國際環(huán)境法視角下日本排放核污水入海問題研究

趙無恙

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410012)

海洋環(huán)境的保護與保全不僅是國際環(huán)境法的重要課題之一，同時也關(guān)乎全人類的環(huán)境安全。然而，日本在2021年4月的閣僚會議上正式?jīng)Q定，將福島核電站事故中產(chǎn)生的核污水在2年后開始排放入海，一時震驚世界。此事對海洋環(huán)境的損害在各種評議之中已經(jīng)較為詳盡，對于人類身體健康的損害也有各種論斷。同時，許多國家和國際組織第一時間指責(zé)日本的做法不負責(zé)任，違背國際義務(wù)，需要承擔(dān)國家責(zé)任。建議周邊國家采取法律手段以阻止日本行為的聲音層出不窮，也有學(xué)者指出了追究日本責(zé)任的途徑。[1]

然而，譴責(zé)與討論未能阻止日本。據(jù)國際原子能機構(gòu)(IAEA)官網(wǎng)的新聞稿稱,IAEA已經(jīng)正式啟動對日本排放核污水入海問題的多年期審查工作，并計劃在污水排放之前、期間和之后向日本提供支助。IAEA在表明會參與日本的核污水排放事宜之后，后續(xù)的行動顯示核污水排放已正式進入準(zhǔn)備階段。顯而易見，日本不會輕易放棄排放核污水入海的計劃，但好在已經(jīng)有其他國際法主體參與其中進行監(jiān)管與合作。

盡管IAEA的參與并不能保證日本完全履行國際義務(wù)，但在特別工作組的監(jiān)督下，日本已不太可能恣意妄為。在這種情形下，周邊國家或國際組織繼續(xù)譴責(zé)日本已經(jīng)失去意義，關(guān)注如何使日本承擔(dān)國家責(zé)任為時尚早，討論IAEA將會如何幫助日本開展核污水排放工作在當(dāng)下是最恰當(dāng)?shù)脑掝}。在這種背景之下，厘清日本選擇向IAEA請求協(xié)助的原因，設(shè)想它們將會如何開展合作，預(yù)測合作會有何種影響是值得進行的討論。

一、日本向IAEA請求協(xié)助的原因

日本選擇向IAEA求助，可以從兩個角度進行理解。其一，為何日本要請求協(xié)助而不是自行開展相關(guān)工作？其二，何者是合適的請求對象？對于這兩個問題的回答則是：在原則層面，風(fēng)險預(yù)防原則要求日本不得擅自行動；在規(guī)則層面，日本參加的公約要求將IAEA作為請求協(xié)助的對象。

(一)原則層面：風(fēng)險預(yù)防原則

福島核電站事故發(fā)生后，許多國家和組織第一時間向日本提供了援助，但并不代表事故的善后工作需要國際社會共同處理。如果日本選擇的核污水處理方式是國內(nèi)處置，那么此問題即是國家內(nèi)政，不需要也不允許其他國家或組織干涉。然而，日本選擇的核污水處理方式是排放入海，問題的性質(zhì)即發(fā)生了轉(zhuǎn)變。排放核污水入海會給國際社會帶來眾多問題，環(huán)境問題也是其中一個方面，此時國際環(huán)境法不能置之不理。國際環(huán)境法的“黃金規(guī)則”——風(fēng)險預(yù)防原則即有了用武之地。風(fēng)險預(yù)防原則作為國際環(huán)境法的基本原則之一要求在涉及多國或地域的環(huán)境管理中，對于可能有害于環(huán)境的物質(zhì)或行為，即使缺乏其有害的結(jié)論性證據(jù)，也應(yīng)當(dāng)采取各種預(yù)防性手段和措施管理這些物質(zhì)或行為，以防止損害結(jié)果的發(fā)生。該原則要求各國必須履行的義務(wù)是：向鄰國通報跨國界污染的情況，并同鄰國共同商討措施以控制損害結(jié)果或防止損害結(jié)果的發(fā)生。[2]26

日本的排污入海行為明顯符合《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)對于“海洋污染”的定義。結(jié)合原則的要求與日本將要進行的排污行為的性質(zhì)，決定了日本必須向鄰國通報其行為的有關(guān)信息，并與鄰國展開合作共同進行核污水的處理工作。換言之，日本將要進行的行為不能任由其自行決定而必須有其他國際法主體參與。

(二)規(guī)則層面：履行公約義務(wù)

此次事件并無先例可循，哪個主體適合參與日本的行動也是必須思考的問題。在國際法上首次提出放射性物質(zhì)的投放問題的是1972年的《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》。(以下簡稱《倫敦公約》)《倫敦公約》第4條和附件一第6條的規(guī)定結(jié)合起來表明,被IAEA確定為不宜在海上排放的強放射性廢物和其他強放射性物質(zhì)禁止排放入海。日本正是《倫敦公約》的締約國之一，經(jīng)過其處理的核污水其成分和特征是否達到排放的標(biāo)準(zhǔn)需要經(jīng)IAEA審核。此外，根據(jù)公約的規(guī)定，在程序上，如果日本不請求IAEA協(xié)助，而選擇自行制定排放計劃，那么日本自行制定的排污計劃中的傾倒廢物的地點、計劃采取的操作程序均需要向IAEA說明，且傾倒需在IAEA的控制下進行。[3]35換言之，即便日本自行制定了排污計劃，在排放之前和期間，IAEA的參與是必經(jīng)過程。除《倫敦公約》規(guī)定核物質(zhì)的投放必須有IAEA的參與外，1986年切爾諾貝利事件后通過的《核事故或輻射緊急援助公約》中也規(guī)定，當(dāng)締約國發(fā)生核事故或輻射緊急情況時可以向IAEA請求協(xié)助。

對核污水的排放問題而言，公約的規(guī)定決定了IAEA的參與是必然，那么日本在開始時即請求IAEA的協(xié)助，在IAEA參與之后雙方形成合作關(guān)系，在雙方合作的情況下制定計劃有一定益處。合作制定排放計劃,一者可以節(jié)省程序上耗費的時間，提高效率;二者有IAEA參與，所制定的計劃是在受到監(jiān)督的情形下制定的,更容易獲得國際社會的認可；最后，IAEA參與計劃的制定工作會為日本節(jié)省成本。IAEA會就計劃的制定工作征詢世界各國公認專家的意見，進而節(jié)省了日本后續(xù)再為排放計劃進行論證的成本?；跁r間和成本的考慮，日本選擇在行為前向IAEA請求協(xié)助，待IAEA參與后雙方形成合作關(guān)系的方式履行公約的義務(wù)是較佳選擇。

如從利益衡量的角度出發(fā)，將核污水留在日本國內(nèi)于國際社會而言更容易接受。但就日本政府目前的態(tài)度和此前的行為來判斷，國際社會如果嚴格禁止日本排放核污水，那么日本很有可能并不會選擇在國內(nèi)安全處置而是以各種隱蔽的手段進行排放，顯然這對環(huán)境的傷害更嚴重。允許日本在國際組織和周邊國家的監(jiān)督下，以科學(xué)謹慎的態(tài)度制定排污計劃并階段性地執(zhí)行，極力控制可能造成的損害，充分利用海洋的自凈能力消解核污水對環(huán)境、海洋生物和人類的損害，不失為一種備選方案。但允許排放必須堅持一個前提，即整個排放過程應(yīng)當(dāng)達到確信無害的標(biāo)準(zhǔn)。因此，如何確保這種排放符合國際安全標(biāo)準(zhǔn)且不會對環(huán)境或公眾健康造成損害是接下來要關(guān)注的問題。

二、日本與IAEA的合作內(nèi)容探索

據(jù)IAEA關(guān)于福島核污水處理的消息表明，IAEA將在日本排放核污水之前、期間和之后提供支助，同時也將審查日本排污計劃的關(guān)鍵安全因素。由此可見，確信無害標(biāo)準(zhǔn)的達成將通過日本先謹慎決策，IAEA隨后審查的模式進行。目前可以確定的是，日本與IAEA的合作將分為三個階段，即排放前、排放時和排放后。三個階段具體會進行一些什么工作，還未有準(zhǔn)確消息，因而留下了一定討論空間。

(一)排放前：科學(xué)決策

日本計劃將巨量的核污水排放入海對海洋環(huán)境的負面影響，任何主體都不敢斷言。出于保護和保全海洋環(huán)境的目的，必須基于風(fēng)險預(yù)防原則，采取措施將損害縮減至最小。因此，日本在排放前必須謹慎地制定一個科學(xué)可行的計劃。該計劃的制定應(yīng)當(dāng)做到:程序上堅持公開透明，整個計劃的制定過程、內(nèi)容和結(jié)果應(yīng)當(dāng)定期對外公布，內(nèi)容上至少應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境影響評價和替代方案分析。

1.程序：公開制定核污水入海消息傳出之初招致國際社會眾多反對的原因之一是決定產(chǎn)生得十分突兀。其決策的依據(jù)、決策的過程、其他處理方式未被選擇的原因等信息均未向外界公布，排放入海的消息橫空出世，加之放射性物質(zhì)的危害性之強，從而導(dǎo)致了國際社會的一系列反對。而且迄今為止日本所公布的數(shù)據(jù)和信息也未能證明除IAEA外，還有其他國際法主體參與了核污水處理工作的監(jiān)管，信任危機由此而生。[4]日本與IAEA開始合作之后，當(dāng)然不想再次受到國際社會的譴責(zé)和不信任。因此，計劃制定的過程中應(yīng)受世界公認專家組成的小組的監(jiān)督，以保證計劃的科學(xué)性，并定期向國際社會公布計劃的相關(guān)內(nèi)容以保證計劃的透明度，如此方能取信于國際社會。

計劃制定過程中公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括污水的信息和計劃的信息。污水的相關(guān)信息是關(guān)注此問題的主體最為重視的信息，同時也是判斷污水對海洋影響的最重要依據(jù)，理應(yīng)公開。這些信息包括使用何種技術(shù)處理現(xiàn)時儲存的污水、處理后污水的成分表及放射性特征、處理后污水總量等。排放計劃的相關(guān)信息決定了計劃能否獲得同意進入執(zhí)行階段，公開討論是必然要求。這些信息應(yīng)當(dāng)包括：其一，排污地點的選擇，這涉及其他國家能否對排污活動進行科學(xué)檢測和勘察；其二，排放時間的確定，海洋的自凈能力有限，不能一次性將所有污水全部排入，而必須在一定時期內(nèi)分批排放；其三，運載及排放使用的工具，確保不會因為使用的船舶或工具造成其他污染。

公開的方式可以采取就污水排海問題設(shè)立專門的官方網(wǎng)站或者利用IAEA、日本政府的現(xiàn)有網(wǎng)站以互聯(lián)網(wǎng)形式進行公開。這種方式一方面查詢便捷，另一方面節(jié)省成本。公開方式即決定了公開面向全世界進行，而不是僅在日本周邊各國之間公開，這更有利于接受廣泛監(jiān)督。

2.內(nèi)容：環(huán)境影響評價環(huán)境影響評價制度由美國在立法中首創(chuàng)，制度要求對環(huán)境質(zhì)量有重大影響的聯(lián)邦建議、立法議案及重大聯(lián)邦行動，都必須提供環(huán)境影響報告。制度問世以來因其預(yù)防環(huán)境損害的重要作用，被各國爭相效仿，許多國際條約、國際組織的法律文件也規(guī)定了這一制度，如《海洋法公約》。日本作為《海洋法公約》的締約國之一且其行為符合公約定義的海洋污染，理應(yīng)在正式排放之前進行環(huán)境影響評價。但《海洋法公約》僅做了原則性的宣示，對于環(huán)境影響評價具體如何進行，評價包含哪些內(nèi)容沒有作細致的規(guī)定，因而還需借助其他更為細致的指導(dǎo)。在《倫敦公約》1996年議定書的附件二中，盡管沒有直接使用“環(huán)境影響評價”的名稱，而使用了“潛在影響的評定”，但二者體現(xiàn)的精神一致，且其規(guī)定更為細致。日本或許可參照《倫敦公約》1996年議定書的規(guī)定進行環(huán)境影響評價。

根據(jù)《倫敦公約》1996年議定書“潛在影響的評定”部分的規(guī)定，評定是決定或者拒絕擬議處置方案的基礎(chǔ)，沒有基礎(chǔ)的處置方案想獲得通過基本不可能。另外議定書中還規(guī)定評定的結(jié)果未能充分說明可能影響的，則應(yīng)對擬議方案做更多考慮。因此，對于日本將要制定的排污計劃而言,環(huán)境影響評價是必不可少的內(nèi)容，而且評價必須翔實充分。鑒于此，日本的環(huán)境影響評價可參照議定書中的規(guī)定進行，即綜合物質(zhì)特性、待定傾倒位置的情況、物質(zhì)處理技術(shù)的信息指出對人體健康、生物資源、休閑場所和對海洋的其他合法利用的潛在影響。評價務(wù)必詳盡評估核污水入海對海洋生物和環(huán)境、周邊國家環(huán)境安全和國民健康的影響。同時，評價不能一概而論，日本周邊國家因為地理位置的不同受到的影響也不一致，應(yīng)當(dāng)有針對性地進行評價。

3.內(nèi)容：替代方案分析日本選擇與IAEA開展合作的原因之一是風(fēng)險預(yù)防原則要求它如此行為，而替代方案分析則是風(fēng)險預(yù)防原則得以實施的一個積極的必需方法。[5]8替代方案分析體現(xiàn)了利益衡量的法理，使用的是成本效益分析方式，在計劃采取的行動與可供選擇的替代方案之間選擇一種結(jié)果最為公正的方式解決問題。日本在有其他核污水處理方式，如注入深地層、固化處理后地下埋藏和異地長期儲存可供選擇的情況下，選擇向海洋排放，其必須為自身的決策做出說明，替代方案分析即起到這種說明的作用。[6]替代方案分析旨在說明在綜合考量過所有處置方案的各項因素后，使用謹慎的手段排入海洋利用海洋自凈能力的這種方式，其代價對日本本身和國際社會而言都在可以接受的范圍內(nèi)。如果日本制定的計劃中缺乏這一內(nèi)容，那么其計劃很有可能不會獲得其他國際法主體的同意，其排放行為也必須擱置。替代方案分析中應(yīng)當(dāng)包含擬采取的行動外的其他方案的介紹、其他方案的不利影響與有利影響等內(nèi)容。除此之外，筆者認為還應(yīng)包括對每種方案的技術(shù)可行性分析、所需經(jīng)濟成本分析等內(nèi)容，綜合考量上述所有因素之后，決出最為公正的結(jié)果。

(二)排放時：謹慎行為

計劃達成之后核污水的處置便進入下一階段——排放。由于海洋的自凈能力以及海洋生物的承受能力均為有限，排放工作必須分階段進行。另外，排放也并不意味著將污水排入海洋后便置之不理，還有后續(xù)工作需要日本開展。在這一階段IAEA的角色也從計劃制定階段的協(xié)助者變成了計劃執(zhí)行的監(jiān)督者。

1.環(huán)境風(fēng)險評價日本在計劃制定時必須進行整體的環(huán)境影響評價，而在進入執(zhí)行階段之后還需要進行環(huán)境風(fēng)險評價。環(huán)境風(fēng)險評價制度是指對一項活動對人體健康、經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)等帶來的風(fēng)險可能造成的損失進行識別、度量和評估，并以此進行管理和決策的制度。它與環(huán)境影響評價之間既有相同之處又有些許不同。它們相同的點在于出發(fā)點相一致，均是為了通過評價消除或者降低一項活動對環(huán)境的負面影響。不同之處在于環(huán)境影響評價側(cè)重于一項活動正常進行時造成的影響，而環(huán)境風(fēng)險評價側(cè)重于出現(xiàn)緊急事件時的影響及預(yù)防方法。同時在廣義上而言，環(huán)境風(fēng)險評價可以被視為是環(huán)境影響評價內(nèi)容中的一部分。在日本排污入海的問題上，環(huán)境影響評價是對整個計劃帶來的影響進行評價，側(cè)重關(guān)注污水排放入海后對海洋環(huán)境的負面影響，而環(huán)境風(fēng)險評價則對某一階段的排放活動進行評價，且側(cè)重關(guān)注一旦出現(xiàn)緊急情況該如何采取措施。環(huán)境影響評價是整體的評價，環(huán)境風(fēng)險評價則是漸進的過程，對于妥善處理現(xiàn)時儲存的核污水而言二者均有必要。

環(huán)境風(fēng)險評價制度在海洋環(huán)境保護領(lǐng)域內(nèi)的適用十分有限，主要原因在于進行評價的成本較高，而且在某些國家的國內(nèi)法中尚且缺乏立法指導(dǎo)，較難確定具體內(nèi)容。盡管如此，還是有學(xué)者指出了環(huán)境風(fēng)險評價應(yīng)當(dāng)包含危險識別、危險度量和風(fēng)險評估三個步驟。另有學(xué)者認為，環(huán)境風(fēng)險評價是一個系統(tǒng)的、漸進的過程，一般包括六個主要的步驟。[7]97

結(jié)合學(xué)者觀點與現(xiàn)實情況，筆者認為，日本進行環(huán)境風(fēng)險評價應(yīng)當(dāng)包括以下步驟。首要任務(wù)是危險識別。計劃中對污水的處理方式不應(yīng)當(dāng)是將目前儲存的核污水取出后，運輸?shù)酱_定的排放區(qū)域直接排放，而應(yīng)當(dāng)是將目前的核污水經(jīng)過特定技術(shù)的處理、稀釋后，再運輸?shù)脚欧诺攸c進行排放。如此一來，在取出、處理、稀釋、運輸和排放的過程中可能發(fā)生的風(fēng)險就需要盡可能地識別。其次，危險度量。盡可能地識別出所有可能的風(fēng)險之后，應(yīng)當(dāng)結(jié)合風(fēng)險的發(fā)生概率、潛在的影響對象、影響的空間和時間尺度、影響是否可逆等因素對風(fēng)險進行量度。最后，確定應(yīng)對措施。衡量過危險的程度之后，便需要根據(jù)危險程度的高低決定應(yīng)對措施。如在污水的處理過程中發(fā)現(xiàn)處理效果并不理想，排放可能帶來較大環(huán)境損害，即需要決定是否更換處理方式或暫緩執(zhí)行。同理，針對可能發(fā)生的其他風(fēng)險也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的應(yīng)急措施。

2.提交環(huán)境保證金在滿足保護和保全環(huán)境的目標(biāo)時，除使用法律手段外，一些經(jīng)濟手段尤其適合于國家環(huán)境政策目標(biāo)，作為影響生產(chǎn)者或消費者行為的刺激或勸阻方式。在國際環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)，為了實現(xiàn)保護和保全環(huán)境的目的，采取一定的經(jīng)濟手段同樣必要，環(huán)境保證金制度應(yīng)運而生。環(huán)境保證金制度體現(xiàn)的是一種風(fēng)險預(yù)防管理思維，其法理基礎(chǔ)是污染者負擔(dān)原則。[8]污染者負擔(dān)原則不是一種懲罰性的責(zé)任承擔(dān)，其深意強調(diào)一種“對價”，一種使用環(huán)境這種“公共財產(chǎn)”所應(yīng)當(dāng)支付的對價。在日本排放核污水入海問題上，要求日本提供一定金額的環(huán)境保證金同樣出于這種深意。日本所提供的保證金并不是一種懲罰，而是一種“對價”、一種擔(dān)保，同時是一種預(yù)警，一旦損害結(jié)果發(fā)生可利用保證金及時地進行補救和補償。

日本提交的環(huán)境保證金應(yīng)當(dāng)分為三部分，分別發(fā)揮作用，即對價、擔(dān)保和預(yù)警。作為使用環(huán)境這種公共資源的對價而言，其最終的去向存在不同可能。其一，核污水入海后，在一定的考察期間經(jīng)過后發(fā)現(xiàn)，對環(huán)境的損害并不大甚至沒有產(chǎn)生危害，此時保證金予以退回。其二，產(chǎn)生了一定損害，且這種損害屬于計劃的環(huán)境影響評價中載明可能產(chǎn)生的，同時保證金的數(shù)額足以用于補償，則部分退回、部分用于補救受損區(qū)域或補償受害國。其三，產(chǎn)生了較大損害，同樣是曾設(shè)想的損害，但保證金數(shù)額并不足以補救、補償，則還需日本進一步提供資金。作為擔(dān)保而言，主要擔(dān)保日本將會嚴格按照計劃執(zhí)行，畢竟日本在此前曾出現(xiàn)過在未及時通報周邊國家的情形下，擅自排放超標(biāo)污水的行為。[9]若日本在排放的過程中并未違反計劃，則保證金予以退回。倘若違背了計劃，則根據(jù)違背的程度沒收一定金額的保證金，用于挽救可能造成的損失。作為可能出現(xiàn)的損害的預(yù)警，其主要用途依舊是用于挽救損失和補償受害國。不同之處在于此時產(chǎn)生的損害并不屬于事先預(yù)想的各種損害中的一種，日本也并未違背計劃行事。

日本提交的環(huán)境保證金應(yīng)當(dāng)由哪一主體負責(zé)保管和決定利用也屬應(yīng)當(dāng)考慮的問題之一。保證金的保管主體應(yīng)當(dāng)是對日本排污入海的計劃和執(zhí)行情況有充分了解的主體。目前IAEA正在與日本就排污入海問題進行合作，最了解日本的計劃和信息的主體莫過于IAEA。由IAEA負責(zé)保管和決定利用日本提交的環(huán)境保證金并無不妥，這也是它監(jiān)督者身份的體現(xiàn)。至于保證金的數(shù)額問題，則應(yīng)在IAEA征詢過專家意見后確定。

3.及時通報相關(guān)信息日本選擇將核污水排放入海，此事關(guān)乎環(huán)太平洋各國甚至世界各國的國家環(huán)境安全問題，問題的全球性十分明顯，國家之間必須合作應(yīng)對。合作的前提即在于環(huán)境信息資料的交流，畢竟環(huán)境問題的預(yù)防具有很強的科學(xué)技術(shù)性，提前掌握潛在威脅的基本信息、動態(tài)和發(fā)展趨勢非常關(guān)鍵。而且此前日本在未及時通知周邊國家的情況下擅自排放超標(biāo)污水被指責(zé)為違背《及早通報核事故公約》義務(wù)的做法，在日后的污水排放過程中應(yīng)當(dāng)盡量避免再次出現(xiàn)這種情形。因此，不論是出于環(huán)境保護的國際合作理念，還是為了善意履行國際義務(wù)，日本及時通報排放計劃執(zhí)行的相關(guān)信息都很有必要。

結(jié)合《及早通報核事故條約》第2條和第5條的規(guī)定，日本在執(zhí)行排污計劃的過程中，每一階段完成之后應(yīng)當(dāng)及時地向IAEA通報相關(guān)信息。這些信息應(yīng)當(dāng)包括該階段排放的污水的總量、污水的成分表及放射性特征、排放過程中有無緊急情況、污水的流向、排放后是否對傾倒區(qū)內(nèi)的海水質(zhì)量進行了檢測等。這些屬于應(yīng)當(dāng)進行的常規(guī)通報，通報的方式是在階段性的排放完成后及時向IAEA進行通報，隨后由IAEA進行公布。另外，根據(jù)《海洋法公約》的規(guī)定，日本還有在發(fā)現(xiàn)海洋環(huán)境即將遭受損害的迫切危險時及時地召開外交會議或者進行外交照會的必要。

(三)排放后：跟蹤監(jiān)測與制定責(zé)任承擔(dān)程序

核污水排放完成之后，并不意味著所有的工作都已經(jīng)完成，日本和IAEA至少還需進行以下工作。對于日本而言，對傾倒區(qū)域內(nèi)的海水質(zhì)量進行定期檢測，根據(jù)洋流流向跟蹤污水的流向，檢查污水中包含的物質(zhì)在海洋生物體內(nèi)的富集程度是必須做的后續(xù)工作。這些工作的結(jié)果是判斷日本的行為是否對海洋環(huán)境造成損害以及造成的損害程度如何的重要事實依據(jù)。對于IAEA而言，還需要根據(jù)日本后續(xù)跟蹤監(jiān)測的結(jié)果，判斷日本的行為是否造成了環(huán)境損害，如果造成了損害，還需要決定是否動用日本提交的環(huán)境保證金進行補救和補償。除了進行跟蹤監(jiān)測這一科學(xué)活動外，根據(jù)《倫敦公約》的規(guī)定，日本還需要就它排污入海的事件，制定確定責(zé)任和解決因傾倒造成的爭端的程序?？偠灾?，日本在排放計劃執(zhí)行完成之后，需要進行兩手準(zhǔn)備，一為跟蹤監(jiān)測，二為創(chuàng)設(shè)程序。事實方面的工作可以保證日本在應(yīng)對將來可能產(chǎn)生的爭端時有確切的證據(jù)，程序方面的工作可以確保有切實可行的途徑解決爭端，二者缺一不可。

綜上所述，日本與IAEA的合作在時間尺度上將會分為三個時間段，在合作內(nèi)容上筆者不敢斷言會是上述提到的所有內(nèi)容，但存在可能性。日本與IAEA的合作中二者的分工也有所不同，日本始終是整個排污入海工作的主要承擔(dān)者，包括計劃的制定、執(zhí)行和后續(xù)的檢測中的主要工作都由日本承擔(dān)。IAEA的角色則主要是協(xié)助者與監(jiān)督者，它承擔(dān)的工作是協(xié)助日本召集世界公認專家制定計劃、審查計劃的可行性、監(jiān)督日本按照計劃執(zhí)行等。盡管這種合作機制缺乏第三方的監(jiān)督可能導(dǎo)致國際社會的不信任，但這種合作處理核事故的善后工作的機制也可能產(chǎn)生深遠的影響。

三、日本與IAEA合作的影響預(yù)測

(一)強化現(xiàn)有國際機制

距福島核電站事故發(fā)生已過去十年之久，然而事故的善后工作可謂任重道遠。根據(jù)日本做出的計劃圖來看，善后工作最終完成可能需要三四十年時間。核污水的處理問題不會是善后過程中需要處理的唯一問題，后續(xù)還可能產(chǎn)生固體廢物的處置、受害民眾的回遷等問題。然而，目前國際上應(yīng)對核泄漏的機制存在著宏觀與微觀兩個層面的不足，宏觀上而言該機制的規(guī)定具備激勵性質(zhì)卻不具備強制性，微觀層面機制中包括的各種公約的規(guī)定也顯得原則性有余而規(guī)則性不足，簡而言之規(guī)定均留有較大的自由空間。另外，國際原子能機構(gòu)的監(jiān)督和締約國國內(nèi)的監(jiān)督力度也顯得不足。而且有學(xué)者認為此次日本排放核污水入海的行為可謂冒天下之大不韙，日本膽敢如此行為還是因為國際機制的缺失。經(jīng)過此次事件后，IAEA在整個核污水處置過程中發(fā)揮的作用會被國際社會完整地審視。國際社會將因此意識到在維護世界核安全的過程中IAEA的重要性。在事件之后更加重視IAEA，解決它目前遭遇的人員、資金不足等窘境，強化其能力使其能在維護世界核安全中更好地發(fā)揮作用，無疑是對現(xiàn)有應(yīng)對核泄漏的國際機制的強化。

(二)建立后續(xù)事件的先例

福島核事故與切爾諾貝利事件是人類歷史上發(fā)生過的最嚴重的兩次核事故，但在核廢物的處置方式上兩次事件有所不同。切爾諾貝利事件發(fā)生之后，為了避免放射性物質(zhì)帶來跨界損害，蘇聯(lián)迅速在事故遺址上建立了一座石棺型的混凝土建筑以封存這些放射性物質(zhì)。在該建筑的功能降低后，歐洲又建設(shè)了一座名為“新安全圍堵體”的建筑移交烏克蘭政府繼續(xù)封存這些物質(zhì)。切爾諾貝利事件的處理放射性物質(zhì)的做法簡而言之是“堵”。與之不同的是，福島核污水的處理工作進行到現(xiàn)在計劃采取的方式是“疏”。當(dāng)然，由于兩次核事故產(chǎn)生的放射性廢物的基本性質(zhì)不盡相同，不好比較這兩種處理方式孰優(yōu)孰劣，何種方式產(chǎn)生的環(huán)境影響更小目前也無法衡量。但此次日本與IAEA合作以“疏”的方式處理核污水史無前例。這種做法會導(dǎo)致日后發(fā)生核事故的國家都可以選擇向海洋傾倒核廢物或核廢液。這種“疏”的方式是否會打開潘多拉魔盒不可武斷，但其作為先例的可能性的確存在。

(三)催生新的國際核安全標(biāo)準(zhǔn)

在切爾諾貝利事件發(fā)生之后，國際社會迅速通過了《及早通報核事故公約》和《核事故或輻射緊急情況援助公約》。對于國際環(huán)境法的發(fā)展而言，切爾諾貝利事件產(chǎn)生了積極的影響，從中產(chǎn)生的規(guī)則已經(jīng)得到了肯定。而在此次合作完成之后，未嘗不會出現(xiàn)同樣的情形。

目前世界各國或國際組織均未有關(guān)于發(fā)生事故后的核污水的安全標(biāo)準(zhǔn)。[10]而在此次合作排放核污水的過程中，關(guān)于處理后的核污水達到何種要求才能進行排放，必然會誕生一個為世界公認的標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)生對于后續(xù)可能發(fā)生的核事故的廢液處置是重要參考。同時此次日本請求IAEA提供協(xié)助，IAEA在同意參與后組織多個國家的公認專家?guī)椭埱髧餐幚砗耸鹿噬坪蠊ぷ鞯膰H合作模式也可能成為日后處理核泄漏事故的標(biāo)準(zhǔn)模式。

四、結(jié)論

日本正式做出排污入海的決定后，很多國際組織和周邊國家都表示失望和震驚。在IAEA正式參與到日本核污水排海的計劃中之后，這種緊張和失望的情緒得到了暫時性緩解。至此可以確定日本的排污計劃不是其一廂情愿，而是在IAEA的監(jiān)督和幫助下制定。其中必然會考慮到排放入海對周邊國家的環(huán)境影響，以及對整個世界的環(huán)境影響。目前國際社會要做的工作應(yīng)是在IAEA的協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)下幫助日本全面分析可能造成的環(huán)境影響，制定完善的排放計劃，在計劃中盡可能地提出各種應(yīng)對措施，將可能帶來的環(huán)境影響限制在最小范圍內(nèi)。當(dāng)然如果出現(xiàn)目前科學(xué)無法解決的問題，依舊只能擱置計劃。日本計劃將核污水排放入海，這種做法除了可能造成對環(huán)境的負面影響，還有可能帶來“堵”與“疏”不同的核事故善后工作方式的比較，強化IAEA的作用，催生新的國際核安全標(biāo)準(zhǔn)等有利于國際環(huán)境法發(fā)展的影響。核污水排放入海將是一個長久的議題，其中各種問題還需審慎對待。