新時代農(nóng)村基層治理法治化研究

陳 可

(吉首大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院,湖南 吉首 416000)

在新時代背景下，基層社會呈現(xiàn)一些新的特征，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。農(nóng)村基層治理在國家治理中處于基礎(chǔ)地位，提升基層社會治理法治化水平是實現(xiàn)國家社會治理法治化和現(xiàn)代化，建設(shè)平安中國的客觀需要。為鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接提供法治保障，從時代內(nèi)涵維度出發(fā)，分析了現(xiàn)階段農(nóng)村基層法治實踐中存在的問題，并提出可行路徑。

1 新時代農(nóng)村基層治理法治化的概念

中國特色社會主義進入新時代，農(nóng)村社會呈現(xiàn)出開放性、流動性和異質(zhì)性等特點，農(nóng)村基層治理法治化也被賦予新的時代內(nèi)涵。新時代農(nóng)村基層治理法治化應(yīng)當(dāng)被定義為“始終堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，從新時代農(nóng)村社會面臨發(fā)展不平衡不充分等現(xiàn)實困境出發(fā)，在政府主導(dǎo)下，多元主體協(xié)調(diào)配合，依法治理農(nóng)村基層各項事務(wù)，規(guī)范基層行政權(quán)責(zé)、推動基層民主，完善農(nóng)村基層治理規(guī)范體系，推進農(nóng)村治理現(xiàn)代化、助力鄉(xiāng)村振興、促進三農(nóng)發(fā)展”。

2 新時代農(nóng)村基層治理法治化存在的問題

2.1 治理依據(jù)銜接不順暢

農(nóng)村基層的法治依據(jù)源于國家層面制定的政策法規(guī)和農(nóng)村基層制定的村規(guī)民約和自治章程。雖然村規(guī)民約和自治章程的條例是在遵循憲法和法律規(guī)定前提下，再針對地方特色、風(fēng)土民情、經(jīng)濟發(fā)展、生活習(xí)慣予以適當(dāng)調(diào)整而來，但是在實際治理運行過程中，難免存在兩者難以銜接甚至無法調(diào)和的情形。此外，我國農(nóng)村基本上都制定了治理本村事務(wù)的村規(guī)民約或自治章程，但受制于人口過多、群策群力的時間空間成本較大、村民法律知識淺顯無法提供較多建設(shè)性意見、制定過程中存在縣鄉(xiāng)政府主導(dǎo)的現(xiàn)象等問題，使得最終制定的村規(guī)民約無法充分體現(xiàn)村民自主意志，在一定程度上違背了基層民主自治的初衷。

2.2 治理主體權(quán)責(zé)不明確

我國法律明文規(guī)定，農(nóng)村基層自治主體是集體行使自治權(quán)的全體村民，村民通過村民會議行使自治權(quán),村民代表大會是代議機構(gòu),村民委員會是村民會議的執(zhí)行機構(gòu)，負(fù)責(zé)管理村內(nèi)集體事務(wù)。村黨支部則負(fù)責(zé)政策引領(lǐng)，在農(nóng)村基層落實黨的路線、方針和政策。但部分地區(qū)法治事實主體卻是民間組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)精英。且現(xiàn)有法律法規(guī)并未明確治理主體的治理權(quán)限及職權(quán)范圍，使得農(nóng)村治理有時出現(xiàn)多重主體、多頭領(lǐng)導(dǎo)、秩序紊亂的情況，有時又存在各自為政、無人問津的治理真空地帶。此外，村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治委員會三者分別代表中國共產(chǎn)黨、國家公權(quán)力和民眾意志，而在實際的農(nóng)村自治過程中，政府和村支部容易大包大攬村內(nèi)各項事務(wù)，不僅會對村民自治委員會開展職能工作造成不必要的干擾，還會分散其對農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)精力，妨礙其發(fā)揮公共職能。

2.3 內(nèi)外部監(jiān)督機制不到位

村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于治理主導(dǎo)地位的現(xiàn)狀下，主要受到上級政府、村民自治委員會及村民群體的監(jiān)督。但上級政府在開展監(jiān)督、考核工作時主觀定性評價有余，客觀量化指標(biāo)不足、監(jiān)管周期較為固定和寬松，再加上部分農(nóng)村地區(qū)一人身兼村長和村黨支部書記兩職的現(xiàn)象較為普遍，使得村委會對黨支部的制衡力度下降。內(nèi)部監(jiān)督對治理主體的剛性約束力離理想狀態(tài)仍有一定差距。另外，由于村務(wù)難以對全體村民實現(xiàn)全面公開，村民對于村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理行為的監(jiān)督途徑有限，監(jiān)督意愿不強烈，在向治理主體反饋意見和建議方面較為被動，也未能充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。

2.4 法治文化建設(shè)不充分

法治文化建設(shè)不充分主要表現(xiàn)為四個方面。首先，治理主體仍然局限在傳統(tǒng)固化思維之中，一時之間難以扭轉(zhuǎn)在長期管治實踐工作中形成的思維定勢。治理主體普遍存在法治信念不堅定、法治觀念太薄弱等問題。此外，農(nóng)村基層法治主體大多文化程度不高、法律專業(yè)知識儲備不夠、運用法律解決現(xiàn)實問題的能力不強，一定程度上阻礙了法治文化建設(shè)進程；其次，農(nóng)村基層法治對象即村民群體普遍缺少法律意識，缺乏集體意識，不愿積極主動參與到基層法治活動中，往往只有自身權(quán)益受到損害時才被動反映訴求。再次，法律公共服務(wù)供給渠道受限。法治宣傳方式過于單一，宣傳內(nèi)容沒有充分考慮到農(nóng)民需求和實際效用，難以激發(fā)農(nóng)民學(xué)法的內(nèi)生動力。最后，糾紛解決機制不健全。隨著法治工作有序開展，農(nóng)村群體的法律意識逐漸增強，與之相對應(yīng)的則是農(nóng)村地區(qū)司法審判資源稀缺、審判效率低下等一系列問題，無法滿足村民用訴訟方式解決矛盾糾紛的強烈需求。

3 新時代推進農(nóng)村基層治理法治化的對策

3.1 完善農(nóng)村基層治理規(guī)范體系

3.1.1 進一步完善農(nóng)村基層治理法律體系 新時代農(nóng)村社會出現(xiàn)新變局，社會關(guān)系展現(xiàn)新特點，針對亟需法律進行調(diào)整而立法處于空白的領(lǐng)域，應(yīng)該秉持“立法先行”原則，加快籌備立法工作。而對于農(nóng)村改革快速變動的領(lǐng)域，應(yīng)著重對現(xiàn)有法律無法適應(yīng)農(nóng)村基層法治現(xiàn)代化建設(shè)進程的內(nèi)容進行增刪減改，或者先完善與此相關(guān)的立法解釋、司法解釋、行政解釋。通過適當(dāng)參考農(nóng)村基層法治過程中積累的實踐經(jīng)驗，充分聽取農(nóng)村群眾建議，采納權(quán)威專家合理的立法倡議等方式來立法和補充法律解釋，不斷完善涉農(nóng)法律體系。

3.1.2 制定符合現(xiàn)代法治精神的村規(guī)民約 制定村規(guī)民約的內(nèi)容必須契合當(dāng)代法治精神，不得違反憲法和法律的規(guī)定，制定過程中應(yīng)嚴(yán)格遵循規(guī)范化流程，盡量滿足村民提出的合法、合理訴求，組織農(nóng)村群眾積極參與重大事項討論，根據(jù)民意修訂村規(guī)民約，以滿足農(nóng)村社會的多樣化需求。此外，依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定也無法妥善解決的疑難村務(wù)，應(yīng)當(dāng)群策群力、協(xié)商解決，事后注意總結(jié)經(jīng)驗，在村民公約中進一步精細(xì)化規(guī)定，使村民公約不僅能體現(xiàn)各村富有特色的風(fēng)俗民情、生活習(xí)慣，同時能與法律規(guī)定相銜接、相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)。

3.2 推動基層黨組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

3.2.1 發(fā)掘基層黨組織在農(nóng)村基層法治新職能 農(nóng)村基層黨組織應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)思維、改變固化的領(lǐng)導(dǎo)方式以迎合新時代農(nóng)村快速發(fā)展的趨勢。不斷提升其領(lǐng)導(dǎo)能力，特別是在紛繁復(fù)雜局勢中做出科學(xué)精準(zhǔn)決策的能力；樹立服務(wù)理念，深入群眾實際，主動了解群眾在生產(chǎn)生活中的迫切訴求。在領(lǐng)導(dǎo)基層政府、基層群眾自治組織開展工作過程中，變直接命令為說服勸導(dǎo)，變大包大攬為統(tǒng)籌兼顧，不斷發(fā)掘基層黨組織在掃黑除惡、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)治理等村務(wù)治理的新職能。

3.2.2 轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層法治中的角色定位 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)積極配合基層黨組織黨建工作、貫徹落實上級政府部署的工作任務(wù)，為基層群眾自治組織開展工作提供便利條件；同時應(yīng)明確自身的職權(quán)范圍，充分發(fā)揮在農(nóng)村基層治理中主導(dǎo)優(yōu)勢，并應(yīng)減少對村務(wù)的不必要干預(yù)，避免越權(quán)操作，保證各治理主體就基層村務(wù)進行平等協(xié)商；合理配置農(nóng)村資源，不斷改善和創(chuàng)新農(nóng)村公共管理服務(wù)，從傳統(tǒng)管制型政府向服務(wù)型、治理型政府轉(zhuǎn)變。

3.3 提升農(nóng)村基層自治主體的法治水平

3.3.1 嚴(yán)格把關(guān)選舉流程 為避免農(nóng)村地區(qū)實際進行換屆選舉時，刪繁就簡、避重就輕，我國法律針對村民自治委員會的換屆選舉，專門制定了一整套規(guī)范化的操作流程。為保證相關(guān)規(guī)定能在農(nóng)村地區(qū)切實落地實施，還應(yīng)當(dāng)貼合實際，按照人力資源中的“能崗匹配”原則，對競選人員的資質(zhì)進行充分的考量和評估，科學(xué)把關(guān)候選人提名環(huán)節(jié)，相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)耐心向村民講解選舉流程和注意事項，鼓動更多村民參與到選舉活動中來，保證每份選票是村民在充分了解各位候選人的信息之后做出的選擇，注重辨別選票有效性，當(dāng)出現(xiàn)候選人數(shù)無法滿足差額選舉要求的情況，也應(yīng)當(dāng)理智應(yīng)對，規(guī)范操作。加之以行之有效的監(jiān)督機制，輔之以責(zé)任追查機制，確保選舉全過程對外透明公開，進而促進農(nóng)村民主自治發(fā)展，凈化農(nóng)村社會風(fēng)氣。

3.3.2 建全長效培訓(xùn)機制 農(nóng)村基層法治工作往往要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委工作人員具有較強烈的法治意識、掌握扎實的法律知識以及較強的法治能力。因此，應(yīng)當(dāng)注重定期開展培訓(xùn)工作，提高基層法治工作人員的綜合素質(zhì)，幫助學(xué)員形成職業(yè)生涯規(guī)劃長期觀。培訓(xùn)工作必須做到長效化、專業(yè)化和系統(tǒng)化，培訓(xùn)之前必須充分了解學(xué)員訴求，合理確定培訓(xùn)周期和內(nèi)容，注重鍛煉他們有效運用涉農(nóng)法律法規(guī)解決農(nóng)村實務(wù)問題的實踐能力；培訓(xùn)中期視學(xué)員反饋效果靈活調(diào)整課程安排；培訓(xùn)后期注重跟蹤調(diào)查，多維度檢驗培訓(xùn)效果。培訓(xùn)負(fù)責(zé)人應(yīng)不斷總結(jié)培訓(xùn)經(jīng)驗，和學(xué)員保持長期交流，不斷提升培訓(xùn)活動組織能力，力求將培訓(xùn)工作做實做好。

3.4 改善法治運行的文化環(huán)境

3.4.1 拓寬村民法律救濟渠道 農(nóng)村地區(qū)部分村民缺乏法律意識，當(dāng)合法權(quán)益遭受非法侵害時，往往忽略尋求法律救濟，致使損失進一步擴大。應(yīng)采取措施加強村民的法律求助意識，同時拓寬村民尋求法律救濟的渠道，如搭建法律云平臺、鄉(xiāng)鎮(zhèn)訴訟服務(wù)點，為農(nóng)村弱勢群體開辟扶貧法律援助的綠色通道，建立多元化糾紛解決機制，根據(jù)村民矛盾糾紛實際情況，從利益最大化角度出發(fā)，恰當(dāng)提供糾紛解決建議。

3.4.2 加快公共法律服務(wù)平臺建設(shè) 為確保訴訟、非訴訟糾紛解決機制得以順利銜接，需要充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺、熱線平臺、實體平臺為農(nóng)村村民提供公共法律服務(wù)。在線下，縣、鄉(xiāng)、村三級均應(yīng)設(shè)置人民調(diào)解委員會、線下和線上法律服務(wù)工作站。調(diào)解委員會負(fù)責(zé)調(diào)解村民糾紛，調(diào)解不成，需要通過訴訟方式處理矛盾糾紛的，村民可以主動尋求法律服務(wù)站點幫助，線下有助于及時就近解決村內(nèi)矛盾。而在線上，可以通過網(wǎng)絡(luò)或者熱線平臺，共享涉農(nóng)法律知識，獲得遠(yuǎn)程法律援助。

3.4.3 重視法治文化建設(shè) 首先，應(yīng)當(dāng)注重培養(yǎng)涉農(nóng)法務(wù)人才。人才培育過程中，必須保證這些涉農(nóng)法務(wù)人才充分掌握專業(yè)知識，精通農(nóng)村基層法治工作所必備的技能。其次，注重通過法治宣傳方式培養(yǎng)村民的法律意識。針對農(nóng)村青少年群體，可以與學(xué)校、家庭共同發(fā)力，引導(dǎo)青少年樹立正確的法律觀念，針對成年村民，法治宣傳內(nèi)容則應(yīng)當(dāng)具有實用性和針對性；針對農(nóng)村地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部，法治宣傳工作應(yīng)盡量做到全面精準(zhǔn)。最后，根據(jù)村民心理特點“對癥下藥”，采取多樣化的法治宣傳方式，將法治宣傳重點放在“用法”層面，充分調(diào)動村民“學(xué)法”“守法”的動力。