黔東南州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與推進建議

楊長波，夏應(yīng)澤

(黔東南州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，貴州 凱里 556000)

黔東南州位于貴州省東南部，轄16個縣市，總面積30 337萬km2[1]，是貴州省生態(tài)環(huán)境保存最好的地區(qū)，其森林覆蓋率高、水田占耕地面積比率大，土壤面源污染度低，農(nóng)業(yè)后發(fā)展?jié)摿ν怀?。國?wù)院《關(guān)于進一步促進貴州經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》將其列為貴州省建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)的重要區(qū)域[2]，但由于農(nóng)村大批勞動力外出務(wù)工和創(chuàng)業(yè)，耕地撂荒現(xiàn)象時有發(fā)生，對當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展不利。對此，近年來黔東南州在土地確權(quán)登記、土地流轉(zhuǎn)市場和制度建設(shè)、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營主體培育等方面采取措施，積極推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，但由于起步相對較晚，發(fā)展時間相對不足，仍然存在一些突出問題。為此，對黔東南州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和存在問題進行分析，并提出相關(guān)建議，為進一步推進當?shù)剞r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進當?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供參考。

1 黔東南州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)概況

截止2020年12月，全州集體耕地總面積39.658萬hm2，涉及16個縣(市)、206個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街)、90.2萬農(nóng)戶，結(jié)合國土二調(diào)面積，全州共完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證二輪延包權(quán)屬調(diào)查涉及耕地面積36.6萬hm2，占全州耕地總面積的92.3%；完成一戶一檔建檔88.5萬戶，占比99.2%；證書頒發(fā)工作覆蓋全州所有村居，全州應(yīng)頒發(fā)證書89.2萬份，已頒發(fā)證書88.8萬份，占比99.6%。

據(jù)黔東南州農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)計，截至2020年12月，全州家庭承包耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積3.84萬hm2，流轉(zhuǎn)主要方式為出租(租賃)，流轉(zhuǎn)出承包耕地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶數(shù)15.39萬戶，簽訂承包耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同13.37萬份，流轉(zhuǎn)面積2.83萬hm2；整村流轉(zhuǎn)承包耕地的行政村5個，涉及農(nóng)戶785戶，涉及承包耕地面積113.33 hm2。

1.1.1 經(jīng)營主體轉(zhuǎn)入土地規(guī)模 流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的承包耕地面積7 593.33 hm2，流轉(zhuǎn)入家庭農(nóng)場的1 413.33 hm2，流轉(zhuǎn)入農(nóng)民合作社的1.36萬hm2，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的1.25萬hm2，流轉(zhuǎn)入其他主體的3 213.33 hm2。

1.1.2 流轉(zhuǎn)用途 流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地主要用于發(fā)展茶葉、中藥材、藍莓、蔬菜、水果等產(chǎn)業(yè)。用于種植糧食作物的承包耕地面積7 720 hm2，種植經(jīng)濟作物的2.48萬hm2，其他用途的5 800 hm2，主要用于發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)。

1.1.3 流轉(zhuǎn)期限 流轉(zhuǎn)期限5年以下(不含5年)的承包耕地面積2.41萬hm2，5～10年(不含10年)的1.09萬hm2，10年以上的3 286.67 hm2。

1.1.4 流轉(zhuǎn)價格 每667 m2土地的年平均流轉(zhuǎn)價格，總體為654元，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的為579元，流轉(zhuǎn)入家庭農(nóng)場的為630元，流轉(zhuǎn)入農(nóng)民合作社的為690元，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的為751元。

1.1.5 土地經(jīng)營規(guī)模 經(jīng)營面積3.33 hm2(不含3.33 hm2)以下的主體2 332個，3.33～6.67 hm2(不含6.67 hm2)的主體741個，6.67～13.33 hm2(不含13.33 hm2)的主體410個，13.33～33.33 hm2(不含33.33 hm2)的主體256個，33.33 hm2及以上的主體204個。

1.2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場和制度建設(shè)

1.2.1 建立機構(gòu)，確保土地流轉(zhuǎn)工作有序開展 為加強對全州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，麻江縣于2011年4月率先成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記任組長，縣長、分管副縣長為副組長，農(nóng)業(yè)、國土等相關(guān)部門負責人為成員，從相關(guān)部門抽調(diào)人員具體辦公，確保土地流轉(zhuǎn)工作的積極穩(wěn)步發(fā)展。

1.2.2 確立試點，探索土地流轉(zhuǎn)工作新途徑 為實現(xiàn)“近期作示范、長遠探路子”目標，麻江縣委、縣政府出臺《麻江縣開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作方案》，將龍山鄉(xiāng)共和村，宣威鎮(zhèn)咸寧、光明、水興、翁保等村作為試點，明確有關(guān)要求和工作措施，通過試點輻射帶動周邊開展土地流轉(zhuǎn)。

1.2.3 轉(zhuǎn)變思維，拓寬融資渠道 2020年黃平縣作為黔東南州首個探索農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的縣，創(chuàng)新開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作，作為推動鄉(xiāng)村振興、發(fā)展普惠金融、滿足農(nóng)村多元化金融需求的著力點，探索拓寬“三農(nóng)”融資抵押物范圍和融資渠道，有效盤活農(nóng)村資產(chǎn)、資源，促進農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。截至2020年12月末，黃平縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款成功發(fā)放4筆，金額1 086萬元，加權(quán)平均利率為4.88%，支持企業(yè)2家，農(nóng)戶2戶，其中，黃平農(nóng)商銀行發(fā)放2筆，金額86萬元；黃平振興村鎮(zhèn)銀行發(fā)放2筆，金額1 000萬元，切實為融資主體減輕成本壓力，拓寬融資渠道，實現(xiàn)穩(wěn)企業(yè)保就業(yè)的目標。

1.3 農(nóng)村土地經(jīng)營的社會化服務(wù)情況

目前，全州農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織逐步健全，服務(wù)領(lǐng)域由產(chǎn)前向產(chǎn)后不斷延伸，服務(wù)形式不斷豐富，對土地流轉(zhuǎn)后的規(guī)模經(jīng)營提供了有力支持。全州有開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的農(nóng)民專業(yè)合作社、村集體經(jīng)濟組織、企業(yè)、專業(yè)戶及其他主體等各類服務(wù)組織292個，生產(chǎn)托管服務(wù)面積2.15萬hm2·次，服務(wù)小農(nóng)戶數(shù)量3.56萬戶。

一是大力開展植保專業(yè)化服務(wù)。在全州糧食主產(chǎn)區(qū)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范園區(qū)等重點地區(qū)，依托新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，重點扶持發(fā)展管理規(guī)范、裝備精良、服務(wù)高效的植保專業(yè)化服務(wù)組織，引導(dǎo)發(fā)展全程承包防治服務(wù)模式。截至2020年12月，全州共組建326個專業(yè)化防治組織或機防隊，其中在工商和民政部門注冊的38個，擁有施藥器械5 832臺，其中大中型噴霧器426臺；從業(yè)人員4 267人，其中持證上崗人數(shù)1 050人；主要開展專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治承包服務(wù)，可減少用藥量15%左右，省工30%左右，防效提高5%。

二是積極培育壯大農(nóng)機社會化服務(wù)組織。通過農(nóng)機相關(guān)項目的實施，合作社購置先進農(nóng)機具，并采取連片種植、規(guī)?；?jīng)營等方式，提高了機械使用率，降低了生產(chǎn)成本，獲得較好的經(jīng)濟效益；同時，推動了新型、復(fù)式、高性能機械和先進實用技術(shù)的推廣應(yīng)用，優(yōu)化了農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)，增強了其示范帶動效應(yīng)，促進了全州農(nóng)機化水平的整體提升，完善了全州農(nóng)機社會化服務(wù)體系，進一步增強基層技術(shù)推廣、農(nóng)機購置補貼宣傳、農(nóng)機維修、技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)機安全等農(nóng)機管理工作，為基層培養(yǎng)相關(guān)農(nóng)機技術(shù)人才。

2 黔東南州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 機制不健全，服務(wù)不到位

土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織尚未建立，土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成，流轉(zhuǎn)信息不暢，土地評價缺乏依據(jù)，農(nóng)民咨詢沒有渠道；鼓勵土地流轉(zhuǎn)的激勵機制尚未形成，在臨時用地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、調(diào)整規(guī)劃等方面缺少配套政策和項目資金支持；縣、鄉(xiāng)、村三級引導(dǎo)和服務(wù)不到位,缺乏有效組織農(nóng)民“以地生財”的能力。

2.2 土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范

很多農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)都是采用“口頭協(xié)議”形式私下進行土地流轉(zhuǎn)，即使簽定合同，其內(nèi)容也比較簡單，流轉(zhuǎn)雙方在責、權(quán)、利關(guān)系上缺乏明確規(guī)定，也無違約責任，更未考慮今后市場變化因素。由于合同不規(guī)范，內(nèi)容不齊全，流轉(zhuǎn)面積、標的不準確，容易產(chǎn)生權(quán)益糾紛。

2.3 土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)宣傳不足

沒有充分利用各種有效方式開展系統(tǒng)宣傳，以致農(nóng)民群眾對土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)知曉率低，對流轉(zhuǎn)土地的顧慮較多，積極性不高，部分農(nóng)民擔心耕地流轉(zhuǎn)后無法收回，寧可拋荒，不愿流轉(zhuǎn)，嚴重影響土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展。

3 推進黔東南州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

3.1 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理

一是實行土地流轉(zhuǎn)登記制度。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為單位，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記冊，對內(nèi)摸清土地流轉(zhuǎn)底數(shù)，對外聯(lián)系土地流轉(zhuǎn)業(yè)主。凡未登記的流轉(zhuǎn)土地及其附著物不得進行擔保抵押和融資，不得再流轉(zhuǎn)第三方。二是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同管理制度。全面推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同管理制度，使用統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同文本，對流轉(zhuǎn)合同立卷歸檔，永久保存，實行規(guī)范管理。三是建立三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。應(yīng)把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作納入縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府的重要議事日程，成立由主要領(lǐng)導(dǎo)負責的組織機構(gòu)，綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)當?shù)氐霓r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。縣級抓好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)、督促檢查等日常工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)申請、合同鑒定、流轉(zhuǎn)備案、調(diào)解糾紛等管理服務(wù)；村一級明確一名農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理員，及時掌握土地流轉(zhuǎn)動態(tài)信息。

3.2 強化服務(wù)指導(dǎo)，完善服務(wù)體系

土地流轉(zhuǎn)應(yīng)因地制宜，切實把握“適度”二字，堅持自愿有償，不能盲目跟風(fēng)、盲目下達任務(wù)指標。政府和村級組織在其中的主要職能進行政策導(dǎo)向，創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境，加強服務(wù)管理。切實提高農(nóng)技人員的服務(wù)和指導(dǎo)能力，進一步完善縣、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，確保土地經(jīng)營權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)，健全糾紛調(diào)解仲裁體系，完善縣級仲裁、鄉(xiāng)村兩級調(diào)解工作制度，切實維護土地所有者、承包者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。

3.3 加強土地流轉(zhuǎn)政策扶持，加大經(jīng)營主體培育

農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)程度高低與經(jīng)營主體發(fā)展規(guī)模息息相關(guān)，耕地有效流轉(zhuǎn)并產(chǎn)生效益主要靠大戶、合作社、龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體帶動。因此，建議對帶動力強、流轉(zhuǎn)面積大的經(jīng)營主體從資金、政策等方面加大政策扶持，進一步加大新型經(jīng)營主體的培育力度，支持鼓勵經(jīng)營主體達規(guī)升級，特別是村級產(chǎn)業(yè)扶貧合作社，引進龍頭企業(yè)到鄉(xiāng)到村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，支持做大做強產(chǎn)業(yè)，大力推廣“合作社+基地+農(nóng)戶”經(jīng)營模式，采取多種形式流轉(zhuǎn)土地,大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)，從而帶動農(nóng)村土地有序有效流轉(zhuǎn)，提升土地流轉(zhuǎn)效益，增加農(nóng)民收入。

3.4 加大政策宣傳

加大對《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《合同法》等法律法規(guī)宣傳力度，消除農(nóng)民后顧之憂，提高農(nóng)民意識，促進其自覺主動地參與土地流轉(zhuǎn)。