提供具體明細的說明且預算調劑需要層層審批，如今按照國家自然科學基金委員會和財政部的文件要求，定額補助式項目只需提供基本測算說明，不需提供明細；直接費用中除設備費外，其他科目預算調劑權全部下放給依托單位。相關職能部門要細化上級文件的具體要求，厘清政策邊界，在政策的允許范圍內切實做好經費管理的轉型升級。同時，各單位要做好政策的宣傳工作，通過開設講座、組建學習班的形式，讓政策“落地開花”。

(二)建立健全資金管理體制和制度

高校應配合最新的改革政策，對本單位現(xiàn)有資金管理辦法進行自查，完善科研經費管理制度。首先，完善結題結余經費的管理規(guī)定。以福建省級科技計劃項目為例，若項目驗收通過，結余經費在2年內可由承擔單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出。高校需嚴明經費的使用年限，細化經費的開支范圍，從而提高資金使用率，防止經費閑置沉淀。其次，完善預算調劑的管理辦法。以國家自然科學基金為例，直接費用中除設備費外，其他科目預算調劑權已全部下放給依托單位。高校應落實簡政放權的政策要求，對預算調劑進行規(guī)范化管理。再次，在積極釋放政策紅利的同時，完善科研經費的監(jiān)督機制。堅持獎勵與懲戒并舉，對于不合理、不科學的經費開支，應及時給予糾正；對于嚴重違反經費管理規(guī)定的，應嚴肅處理?！胺殴芊备母锞褚蟾鞲咝Ｐ鑿恼咧贫ǖ脑瓌t出發(fā)，結合本單位實際情況，建立健全科研經費的管理制度。

(三)強化預算編制嚴謹度，提升預算編制科學性

1.科研人員層面。需要改變“重科研，輕預算”的觀念，在申報項目時應遵循“目標相關性、政策相符性和經濟合理性”的原則進行編制[4]。以福建省科技計劃項目為例，項目負責人在計劃管理系統(tǒng)填報任務書時，應充分理解預算填寫模塊里各個科目的經費支出定義后再編制預算，對照填寫說明自查自糾，切勿憑個人經驗及主觀臆斷隨意制定，導致經費預算與實際需要不相符。

2.職能部門層面。首先，科研管理部門需注重預算編制的審查，在審核標書時應全面衡量預算編制是否科學合理，做到事前監(jiān)管。在監(jiān)管時應考慮不同學科的性質差異會導致預算的多樣性，切勿一刀切，如基礎研究類項目需要編制較多材料費、測試分析費；人文社科類項目則會側重于出版、文獻信息傳播和知識產權事務費。其次，科研管理部門可以分別歸納科技類和社科類項目的預算特點及編制中的常見問題，對科研人員組織針對性的輔導。再次，要加強財務部門對預算編制的參與度，財務人員從專業(yè)角度對科研人員進行指導，讓后期報銷問題提前暴露在預算編制環(huán)節(jié)。

(四)加強科研項目跟蹤管理，提高科研經費使用效率

科研項目是否正常開展直接影響著科研經費的使用效率。當前不少科研項目雖獲批準立項，卻存在進展緩慢、缺乏科研成果的現(xiàn)象，甚至臨近結題時經費零開支。科研管理部門應以計劃書任務指標為導向，做好項目跟蹤管理工作。項目計劃書有其嚴肅性與權威性，科研項目在實施階段應防止“重申報立項，輕實施監(jiān)管”的情形[5]。當前科技領域的“放管服”和破除科技評價“唯論文”不良導向的政策改革如火如荼，但絕非項目全部交由科研人員，職能部門不再跟蹤監(jiān)管，也并非說高質量的論文產出不再重要，而是在規(guī)范化管理的基礎上賦予科研工作者足夠的信任，激勵他們潛心科學研究。高?？赏ㄟ^隨機抽查等方式加強項目事中、事后監(jiān)管，確保課題正常開展。對于執(zhí)行期限到期的科研項目，應做好驗收工作，管好結余經費。一般而言，負責人應及時對驗收通過的項目進行結余經費的申請工作，明確資金使用年限及用途；驗收不通過的項目，高校應及時收回結余經費，按規(guī)定撥回計劃下達部門。

(五)加快信息化建設，提升辦公效率

高校應推進校內科研管理系統(tǒng)的建設，強化系統(tǒng)功能，建立一個涵蓋項目申報、評審、經費下?lián)芎皖A算調劑等功能的綜合性科研管理平臺。第一，完善科研系統(tǒng)模塊設計。簡化科研系統(tǒng)操作步驟，讓每個功能的使用盡可能簡便快捷。以預算調劑為例，應構建科研人員、二級單位、科研處和財務處“四位一體”的審批流程體系，實現(xiàn)一站式辦公服務。第二，夯實科研系統(tǒng)的基礎數(shù)據?？蒲泄芾聿块T應做好基礎數(shù)據的導入、審核及更新工作，保證科研數(shù)據的全面性、準確性和有效性，讓科研數(shù)據既能應用于日?？萍脊芾恚帜転閱挝坏南嚓P決策提供可靠數(shù)據支撐。第三，加強科研管理平臺和其他系統(tǒng)間的信息關聯(lián)度?？蒲泄芾硎歉咝９芾眢w系里的一個分支，只有各個子系統(tǒng)之間搭建高度的關聯(lián)性，才能發(fā)揮系統(tǒng)的整體效應[6]。第四，加強信息化人才隊伍建設?？蒲泄芾淼男畔⒒ㄔO需要高水平的信息化人才，高校應定期組織信息化管理能力培訓，不斷提高科管人員信息化管理的綜合素質。

科研經費“放管服”政策改革是科技領域的一項重大工程，高校應積極響應“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”的政策要求，破除過時的、不合理的規(guī)章制度，在規(guī)范化監(jiān)督和管理的基礎上優(yōu)化科研經費管理，從而使科技團隊擁有更大自主權，讓科技人員集中精神潛心研究，創(chuàng)造良好的科研環(huán)境。